试分析国家政策影响社会分层结构的具体机制

无论是分析中华人民共和国建国以来的社会分层，还是分析1979年改革开放以来的分层结构，都会发现，中国社会分层受到国家政策变量的巨大影响。国家政策变量影响社会分层结构，可以说是当代中国社会的重要特征。对于此特征，以往的研究已经有过不少表述。但是，对于国家政策变量影响社会分层的具体机制，却研究不足。本文提出了"政策群"的概念，认为影响社会分层的具体机制有三个层次，首先是"基调理论"，其次是将基调理论转化为"大的政策原则"，最后是落实为很多具体的政策。本文还提出了"政府主导型社会"的概念，当然，这也只是一个理论假设，还需要进一步验证。

　　一、"政府主导型社会"与社会分层受政策影响的特点

　　中国社会的一个最重要的特征是："政府主导型社会".所谓"政府主导型社会"，就是中央政权机构以及各级地方政权机构，在政治、经济、思想文化等各个领域的重大事务的管理和决策上，起着最主要的作用。政府的主导功能不仅是表现在奉行计划经济的时代，到了改革开放以后，市场化改革以后，通过对近30年改革的观察，我们可以发现，政府的作用仍然是最重要的。无论是改革的发动、重要改革举措的提出和实施、思想路线的修正、改革的计划与进程等，都是按照政权机构的指令进行的。政府主导型社会的特征，是理解中国的一条主要脉络。既然是政府主导，那么，政府的政策对于社会的影响就十分巨大。

　　其实，在按照常规运作的、制度稳定的国家，政策变量对于社会制度、社会结构的影响力是十分有限的，政策是不太容易改变社会结构的，因为，稳定的制度、稳定的结构是长期社会变迁的结果，而制度和结构一旦稳定下来，要想改变它是非常不容易的事情。在长期倡导法治的社会中，由于法律相当稳定，所以，也就不会受到短期政策的影响。

　　但是，中国的情况却不是这样。建国近六十年来，我们始终是处于革命、改革或实验之中，制度或体制均发生重大变迁，所以，制度并不稳定，在制度不稳定的情况下，政策发挥了重要的作用。我们的所谓改革，就是不断地用政策变量修正制度或体制。

　　当然，在此必须申明笔者的立场。这里有两个概念。第一个，现实是什么样子；第二个，这种现实是不是最合理、最理想的模式。政府主导的模式并不是最理想的模式，但是，这却是现实。在经济领域，我们改革的步伐比较大，市场的作用几乎开始与政府平分秋色了，我们把很大的资源交由市场去配置了。但是，如果把政治领域、经济领域、社会领域和思想文化领域这四个领域放在一起综合来看的话，我们国家还是典型的政府主导型社会。

　　那么，从合理、理想模式的角度看，政府主导型社会是不是合理呢？

　　从政府与四大领域的关系看，实际上没有一个国家的政府对于四大领域没有影响、干预或调控的，或多或少都会干预，只不过是干预程度不同。当然，政府主导型是强干预的，干预过多了就会有负面效应，所以，从合理的、理想模式的角度看，笔者以为，对于政府的影响、干预或调控也必须有一些界定。

　　笔者曾经探讨了政府对于经济领域、对于市场干预的四条界定，特列于此。笔者认为，首先，政府的干预或调控不应该是直接干预具体企业的运行，而是通过立法、法规调整市场的管理原则。第二，国家的干预不是简单行政手段的干预，而是通过经济杠杆起作用。第三，国家与市场以及企业的关系，都不是单向的，而是相互约束的，立法、法规不是政府对于企业、市场的单方向的约束，立法也是对于政府行为的约束。

　　第四，立法、法规的建立应是普遍参与的，如果包括企业在内的各方都参与了立法、法规的制定，那么，就会是大家都能接受的。如果上述四条界定都做到了，那么就会是比较公正的了。

　　总之，从社会现实看，中国社会的特点是政策可以改变结构。当然，也要注意，并不是任何一项政策都可以改变结构。如果考察政策改变结构的具体过程就会发现，它有两个突出特征：第一，它总是与重大历史事件联系在一起的；第二，在发生重大事件时，出台的政策并不是某一个单一的政策，而是一组全方位的"政策群".

