关于循环经济理论与政策的思考

关于循环经济理论与政策的思考

齐建国

从我国生态环境的现状和未来l7年经济增长的产业结构特征看，如果不转变经济增长方式，大力发展循环经济，把生态恢复和环境保护作为经济增长的重要内涵，使之在经济增长的同时向良好的方向转变，按照目前的环境污染排放强度和生态恶化的走势，我们只能完成一定的经济增长目标，而不可能完成全面建设小康社会的总目标，甚至会面临资源枯竭、生活质量下降的严重的后果。本文旨在对我国发展循环经济的理论和政策问题进行初步探讨。

一、发展循环经济具有客观必然性

20世纪60年代，发达国家开始进入后工业化时期。在全世界仅有不到五分之一人口进入现代化社会的情况下，资源的短缺和生态环境问题成为经济继续增长的重大约束。20世纪60年代以来，环境污染开始成为社会关注的焦点之一。1970年4月22日美国举行了“地球日”大游行，标志着人类开始高度关注环境污染问题，1972年6月5日联合国人类环境会议召开，通过了《人类环境宣言》。1972年罗马俱乐部发表了其第一份研究报告:《增长的极限》:这份报告首次正式向世界发出了警告:“如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在的趋势继续下去，这个行星上的增长的极限有朝一日将在今后100年中发生”。这份报告被认为是第一次系统地考察了经济增长与人口、自然资源、生态环境和科学技术进步之间的关系。从此，生态环境作为制约经济增长的要素而引起全世界的注意。到20世纪70年代，生态环境事实上已从单纯自然意义上的人类生存要素转变为社会意义上的经济要素。这有两个层次的含义。第一，符合人类生活需要的良好的自然生态环境已经短缺，拥有这样的环境已经成为人类追求幸福的目标之一;第二，从迄今为止人类生产活动的技术特性和生态环境本身的承载能力说，天然的生态环境对生产排放废弃物的吸纳能力已经饱和，甚至超载，要继续利用它进行生产必须再生产出新的环境容量，需要人类投入资源进行“制造(生态恢复和污染治理)”。即，良好的自然生态环境已成为人类的劳动“产品”。这表明，良好的生态环境已具有明显的二重性特征:即从生活的角度看它是目标，从生产的角度看，它已变成生产要素和条件。

从我国的具体情况看，我国生态环境污染已达到十分严重的程度。2000年全国十大地表水系的COD年排放量达1445万吨，比Ⅲ类水质要求的800万吨容量高出80.6%;2001年七大水系断面检测，达到Ⅲ类水质的仅占29.5t%.而劣V类水质却高达44%;全国城市有66.7%缺水;大气中二氧化硫排放量达1995万吨，比国家二级标准高66.3%;农田化肥农药污染，重金属污染，土地沙漠化和荒漠化，各种持久性有机污染等现象也日益严重。从生活的生态环境质量看，这种发展趋势与我们追求的经济增长目标相悖。据有关研究机构测算，20世纪90年代中期，我国每年生态和环境破坏带来的损失占GDP的比重达到8%以上。这说明，我们的经济增长是以生态环境成本为代价的。

国内外的实践已表明，当经济增长达到一定阶段时，对自然生态环境的免费使用必然达到极限。这是自然循环过程极限和作为自然组成部分的人类生理极限决定的。人类要继续发展，客观上要求我们转换经济增长方式，用新的模式发展经济;要求我们减少对自然资源的消耗，并对被过度使用的自然进行补偿。循环经济就在这样一种背景下产生。

二、循环经济的本质是技术范式的革命

在技术层次上，循环经济是与传统经济活动的“资源消费—产品—废物排放”的开放(或称为单程)型物质流动模式相对应的“资源消费—产品—再生资源”闭环型物质流动模式。其技术特征表现为资源消耗的减量化、再利用和资源再生化。其核心是提高生态环境的利用效率，其本质是生态经济。表面上看，循环经济只不过是强调“三废”回收利用，但这是一种误解。从技术经济学角度看，循环经济实际上是一种技术范式的革命。按照著名经济学家乔瓦尼·多西的定义，所谓技术范式可定义为解决所选择的技术经济问题的一种“模式”。这是基于微观技术的定义。在宏观上，技术范式可定义为社会生产主导技术体系的基本特征和程序模式。在社会经济发展的不同历史阶段，不同社会形态对应不同的技术范式。

