日本老龄产业政策变迁

日本老龄产业经历发芽、形成、成长、成熟等产业周期的演变，在不同的发展阶段，产业政策的侧重点有所不同。日本老龄产业政策变迁与日本人口老龄化趋势密不可分。1970年日本人口老龄化率超过7%进入人口老龄化社会，1994年超过14%进入人口老龄社会，2006年超过20%进入超老龄社会。纵观日本老龄产业政策及市场特点，其老龄产业的发展可以分为四个时期：1970年代萌芽期；1980年代形成期；1990年代成长期；2000年代扩张期。^[8]

1950—1960年代日本从法律上确立社会福利制度。1963年颁布《老人福利法》，制定家庭护理员派遣条例，从法律上允许民间部门开设特别养护老人之家（养老院）等收费养老机构。这是日本政府关于老龄产业发展的第一部法律。但实际上因养老设施有限，只有低收入老人能通过“措施制度”入住养老机构，普通老人无法利用。70年代初日本政府对老人实施免费医疗，但由于发生两次石油危机，经济进入低速增长，再加上老龄化率超过7%，政府感到单靠政府提供社会福利存在局限性，开始探讨由国家和地方、公共和民间共同负担社会福利费用的方案，并制订《社会福利设施紧急整备5年计划》（1970年），扩大养老机构数量。

1980年代初老人医疗费猛增，1982年不得不制定《老人保健法》（2006年变更为《老人医疗确保法》），取消免费医疗，对75岁以上老人实行后期老人医疗制度。1982年，第二次临时行政调查会向政府提议鼓励民间参与社会福利。为了促进民间参与老龄产业发展，政府决定逐步制定三项专门法律（《民间老后综合设施完善法》《福利用具法》《护理保险法》），以及相关行政指导指针。作为具体政策措施，厚生省于1985年设立“老龄产业振兴指导室”，1987年变更为社团法人“老龄产业振兴会”，组织老龄企业和团体参加该会，并制定道德纲领。同年，为了促进福利用具研发，设立财团法人“techno-aid”。1988年，通过修改《社会福利医疗事业团法》向收费老人之家、居家护理、居家入浴等机构提供低息贷款，并修改居家护理及居家入浴事业的行政指导指针。1989年为了应对老龄社会，日本政府制订“老人保健福利10年战略”（黄金计划），鼓励民间参与特别养护老人之家等有关养老机构建设。同年还实行“老龄产品认证制度”。另外，各都道府县成立老龄产业振兴协会，支援各地老龄产业发展。

1990年政府制定“护理用品及护理器械租赁指南”，1992年制定“关于护理型收费老人之家（接收无自理能力老人）的业务指针”和“关于护理用品、护理器械租赁的行政指导指针”，并由社会福利医疗事业团提供贷款。由于进入90年代后老龄化速度超出政府预想，1994年全面修改“黄金计划”，并制订“老人保健福利5年计划”（新黄金计划）。新黄金计划将重点放在居家护理上，增加17万居家护理员及6万短期入住机构老人，增设17万家日照护中心和1万家居家护理支援中心，建设能容纳29万人的特别养护老人之家。1996年制定“居家配餐配送服务指南”，1997年全面修改“设立和运营收费老人之家指针”和“日护理事业指针及短期入所生活护理事业指针”。^[9]2000年实施护理保险制度后废除了该指针。1999年“新黄金计划”结束，制订了“黄金计划21”，重点支援认知症老人，综合促进疾病控制和社区生活支援体系。根据该计划，扩建老人福利设施及居家护理服务设施。此时，老龄产业主要限定在政府主导的公共领域。

2000年颁布《护理保险法》，规定受保人为40岁以上国民，投保人为市町村。受保人只要缴纳保险费，并认定为需要接受护理，就可以只缴纳10%的费用后利用护理服务和护理用品。而且该制度不同于以往以行政主导的措施制度，利用者可以直接与护理服务提供方签订合同，并自主选择服务。2001年全面修改有关收费老人之家的开设及运营指导指针。民间企业和非营利性组织经营护理服务业务，使原先以公共服务为主的护理制度通过市场经济原理，实现供给主体多元化。也就是说，放宽对营利企业和NPO法人的限制，使更多的民间企业和团体参与护理服务，促进了老龄产业发展。尤其在护理服务领域，随着服务需求的增加，从事护理服务的企业和团体急剧增加。2009年12月，民主党鸠山政府制定“新增长战略”基本方针，确定包括健康医疗护理产业在内的六大重点产业。在健康医疗护理领域，到2020年实现45万亿日元的新市场，创造280万人的新就业岗位。为此，采取一系列措施，如鼓励民间资本参与；促进药品、医疗、护理技术研发；开拓亚洲等国外老龄市场；促进无障碍住宅供给；提高和改善医疗护理从业者的待遇；构建地域医疗护理一体化网络等。