亟待理顺我国的煤炭安全生产管理体制
杨敏英
近年来，随着各级政府对小煤矿问题的重视，“关井压产”等措施的实施，小煤矿生产事故有所下降。但是，煤炭价格的攀升、市场的火爆，推动各类煤矿都加大了生产力度，有的煤矿生产超过了设计能力30%～50%，有的甚至成倍地超设计能力生产。关闭的小煤矿也悄悄地在死灰复燃。超能力生产和非法生产的现象很普遍，潜藏着严重的安全事故隐患。煤炭生产事故已由过去技术和设备落后的乡镇煤矿频发，累计死亡人数高，转向大、中型煤矿的一次性死亡人数较高的恶性事故逐渐增加。近期河南、陕西、辽宁、山西、广东等特大矿难事件敲响了煤炭安全生产的警钟。
一、市场经济体制下需要政府对企业行为更加科学的管理
据统计，我国2003年煤矿事故死亡率为3.71人/百万吨。若采用2000年的数据比较，我国煤矿百万吨死亡率分别是美国、澳大利亚和印度的107倍、231倍和13倍，是世界上煤矿事故死亡率最高的。虽然我国煤矿资源条件恶劣，适于露天开采的资源少等因素造成了煤炭生产的事故率高，但是，形成我国煤炭生产事故频发的问题根源突出表现在①由于多年来的安全欠账严重，煤矿的基础设施建设不堪重负。②煤矿建设投资不足，安全设施和技术欠缺。③为了争夺市场，矿主不顾安全条例，加大生产力度。④矿工多是缺乏采矿知识的农民，缺乏自我保护的培训和技能等诸多因素。多次事故诱因的分析结论更清楚地表明了我国的煤矿事故虽然有技术落后、设备陈旧、人才素质低、历史欠账、安全投入不足等多方面的原因存在，但是，“千落后、万落后、最主要的落后是管理落后”。这也是长期工作在煤炭生产一线的职工、甚至管理人员自己也深感到的切肤之痛。他们说，如果有了优秀的管理，设备、技术等许多影响安全的问题都可以较快地得到相应的解决;如果有了严格的责任管理，完全可以禁止非法开采、控制住矿主超能力生产的现象，杜绝恶性事故发生的苗头。
市场经济体制下，市场利益的驱动使得企业主会以最少的投入获取其最大的利润，尽可能减少非生产性的投入。安全设施是为防止意外事故发生所备，矿主侥幸的心理往往会不顾及安全生产条例进行生产。因此，在市场经济下，更需要加强管理，特别是要加强企业的安全生产监督管理。安全生产管理至关重要，这直接关系到广大矿工的生命安全。我们必须认识到“在市场经济下强调政企分开，企业有经营自主权，但是企业的行为却是不能放任无章的，它需要的是政府对企业行为更加科学的管理。”
二、我国煤炭安全生产管理体制的变革
我国在煤炭部撤销后，煤炭行业的管理体制多次改革变动，历经波折。为了加强煤炭三安全生产，政府曾经做过大量的努力。
2000年，国务院决定在煤炭工业局之外再设立国家煤炭安全监察局(SACSS)，这是政府第一次建立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机制，负责全国的煤矿安全。
2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子，下设煤矿监察一司(监管大中型煤矿企业)、二司(监管小型煤矿企业)。煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责，而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责。随之，建立起包括19个省级煤管局及68个安全监察办事处的国家、省、地区三级煤炭安全垂直监察体系。2003年3月，国家煤矿安全生产监督管理局被升格，成为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。
2003年11月，国务院安全生产委员会成立，旨在加强对全国安全生产工作的统一领导。国务院副总理任主任。