　　下面，笔者就对于1956年的社会主义改造，1966年后发生的"文化大革命"以及1979年开始的改革开放这三个重大历史事件，以及与三大历史事件相对应的政策变量是如何影响社会结构的，作一个非常简要的分析。

　　二、三大历史事件及其政策变量是如何影响社会分层结构的

　　1956年的社会主义改造，出台的政策包括：农村的合作化政策，以及农村的取消土地分红的政策、农村大范围的统一核算、统一分配等政策；城市里的公私合营政策、"四马分肥"政策的废止、按照企业核定的私股给予定息的政策、对于城市私有房产改造的政策、对于私人占有城市地产收归国有的政策等等。这一系列政策所组成的"政策群"的出台，大规模地改变了我国城市的社会分层结构。改造以前社会中的一个独立的阶级：民族资产阶级，改造以后，作为一个完整的阶级在中国大陆消失了。改造以前，城市里有一个占有房产的阶级或阶层，改造以后，城市房屋居住大大地实现了均等化。城市里的一个通过出租房屋而获得利益的阶层就逐步消失了。

　　不仅有消失的阶级、阶层，也有新产生的。工商业社会主义改造以后，城市里的国营、集体企业迅速发展起来，在这些企业中工作的人员，我们通常称之为"职工"，职工队伍迅速扩大。

　　1966年到1976年的"文化大革命"是政策改变社会结构的又一个突出案例。"文化大革命"中政策改变结构的特征是："地位骤变".昨天还是地位显赫的高官，一夜之间被打倒，地位骤降；当然，也有靠造反起家地位骤升的。在当时极左的政策引导下，大部分的党政当权者都被打倒了，这当然造成了社会结构的剧烈变化。

　　1979年开始的改革开放，再次体现了政策改变社会结构的特征。

　　十一届三中全会以后所实施的并不是某一种单项的政策，而是一组全方位的"政策群"，这个全方位的政策群涉及了政治、经济、思想文化和社会的各个方面，毋庸置疑，这样一种全方位政策群的实施，首当其冲的就要改变社会结构。

　　就在十一届三中全会刚结束之后，中共中央作出了《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》。笔者认为，改革前中国是政治分层社会，政治地位是那时候每一个人的首要地位，三中全会刚刚结束就对于处于政治底层的人的政治面貌给予重新的界定，其意义非同寻常，政治分层的标准被逐渐淡化，政治分层的作用下降，经济分层的作用上升，在一定意义上甚至可以说，社会进行了重新的排列组合，这当然引起了社会结构的重大变动。

　　此后的变化意义更为深刻，其中，一个重要的变化是政策调整改变了知识分子的社会地位。改变知识分子地位的政策变量是一组综合"政策群"，而不仅仅是某一个单项的政策，这样，政策的轰动效应就十分强烈。笔者以为，通过观察这组"政策群"的运作可以发现政策改变社会分层结构的具体运作机制。

　　在这组"政策群"中，最为关键、最为基础的是"基调理论"，即为这一组"政策群"定下调子、定下基本的政策方向，这就是关于知识分子"阶级属性"的判断。过去，贬低知识分子政治地位的基调理论是将知识分子定性为"资产阶级"，那么，与之相对立，现在，提高知识分子政治地位的基调理论是将知识分子定性为"工人阶级".基调理论的起点是源于邓小平的几次讲话，由此我们也可以看到政策影响社会分层的具体运作机制，即一般先是由领导人在比较重要的仪式上或场合发表重要讲话，这些讲话本身还不是政策，其功能是为即将发生的政策改变定下基调，以后的具体政策肯定是沿着这一基调所指出的方向发展的。