农业经济社会的技术范式核心是劳动力与土地简单结合的以采集、种植和养殖为主，以手工劳动为主要特征的小规模生产其生产过程基本不产生三废，产品直接来源于自然。产品消费以后形成的废物，基本上是对环境无害的有机物，直接返回大自然，自然降解循环:既使是使用燃料，也主要是取自于自然生态系统中的可再生的草木质植物，燃烧后释放的二氧化碳可进入自然生态系统，通过光合作用循环再生成草木质植物。这是一种低级的循环经济模式。

工业经济社会的技术范式复杂得多，其技术主体由劳动力与机器设备相结合的大工业体系替代了劳动力与土地的简单结合;生产过程的基本特征是以能源消耗为基础，从自然界开采资源和对资源进行多次加工形成各种各样的复杂产品;工业经济社会中，工业技术和产品大规模渗入到农业领域，使农业的技术范式也发生了相应变革，生产过程中加入了化肥、农药、机械设备等工业品。于是土地和劳动力的生产效率都大大提高了，但同时也给土地和水资源带来了越来越多的污染。伴随人口增长和农业机械的使用，人类开垦荒地的能力提高，但自然生态却遭到日益严重的破坏。在工业生产领域，动力主要由能源燃烧来提供。这种以耗散方式消耗、在短期内不可能循环的能源消费，向大气和环境中排放出各种废气、渣屑;各种物理的和化学的生产过程都要用清洁的水作为冷却剂或有毒有害物质的排放载体，使清洁的水资源日益减少;大量矿山的开采使生态植被锐减;人口的膨胀使城市云集，工厂和住宅不断侵吞有限的可耕地。

循环经济的技术主体要求在传统工业经济的线性技术范式基础上，增加反馈机制。在微观层次上，要求企业纵向延长生产链条，从生产产品延伸到废旧产品回收处理和再生;横向技术体系拓宽，将生产过程中产生的废弃物进行回收利用和无害化处理。在宏观层次上，要求整个社会技术体系实现网络化，使资源实现跨产业循环利用，综合对废弃物进行产业化无害处理。循环经济的技术体系以提高资源利用效率为基础，作为科学技术发展方向的高技术发展，关注经济增长和以资源的再生、循环利用和无害化处理为手段，以保护生态环境为目标，推进经济社会可持续发展。这实质上是一种技术范式革命。

当生态环境已成为经济增长的制约因素时，人们才看到了“增长的极限”。于是，恢复生态环境、减少污染排放、保护公共资源等就成为人类生存和社会发展的必要条件。生态环境作为一种具有社会共有性质的短缺要素，利用它所创造的利益必须得到公平的分配，而且必须有保证它的可持续利用。使用这些要素获得利益的人必须使其他人的利益不受伤害，或者对受到伤害的人给予补偿。受益人在使用后应尽可能将其复原，以便其他人能继续使用。这显然需要社会做出一种制度安排，迫使生态环境的使用者改变原来的技术范式，采取新的技术体系和生产方式。就私人资本的特性说，如果没有外力干预，它是不会放弃或减少对利益的追求而投入成本改变技术范式的。从这个角度说，技术范式的改变是制度安排的结果。

制度是人类社会发展的产物。对经济发展直接起作用的主要是基于政治制度的社会经济制度。它决定了人类生产过程中的资源分配和利益分配形式。在我国以公有制为基础的社会主义市场经济制度下，不存在私人资本统治国民经济的制度基础，但我们在理论上存在着严重的认识障碍，使生态环境也处于没有产权的随意索取状态。虽然我们已从制度上进行了一系列改革，建立健全国家环境保护机构，通过一系列立法，为推进循环经济奠定了一定的基础，但总体上，循环经济机制尚未建立起来。

生态环境保护和循环经济发展的困难，还在于当前技术的成本效益比较。以大规模、高速度为特征的现代生产技术体系使很多原材料开采、加工制造的直接经济成本日益降低。相比之下，对各种废旧产品和废弃物的处理技术发展滞后，在很多情况下，把废旧产品和生产过程中产生的废弃物变为有用资源的再生成本比购买新资源的价格相对更高，由此增加了推进循环经济的难度。这源于生态环境等公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性，使初次资源和再生资源的价格形成机制不同。前者用社会成本代替了后者的“私人”成本，在市场竞争中自然处于有利地位。这是市场对经济增长社会成本的低估。这种低估靠市场自身的力量无法修正。“私人资本(包括所有非社会共有资本)”总是在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较，总是试图免费使用生态环境排放废弃物而节约局部成本，上述原因决定了作为人类生存与发展的基本条件——生态环境，必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能通过市场经济体制实现它的保护与可持续利用。