一系列变动之后，煤矿安全“国家监察、地方监管、企业负责”的基本格局确定，煤炭行业管理与安全生产监管分属不同政府组织的机构设置也渐次清晰。但长期以来，政府既要管生产，又要抓安全的观念，在短期内仍难以彻底消除。而且，随着我国煤矿事故多发，煤炭安全生产越来越得到重视，凡是涉及煤矿的部门都要参与煤炭的安全生产管理，首先体现在管理机构的增多。但是，数量众多的管理机构，是否可以发挥加强管理的功能呢?可以形象地描述为“理还乱”的我国现行煤炭管理体制结构，仍深深地困扰着生产一线的煤矿管理。
三、现行分散的行业管理体制结构分解了煤矿的安全生产责任
为说明煤矿生产所涉及的管理部门之多，以矿主投资开办煤矿所要涉及的管理部门为例:①矿主首先要向国土资源部门申请采矿许可证。②由煤矿安全监察局审查，核发安全生产许可证;此两项许可证首先要经地市级初审后，再报省级核准。③向国家发改委直管的省煤炭管理局申请，取得生产许可证。④向地方工商局申请营业执照。⑤矿主必须经过煤矿安全监察局培训一个月，通过考核后，领取矿长资格证。总计，一个煤矿要取得办矿许可，所经历的过程中要通过国土资源部门、煤矿安全监察局、省煤炭管理局、地方工商局4个管理部门，多极机构的审核。
煤矿安全生产的管理从程序上看是非常严格的。开矿前的生产许可证要经过地市级、省级煤矿安全监察局审查、核准;省煤炭管理局申请;矿主的煤矿安全监察局培训。开矿后还要受到多达公安、环保、卫生职业病防治等十数个行政、税务部门的直接管理，这些管理机构各司其职，其中日常的生产运行主要接受安全生产管理机构的监督和管理。但是，我国的煤炭安全生产管理体制，如果不是业内人士指点迷津，真是一团雾水。纵向梳理主要的设置就存在着三个体系:①安全生产监督管理局——主管检查各行业(包括煤矿)生产安全的管理机构，分设国家级、省级、地市级和县级。②煤矿安全监察局——国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间，没有任何经济或体制上的联系，成为独立的第三方监管人。煤矿安全监察局是煤矿安全生产许可证和矿长资格证的颁发管理机构，分设国家级、省级、地市级(煤矿安全监察站或办事处)，无县级机构。③当前，我国在河南、山西、陕西等主要产煤省份仍然保留设立省、地级的煤炭管理局，负责煤炭的生产许可证颁发和生产技术、安全、经销等一系列管理。煤矿安全监察站和煤炭管理局具有颁发许可证的权力，并与安全生产监督管理局共同直接肩负地方煤矿安全管理的职责。
因此，在产煤大省就存在着三个安全管理体系共同负责煤矿安全生产的现状。我们不难看到，国家加强煤矿安全管理，特设煤矿安全监察局，增强管理的初衷是好的，但效果如何呢?矿主反映，三个管理机构轮番检查，有时甚至两个管理机构不约而至，同时检查，无所适从，难以应对。检查费用各个管理机构都要收，加大了煤矿原本已相当紧张的安全生产开支，安全费用不能真正用在刀刃上。一旦某个煤矿出现了生产事故，各个管理机构相互指责、推托，只有关停所在地区所有的煤矿生产，追究责任人。否则，继续生产的事故风险依然会存在，谁也不愿担当。一旦发生特大矿难后，一个地区甚至一个省份所有的井工生产都要停产检查整顿，造成电煤紧缺，电厂不得不停掉部分机组，更加剧了电力紧缺的矛盾。而电厂以及各类用电设备、企业停产造成的经济损失，煤炭生产管理者是不需要负任何责任的。“一人生病，大家吃药”的安全管理模式普遍存在，但是这种对事故治理的方式并没有根治事故的发生，这就是对同一责任，存在多家机构重叠管理的恶症。
煤炭生产大省及下属地县各级的煤矿企业是我国煤炭的主要供应者，面对三个煤炭生产安全管理体系的管理，感到婆婆太多，而且并没有因此减少了事故的发生。可以说，现行的煤炭生产管理体制管理机构多、责任分散，已构成了煤炭安全生产责任的相互推诿，也成为煤炭工业健康发展的桎梏。煤矿安全的管理需要加强研究，进一步改进。
四、重视管理科学的实践应用，理顺煤炭生产安全管理迫在眉睫
煤矿安全生产的责任重于泰山。是否责任人越多，相互监督作用越强，管理越好?这是对现行我国煤炭生产管理体制的反思。例如，在我国，安全生产监督管理、煤矿安全监察和煤炭管理局这三个管理体系的关系如何理顺?安全生产监督管理站的监督作用如何发挥?是对煤炭管理局和煤矿安全监察站的安全工作进行监督，还是直接对煤矿的生产进行安全监督?或兼而有之?许多人都不清楚。