　　在这样一个总的基调理论指导下，从1978年到1980年代中期，中共中央出台了一系列的具体政策，后来统称为"落实知识分子政策".先是1978年11月3日中共中央组织部提出了《关于落实党的知识分子政策的几点意见》，对于邓小平定下的知识分子是工人阶级一部分的基调作了大大的扩展，并提出了一系列可以操作的政策，主要有五方面。第一，对于知识分子队伍给与更进一步的正向的总体评价；第二，对于在知识分子中做好复查、平反昭雪冤假错案工作的安排；第三，提出要把政治觉悟高、业务能力强、工作干劲大、群众关系好的知识分子提拔到适当的领导岗位上来；第四，提出了将知识分子、专业人才送到适当的岗位上去的办法。第五，提出了改善知识分子工作条件和生活条件的一些具体办法。中共中央组织部所发出的这个文件，将邓小平的基调理论变成了可以操作的政策，因此，是非常重要的一步。当然这个《几点意见》也还是讲的比较大的政策原则，笔者所说的"政策群"是由"基调理论"、"大的政策原则"和很多"具体的政策"构成的。下面这个文件就体现了比较具体的政策。

　　1986年9月15日，中共中央组织部发出了《关于检查落实知识分子政策工作的通知》，通知所规定的检查的具体内容，非常具体地描述了笔者所说的这样一组"政策群"的细节。这些政策包括：第一，对于知识分子冤、假、错案的平反纠正。第二，对于因受错误处理造成使用不合理的知识分子依照政策和工作需要进行调整。第三，对于原在城镇工作的知识分子受错误处理下放到农村的，解决本人、配偶、子女的户口问题。第四，文化大革命中，因冤、假、错案被扣发、减发工资的知识分子，按照政策予以补发。第五，对于文化大革命中被查抄的财物，退还本人或给予补偿。第六，文化大革命中被没收、挤占的私人房屋的退还。第五条和第六条不是专门针对知识分子的政策，但由于此类问题很多是发生在知识分子身上，所以，这也成为检查落实知识分子政策的重要内容。第七，对于因从事业余兼职、收取合理酬金而被当作经济犯罪，错误处理的知识分子的案件给予纠正。总之，这样一些具体的政策，都非常详细地规定了怎样提高知识分子的地位，怎样改善他们的各种待遇。

　　当然，属于这样一组"政策群"的内容还有很多，比如在任用干部的政策上提出了"革命化、年轻化、知识化、专业化"，其中，"知识化"和"专业化"都是在突出知识分子特征的。在这样一种政策导向下，自上世纪80年代以后，大批符合上述条件的知识分子走上了各级领导岗位。总之，"政策群"是众多政策的集合体，以上所述，也只是笔者以举例阐述这组"政策群"的某些部分。

　　总之，在上述政策群的作用下，知识分子的社会声望和社会地位有了全面的提升。到了上世纪80年代中期，传媒中十分流行的术语就是："尊重知识、尊重人才"；到了90年代以后，知识分子已经成为很受社会尊重的群体了。如今，人们已经很难理解当年这样一个群体会被污名化为"臭老九"的缘由。由此可见，改革后知识分子地位的变化可以被视为政策改变分层地位的一个很好的案例。

　　三、1992年邓小平南巡后，政策对分层结构的影响

　　上世纪90年代以来的政策调整可以分为两个重要时期，第一个是1992年邓小平南巡以后，政策出现重大调整，并明显影响了社会分层结构。第二个是2003年以后，中央新的一代领导集体提出了关于发展的新的思路，提出了要更加注重社会公平的口号，以及实施了一些新的政策，这也会对社会分层产生影响。本部分先分析第一个时期，邓小平南巡与政策基调的变化。

　　上世纪90年代以来最大的政策变量，是由邓小平的"南巡"所引发的。如果考虑到当时的特殊社会背景，甚至可以说，南巡所造成的社会轰动效应，不亚于当年改革刚开始时的效应。如果按照上文的分析逻辑，重大事件和政策对社会分层的影响，可以分为三个阶段或三个方面，即"基调理论"、"大的政策原则"和很多"具体的政策".邓小平"南巡"的讲话属于"基调理论"的变化。那么，是什么样的基调理论呢？这就是关于"发展是硬道理"、"以经济建设为中心"和"建立社会主义市场经济"的论述。邓小平的"南巡"讲话以后，全社会逐步确立了市场经济格局，中共中央文件也正式提出了社会主义市场经济的概念。也就是说，从此，我们承认在经营领域主要是由市场去配置资源，大大减少了由政府配置资源的比重。而市场竞争、市场配置资源是与特定的社会分层结构相关联的。如果仔细分析1990年代中期以来到21世纪初这段时间政策变量对社会分层结构的影响，本人以为，会发现两种方向是互相对立的影响。如果以中共中央说的"扩大中等收入者在全社会比例"为目标的话，那么，一方面我们可以发现有利于中等收入层扩大的变量，另一方面，也可以发现不利于中等收入者比例扩大的变量。那么，究竟是哪方面政策变量的影响更大呢？从社会学角度来看，应该说这是一个理论假设与证明的问题，需要实证的调查和大量数据的分析来证明哪方面政策变量影响大。