上述分析表明，循环经济作为一种新的生产方式，它是在生态环境成为经济增长制约要素、良好的生态环境成为一种公共财富阶段的一种新的技术经济范式，是建立在人类生存条件和福利平等基础上的以全体社会成员生活福利最大化为目标的一种新的经济形态。“资源消费—产品—再生资源”的闭环型物质流动模式，资源消耗的减量化、再利用和资源再生化都仅仅是其技术经济范式的表征。其本质是对人类生产关系进行调整，其目标是追求可持续发展。

人类要实现可持续发展，必须重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素，进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。这必将重新构造社会价格形成机制，从而重新调整社会利益分配关系。当前的循环经济仍然只是在技术层次上的探索，仍然处于发展的初级阶段。随着全球人口和经济不断增长，资源制约日益增强，循环经济必将成为未来人类社会一种新的经济形态。

三、经济全球化对发展循环经济具有重大影响

经济全球化是当代经济发展的一个不可阻挡的大趋势。全球化的基本特征是，跨国公司以成本最低、利润最大化为目标，在全球范围内“优化”配置资源。从纯粹的技术和效率角度看，全球化加快了发达国家先进技术向发展中国家的扩散，提高了发展中国家的经济效率，从而也提高了全球的经济效率，对于世界范围内的可持续发展将起到促进作用。但另一方面，由于发达国家的生态环境保护意识很强，生态和环境已被作为有限资源严格纳入政府的公共管理和公众的监督之下，有关生态环境保护的法律法规和政策十分严格，这使开采自然资源和发展污染密集型的产业成本很高，在国际市场上没有竞争优势，因此，发达国家采取了向发展中国家采购资源和污染密集型产品的战略。这显然是发达国家向发展中国家转移污染。在这样的背景下，一些发展中国家接受发达国家对生态污染破坏较严重的产业的转移，使自己的经济增长状况有所改善，但其生态环境却有恶化的趋势。从这个意义上看，富国过多地消耗了我们共同生活的这个地球上的资源，释放了过多的污染，他们对穷国的生态环境质量下降负有不可推卸的责任。因此，生态环境保护是一个全球性问题，循环经济作为可持续发展和保护生态环境的经济增长模式，也应成为全球共同发展战略的组成部分。

毫无疑问，在发展中国家，经济落后与贫穷是生态环境遭受破坏的主要根源。但依靠发展污染密集型产业和以破坏生态环境为代价的经济增长，不仅不能改善生态环境，反而加重了污染的程度。因此，当前的全球化虽然有限地提高了发展中国家的物质生活水平，但并没有把发展中国家带入可持续发展道路。更值得注意的是，一方面发达国家把污染严重的产业转移到发展中国家，另一方面，他们又把环保作为与发展中国家进行贸易谈判的砝码，逼迫发展中国家做出更大的让步。这表明，生态环境已成为一个严重的国际政治经济关系问题。尽管发达国家排放的污染占世界的绝大多数，但他们并不想放弃高能源密集和资源密集的消费模式，更没有真正负起全球生态环境保护的责任。在中国确立了到2020年实现GDP再翻两番、全面建设小康社会的目标以后，西方国家开始出现了“中国环境崩溃论”，这一现象值得我们注意。

当然，我们也必须认识到，作为一个人口大国，由于地理和气候的原因，我国的生态系统本身比较脆弱。在发展中我们又处于追赶地位，总体科学技术水平比较落后，环境生产率很低，我国的经济发展和生态环境变化对世界有着重大影响。生态环境不仅仅是国际关系和国家间政治斗争问题，它也切实关系我国全体国民切身利益。发达国家制造的环境壁垒也将会从反面促进我国的生态环境保护。我们应借助于经济全球化和发达国家环境壁垒带来的机遇和挑战，在为争取公平而与发达国家进行斗争的同时，加强国际合作，加速引进发达国家的环境保护技术和管理经验，加速推进生态环境的改善，加大循环经济的发展步伐。这也是我们应对人类发展所作的贡献。

四、循环经济——中国新型工业化的最高形式

党的十六大提出，全面建设小康社会，我国要走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。事实上，循环经济模式正是新型工业化道路的最高形式。

循环经济的技术经济特征之一是提高资源利用效率，减少生产过程的资源和能源消耗。这是提高经济效益的重要基础，也是污染排放减量化的前提。

循环经济的技术经济特征之二是延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能地在生产企业内进行处理，减少生产过程的污染排放。

循环经济的技术经济特征之三是对生产和生活使用过的废旧产品进行全面回收，可以重复利用的废弃物通过技术处理进行无限次的循环利用。这将最大限度地减少初次资源的开采，最大限度地利用不可再生资源，最大限度地减少造成污染的废弃物的排放。