管理学上著名的苛希纳定律指出:如果实际管理人员比最佳人数多两倍，工作时间就要多两倍，工作成本就要多四倍。如果实际管理人员比最佳人数多三倍，工作时间就要多三倍，工作成本就要多六倍。这个定律说明，随着管理机构层次的重叠设置或人员数量不必要的增加，分工过细、人浮于事、懒惰、推诿、腐败等诸多弊端将会生出，基层企业需要与多个上级管理部门打交道，手续繁多，造成工作时间和管理成本是会随之成倍的提高，其实质就是降低了管理效率。
煤矿安全重任的最佳承担者几个为最佳?如果将安全的重任分解，首先面临的问题是各个机构是否需要分解安全生产链中的责任。实际上，随着煤炭掘进的扩展，煤矿安全生产的地质环境与条件是在不断变化的。安全生产是煤矿自始至终、全系统、全过程的一件事，很难将开矿初始的安全审查与随后的生产割裂开。责任分解的机构越多，各自的职责越小，各个管理机构的责任感也随之降低。煤炭管理局的管理人员常常抱怨，煤矿安全监察站的安全生产许可证和矿长资格证是在办矿初期审核的，而由于他们负责生产许可证的审核和煤炭的日常生产，必然与安全事务相关。因此，在煤矿事故发生时，他们往往要承担因生产管理不到位的事故责任。难道办矿初期审核的管理机构就没有责任吗?
管理科学的经验表明:将责任分散的实质就是机构多了不负责任，责任不落实。为落实生产安全这一责任，被落实的机构数量越精简，责任人付出的努力越大，安全条例越能得到严格的执行。对于煤矿这一高险行业，科学的管理更显必要。从目前存在的三个煤炭生产安全管理体系职能分析，煤矿安全监察站颁发安全生产合格证和矿长资格证两证，是建矿资质的主要审定管理机构，应对煤矿开工后生产期内的许可证进行全程监督管理，一统到底。煤炭局的生产许可证也是其中的管理利剑之一。煤矿有了各种许可证，并不应是终身有效的，如果在生产过程中发现不符合安全条例，又没有限期更正达标时(如超能力生产警告无效时)，应吊销其相关的许可证。只要许可证不齐全，煤矿就必须停产，防止了事故的发生。但是，安全生产许可证与生产许可证之间有着什么不同的性质与作用呢?分别由煤矿安全监察站和煤炭管理局两个管理机构颁发是否就更严格?这两个管理体系的管理工作又该如何衔接?
为强化煤矿的安全管理责任制，应尽快解决在产煤大省安全管理机构重叠设置的突出问题，理顺管理体制的工作迫在眉睫。建议:
(1)煤矿生产安全涉及煤炭资源的地层分布、瓦斯状况、采掘技术等矿产开采的专业知识，需要具有矿业知识的专业人才能有效地监管煤矿生产安全。鉴于煤矿安全生产的技术性很强，精简管理机构、强化职能责任是煤矿安全管理改革的目标。
(2)目前，为了突出、强化煤矿安全生产的特殊性质，在国家一级，安全生产监督管理局与煤矿安全监察局是两块牌子、一个机构的形式。但是，这样的管理机构设置形式却对下属省、地、县等各级的安全管理机构形成了两个体系重叠设置的问题。建议在国家一级就将煤矿安全监察局设为安全生产监督管理局中专管煤炭行业安全生产的分支机构;并明确在产煤大省及下属地市各级，已设有煤矿安全监察局的，也归并到安全生产监督管理局、站，继续行使煤矿安全监察局的职能。将这两个机构中煤矿安全的管理统一起来，理顺关系，避免机构设置重叠。
(3)不同管理机构中同性质的工作职能应进一步理顺关系或进行整合，例如煤矿安全监察局颁发安全生产许可证和监察的功能，与煤炭局的生产许可证和安全生产的管理工作。这样，可以减少重叠收取检查费用的现象，并避免相互推诿的工作作风。如何建立起严格执行监察、管理责任制度，层次分明的管理体系，做到职责到位，有待业内人士更深入地探讨、改进。
［参考文献］
1.《中国电力与煤炭》编委会:《中国电力与煤炭》煤炭工业出版社2004年版
2.李纬娜:《中国煤炭安全监管体制格局纵览》，国研网，2005－01－05
(原载《中国能源》2005年第11期)
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