　　具体影响的因素有哪些呢？1990年代以来，首先是两大政策变量：一个是1990年代中期以来国有企业改革，另一个是市场机制的引入。

　　先看国有企业改革。从企业内部的关系看，应该说，1990年代以来的国企改革，相对而言，对于企业的管理层和技术层还是比较有利的，因为他们在企业里本来就有一定的控制权，他们自己也常常是改革的管理者和运作者，即使离开企业，他们也有更多的机会选择到其他更有利的位置上去。而改革对于工人或普通的职工则是不利的因素居多，他们在企业中的人数最多，就业机制转变以后，大量的失业下岗就出现在这个群体中。

　　当时，国有企业改革出台的政策包括："破三铁"、"减员增效"、"下岗分流"、"优化组合"、"抓大放小"，等等。到1990年代后期，在新的政策的引导下，城市中住房、医疗、养老、就业四大体制均发生了重大变化。这样重大的改革，当然会改变资源在人群中的配置，从而影响社会分层结构，尤其是一些矿业、重工业和传统产业，由于工人、普通的职工的人数比例高，出现了大批的失业下岗人员。

　　再看市场机制引入的结果。直接的结果是与市场接近的人成为直接受益者。谁与市场接近呢？当然是做买卖的工商业层或工商业管理者，所以，1990年代中期有一段时间出现全民下海、全民经商的浪潮。

　　当然，由于我们的市场机制初建，很多环节都不健全，比如：市场的审批环节还比较繁琐，市场竞争机会不公平，于是，出现了很多官商勾结、靠批件赚钱的现象。市场寻租十分普遍，权力与市场搅在一起，权钱交易的腐败案件蔓延开来。又加上中国自古就是关系社会、人情社会，以家庭、朋友为基础的社会关系体系极其复杂，这样就为权钱交易创造了极容易繁衍的社会环境，其实，以家庭伦理为本位的东亚社会都有这个特点。所以，韩国、日本虽然已经高度现代化了，但权钱交易的现象还是频繁发生。从地方的部门利益看，与市场利益最接近的是工商、税务和银行，所以，老百姓谚语说："地方上养着三条狼，工商、税务和银行，不信你就看楼房".而本来与市场距离远的机构，亦想方设法靠近市场，因此，出现了教育市场化、医疗市场化，在这一时期皆成为时髦现象，由此也引发了不少社会问题。市场机制引入导致与市场利益最接近的工商层、老板层直接获益，这个道理是显而易见的。

　　以上所说的1990年代以来，两大政策变量，即国有企业的改革和引入市场机制造成了多方面、多层次社会资源与经济资源的重新配置。

　　其中最主要的资源有四种：即土地资源、房屋资源、国有资产资源和矿产资源。而这四大资源的重新配置，总的来看，恰恰对于中低收入层为主体的老百姓是不利的，对极少数巨额资本者是有利的。比如，从土地政策的变量看，对于普通老百姓和中低收入者，甚至对于中小资产者都是不利的，而十分有利于大资产者，因为只有他们可以买得起大面积的土地使用权，从而获得土地批租的利益。那么，这样一种资源配置的局面，对于社会结构的影响是两极分化式的，是中间层的缩小而不是扩大。