循环经济的技术经济特征之四是对生产企业无法处理的废弃物集中回收、处理，扩大生态环保和资源再生产业的规模，扩大就业。

上述四大特征要求大力发展废旧的物资的回收处理适用技术;要求大力发展高附加价值，少污染排放的高新技术产业;要求高新技术向污染处理和资源再生产业扩散。它的最终要求是使利用废旧资源的经济效益高于利用有限的初次资源的经济效益。这对科学技术发展提出了新的方向和强大需求，必将改变科学技术发展方向，带来新的技术革命。

新型工业化要求用新的思路去调整旧的产业结构，要求用新的体制激励企业和社会追求可持续发展的新模式。循环经济作为一种新的技术范式，一种新的生产力发展方式，为新型工业化开辟出了新的道路。按照传统的“单程式”的技术范式，以信息化带动工业化，发展高新技术产业，用高新技术改造传统制造业，全面提高资源的技术利用效率，当然也都是新型工业化的重要内涵，但却不是新型工业化的全部。循环经济要求在这一切的基础上，通过制度创新进行技术范式的革命，是新型工业化的最高形式。

五、发展循环经济的若干政策

党的十六大提出的全面建设小康社会不仅仅是一个经济目标，而是一个经济社会综合发展目标。实现这一目标必须转变经济增长方式，推进可持续发展，发展循环经济是根本出路之一。而要发展循环经济，必须从制度创新入手，实施一系列相互配套、切实有效的政策。

1.必须彻底转变GDP至上的政策目标。这要求各级政府切实转变观念，在制定“十一五”规划时，把发展循环经济，推进可持续发展作为首要宗旨。从国家全局角度看，有必要研究制定区域可持续发展指数，作为对地方经济社会发展业绩评价的重要参数。建议各省市普遍开展循环经济区域试点的基础上，探索发展循环经济的经验。

2.要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于我国居民，尤其是广大农村地区的居民生态环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对环境污染企业提供保护的现状，应大力进行生态环境保护和资源管理的制度创新，对目前的环境保护机构进行调整，创造法律、行政法规和市场相结合的新的生态环境保护机制，以提高其权威性。

3.在政策层面上，要建立有利于循环经济发展的政策体系。一方面要通过政策调整，使循环利用资源和保护生态环境有利可图，使企业和个人对生态环境保护的外部效益内部化;另一方面，要大力推进生态环境的有偿使用制度，建立污染者治理、受益者补偿机制。例如，一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于污染物无害化处理产业，可通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。在增加生态、环境(污染排放)、资源使用税的同时可对企业用于环境保护的投资税收抵扣。对污染治理、废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发等公用性事业，政府应加大投入力度;建议专门设立生态环境技术基金，重点支持科研机构和企业进行环保适用技术的研究开发和推广应用。

4.提高和改进国家生态环境国力水平。建立国家生态环境信息公开发布制度。国家环保机构应定期进行生态环境巡视监察.建立抽样调查评估指数，并通过权威媒体向社会公布，以此促进全社会参与生态环境保护。

5.加强对循环经济理论与政策的研究。目前应重点研究循环经济发展需要的政策和法律环境、生态环境管理体制与制度创新、生态环境保护的成本与效益等问题。

6.鉴于我国未来20年内生态环境压力日益增大的时期，一些重点区域和重点污染物排放处于严重超标状态，有必要建立经济增长与生态环境监测和评估预警系统，为国家进行宏观决策和制定政策提供科学依据。

7.积极发展循环经济国际合作与交流，在不断打破发达国家环境壁垒、争取相对宽松的国际贸易环境的同时，争取更多地利用国际援助，大力引进国外先进环保技术和管理经验。

8.根据我国人口、资源分布极不均衡，各地区经济社会发展水平差异巨大的国情以及生态环境保护必须走全国一盘棋道路的特点，应针对生态环境已成为制约经济社会发展的要素的现实，对全国经济发展布局进行大规模统一规划，对各地区在全国发展过程中的功能进行重新定位。对生态脆弱区域限制发展;对资源丰富、生态环境保护能力较强、潜力较大的区域集中发展;防止落后区域以赶超为目标盲目发展。因此，有必要对国家经济、社会、资源、生态环境与人口的发展变化趋势进行全面的系统研究。在此基础上，尽快进行国土综合整治开发规划。可以结合城市化进程，考虑实行生态环境移民在内的系统的总体措施。

(原载《经济纵横》2004年第2期)