　　除了以上四种资源之外，还有一种资源就是所谓"组织资源"，如果从社会分层理论溯源，最早提出"组织资源"的是美国新马克思主义社会学家C.R.赖特。这里所说的房屋、土地、国有企业、矿产四种资源都会受到组织资源的调配。组织资源可以调配地产、房产、国有企业、矿产，当然，这里面有合法的也有不合法的，利用组织资源干预其他资源最恶劣的就是腐败行为，即利用组织资源为私人谋取利益。当然，有的时候是利用组织资源为小集团谋取利益，或为一部分人谋取利益，这里面的情况就要复杂多了。但不管那一种情况，都会影响资源在社会群体中的配置，最终影响社会分层结构。

　　由以上的分析可以看到，1990年代以来，第一个时期的政策变量，总的趋势是造成资源在少数群体中的聚集大大加快。地产、房产、国有企业、矿产等主要资源的配置，虽然也有公众普遍获益的方面，比如，单位房改使得职工获得了住房，但是，少数人聚集财富的现象比财富扩散的现象要更为突出。从调查数据上看，这一时期是我国贫富差距上升最快的时期。

　　社会学界对于这个时期的分析，有多种理论。比较流行的是从市场转型的角度去解释，即认为，改革以前中国是计划经济主导的社会，经济等资源的配置不是由市场完成的，而是通过政府的组织管理进行调配，比如，房屋是分配的、工资主要由国家调整的等等，其结果是以"平均主义"、"均等化"为特征的收入分配结构。改革以后，由于逐渐引入了市场机制，经济等资源的配置主要是由市场完成的，而市场是不讲情面的，市场主张优胜劣汰，自然会产生很大的不平衡和分化，资源获得的差异逐步拉开了距离。当然，社会学家也指出，我国的市场体制还处于初建阶段，还很不完善；而且市场只是分配的一个环节，在市场体制完善的国家，与市场经济相配套的还会有多种环节，比如社会保障、社会福利机制等对分配进行再调节，最终实现平衡发展。所以，我国目前的问题并不在于引入了市场机制，而在于市场体制还有待逐步完善。

　　四、提出"更加注重社会公平"的口号以后，新的政策会怎样影响分层结构

　　2003年以后，特别是在处理"非典"突发事件以后，中共中央新的一代领导集体的执政思路逐渐清晰。在大的政策、理念上，中央提出的主要观点有两个，一个是科学发展观，一个是和谐社会。在与社会分层密切相关的政策、理念上，提出了"更加注重社会公平"的口号。从上文所分析的政策影响社会分层的视角看，这可以看作是基调理论的修正或发展。按照新的基调理论，中央强调，要使全体人民共享改革发展成果。这样一种新的政策取向当然也会影响资源配置，会影响社会分层结构。

　　这样一种注重公平的政策取向也落实为一系列的具体政策，这些具体政策包括：推进社会主义新农村建设、加强农村改革、重视农村公共事业、增加农民收入、促进城乡协调发展、城乡统筹、促进区域协调发展、创造积极的就业政策与和谐劳动关系、教育优先发展与教育公平、民主法治建设、完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度、和谐文化与思想道德建设、建设服务型政府、强化社会管理和公共服务职能、城乡社区建设、统筹协调各方面利益关系、妥善处理社会矛盾等等。

　　上述政策调整的趋势，很明显的是增加公平方面的政策变量，是试图使社会资源的配置向普惠的方向调整。如果这些政策真的都能发挥作用，那么，资源和财富会更多地流向广大公众。

　　然而，我们在观察这一时期政策影响分层的情况时，也发现了不同于过去的新的趋势。前述的1956年社会主义改造、1966年"文化大革命"以及1979年改革开放，三大历史事件及其政策变量影响社会分层的方式是一种重大轰动式的、重大冲击式的，在"政策群"的影响下，社会分层结构也是以骤变的方式发生变化的。而到了2003年以后的政策调整，采用的方式是微调式的，这样，它对于分层的影响也就区别于过去的方式，它更多地体现为是一种温和的影响。那么，怎样看待这两种不同的影响方式呢？应该承认，重大冲击式的政策调整，往往是迅速改变社会结构，但是，这种冲击式的改变，必然带来了社会的震荡、动荡，相比之下，微调的方式是比较有利于社会的平稳运行，避免震荡、动荡所带来的负面效应。政策微调方式的运作，体现出执政的成熟化，体现出执政者按照法治的方式、按照常规运作的方式来管理社会。当然，政策微调其影响的强度必然小，政策能够改变社会运行的力度和幅度也必然较小。下面，仅仅举一个例子来看看微调的政策对于分层的影响。

　　如前所述，城市住房体制改革以后，房产成为城市居民的最重要，甚至是最主要的财产。而住房利益的分化也成为居民经济利益分化的最主要的标志。由于房价的暴涨，城市居民在住房利益上的分化，出现了两种极端的情况，一种是从房地产中获得了巨大利益的群体，比如房地产商，另一种是完全没有获得房产利益的群体。而近来房地产价格的暴涨，使得没有获得住房的城市中低收入者，处于十分不利的位置。

　　为了保障中低收入者的利益，政府于2005年和2006年分别出台了两项重大政策，即"国八条"和"国六条"，政策的目标在于平抑暴涨的房屋价格。所谓"国八条"，是指国务院总理温家宝于2005年4月27日主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八条措施加强引导和调控。这八条措施，按照前面的分析，已经属于在"基调理论"和"大的政策原则"指导下的具体的政策。如果按照以往的程序和经验，这些具体的政策就会对于社会运作形成强大的制约力，于是，政策影响社会和政策调整结构就会发挥作用了。但是，这一次，情况并不这样简单，政策调控居然失效了，大中城市的房价依然狂涨不止。

　　在这种局面下，中央又出台了控制房价的"国六条".所谓"国六条"，就是国务院总理温家宝于2006年5月17日主持召开国务院常务会议强调，进一步搞好房地产市场引导和调控，根据所存在的问题，又进一步提出了有针对性的六条措施。这些政策不可谓不具体，与"国八条"相比，"国六条"更强调了政府的规范监督职责，对于新建住房结构提出了非常具体的比例要求，大大强化了调控的力度，如果按照以往的经验，如此强力度的政策出台，当然会对于调控房价起到立竿见影的作用。但是结果如何呢？从2006年5月直到2007年12月，可以说房价越涨越高，"国六条"的政策也基本上不起作用。为什么会政策失效呢？难道说笔者上文所提出的两个命题："政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构"都不复存在了？当然，人们会说，你举的例子是属于市场运营的范围，当然国家政策的影响会失去效用了。要注意，笔者提出的"政府主导型社会"概念，是包括政府对于市场的干预的，所以，在本文一开始的时候，就提出了政府干预市场的四条界定。因此，举房地产市场的例子是符合本文的逻辑的。

　　当然，笔者承认，在政策影响分层的问题上，确实，有两个因素与1990年代以前不一样。第一，确实是市场的因素。应该承认，在中国经历了近30年的市场转型之后，特别是从1990年代中后期以来，市场开始在社会运行中发挥独立的作用，市场有自己独立的功能、独立的运作规律，市场并不听命于政府，市场更多地是受到供需双方的影响。从这个角度看，"政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构"，在市场转型以后，必然会有所变化。但是不是说，市场体制建立以后，就否定了"政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构"的特点呢？目前还不足以下结论，还需要继续观察。第二个因素，正如上文所述，这一阶段，政策出台方式相对而言是采用微调手段，此种微调对于社会分层的影响究竟是什么效果，与以往的大幅度调整政策有什么区别，也还需要继续观察。

　　2008年春节刚过，我们得到的最新消息是全国大中城市的房价出现了明显的拐点，房屋销售价格上升的趋势被扭转，全国70个大中城市，已有20多个城市房屋销售价格出现负增长。所以，看来"国八条"、"国六条"等具体政策出台两年后，终于开始发挥作用了。

　　当然，要想作出全面的理论判断，目前还不具备条件，因为调整政策的时间毕竟还不长，再加上政策调整采取的是微调的方式，所以，要想观察政策变量的全面后果的话，还需要等待一段时间。

总之，改革近30年来，中国大陆始终处于迅速的社会变迁之中，如果想对于变迁的规律进行总结，就需要在理论上不断探索、不断创新。