作为社会弱者的居住保障制度，公营住宅制度为适应经济社会的变化，一直在不断地修改。战后日本发生的巨变，在经济上表现为经过高速发展，科技、生产力得到提高，成为世界经济大国。国民收入有了较大提高，耐用消费品普及，进入大众消费时代。通过资源配置上高效的市场体制和弥补市场缺陷的国家作用的配合利用，人民居住条件也得到巨大改善。1948年内阁设置的建设省是住宅建设的行政管理机构，住宅建设中充分利用工业化生产方式，1966年制定了《住宅建设计划法》，自当年开始了第一个住宅建设五年计划，直到2004年为止持续8个五年计划，有力推动了日本住宅的建设。在1950、1960年代首先要解决的是住宅数量的绝对不足问题。在住宅建设第一个五年计划内，实现了全国平均每个家庭一套住宅的目标，第二个五年计划中又实现了每个人一个房间的目标。自1970年代中期以后，住宅数量不足的矛盾基本解决，开始重视住宅质量问题。公营住宅从1952年开始实行三年计划，至1966年的第五个三年计划完成，为解决战后严重的住房不足问题做出了巨大贡献。每年开工建设的公营住宅户数，1972年达到12万户的高峰后逐年下降，1984年降到4万余户。[21]2005年第8个住宅建设五年计划完成，全国住宅总数约5400万户，超过了约4700万的家庭总数，并且当年开始日本人口总数开始减少，因此住宅政策由重视新建转变为重视存量利用。2006年制定了《居住生活基本法》，并且据此制订了2006—2015年的“居住生活基本计划”。
老龄化可谓当代日本最重大的社会变迁。日本老龄化率（总人口中65岁以上老人所占比率）在1990年为12.1%，与主要发达国家相比，仅略高于澳大利亚的11.2%，比英国、法国、意大利、德国、瑞士、瑞典、美国等都低。而到了2000年已经达到19.9%，超过了所有其他国家。老龄化率2010年为23.0%，根据现有发展趋势，推测到2060年将达到39.9%。当前日本女性平均生育率为1.3左右，远低于2.1（人口更替水平），人口总数开始下降，知名学者正村公宏称日本人已经成为“濒危物种”。[22]人口老龄化、绝对数量减少成为当今日本社会最焦虑的问题，年金、医疗、福利等合计的社会保障支出2010年达到103.4879万亿日元，占国民所得的比例从1970年的5.8%上升至29.6%。65岁以上老人耗费的年金、医疗、福利与服务费用三项合计占社会保障支出的比重，从1973年的25%剧增到目前的69%左右。[23]为应对老龄社会的挑战，日本社会从政治、经济、法律等众多方面作出了努力，公营住宅政策是其中重要一环。
公营住宅制度上对老人的优待，始于1959年把老人家庭与单亲母子家庭、残疾人家庭作为特殊情况给予申请资格。1964年厚生省、建设省发布政令要求公营住宅在设计和建设时照顾老人需求，而且优先安排老人家庭入住。1972年以后随着进入老龄化社会，日本开始关注老人的住宅难问题，国家在公营住宅建设中按照一定比例安排老人住宅，而且根据入住老人的收入情况减收房租。1980年修改了《公营住宅法》，把原先必须以家庭为单位申请的规定，修改为对于老人（男子60岁以上、女子50岁以上）认可其单身入住的权利。
1996年建设省大幅修改了《公营住宅法》。关于入住资格，废除此前的第一种、第二种的区别[24]，把老人、残疾人等的收入基准线从全社会收入分位的25%提高到40%，使部分中等收入的老人也具备了公营住宅的申请条件。东京公营住宅申请资格除了收入条件外，还有甲、乙两类优待资格。甲类优待资格指准多子家庭、残疾人、公害病患者、难病患者等。这些家庭申请者抽中率是一般的5倍。乙类优待资格指单亲家庭、老人家庭、残疾人家庭、3个孩子以上的多子家庭等，这类申请者抽中率为一般的7倍。老人家庭是指申请者本人60岁以上、所有同住的亲属符合下列条件之一的：（1）配偶；（2）大体60岁以上；（3）未满18岁；（4）身体障碍者手册中的1—4级障碍者；（5）重度或者中度智障；（6）精神障碍者保健福祉手册的1级和2级。[25]
对于老人入住，公营住宅先是特殊优待，后来逐步扩大到普遍优待，允许单身申请、抬高收入基准线、设定更高的抽中率，都使老人得到较多享受公共资源的机会。
老年人因身体机能下降，在普通住宅中生活经常会出现困难。为了适应老年人的身体特点，公营住宅制度早就从住宅硬件方面作出了应对。
1964年，有的地方政府开始供应面向老人的“特定目的公营住宅”。[26]这是一种把老人家庭与母子家庭、残疾人家庭等作为“特定居民”，赋予优先入住、房租减免等优惠措施，而且是住宅标准较高的制度。例如，一般公营住宅为两室一厅的结构，但面向老人、残疾人等开发的住宅为三室一厅。1965年建设省的指导意见提出，供应老人的公营住宅应注意在位置选择、住宅设计等方面要尽可能适应老人的生活习惯。老人住宅要平房，或者设置在集合住宅的一楼。扩大卫生间面积，安装带扶手的坐便器，在餐厅、厨房的地面铺设榻榻米，在走廊壁根安装脚灯。寝室、便所等处安装报警铃，以便紧急时可以通知护理人员。配备的电话机带有扩音装置，以便于听力下降的老人使用。如果申请公营住宅的低收入家庭有老人同住，则安排3居室或4居室的住宅，确保老人寝室处于有日照的南侧。小区内应该设置庭院或者其他适宜老人闲暇利用的设施。[27]1970年日本进入老龄社会后，建设省的意见受到重视，1975年开始向有老人同住的家庭提供规模、设备等方面特殊设计的公营住宅。在1980年的公营住宅政令修改中，把面向有老人的6人以上家庭供应的住宅面积标准提高5m2，第一种住宅面积从80m2增加到85m2，第二种住宅从75m2提高到80m2。[28]
因应1980年代独身老人急剧增加的形势，1982年度开始个别进行既存公营住宅的去除台阶、安装扶手和电梯等的无障碍化改造工程。1987年开始实施的银发住宅工程，即在公营住宅、公团住宅、公社住宅等的公共租赁住宅中建设一批适宜老人生活的样板住宅，以此倡导住宅建设考虑老龄社会的需求。1991年日本推出公营住宅、公团住宅对应老龄化的式样标准，以后按此标准改造和新建。随着技术的进步，住宅内家居用品电气化、自动化发展，银发住宅中安全和便利设备日益增加。例如，现在住宅楼入口处有对讲器，出入凭安全卡。冲水马桶都连接了节奏传感器，当马桶水箱内的水隔一定时间没有流动，就自动向服务员发出通知。迄2005年3月末，日本全部219万户公营住宅中，进行了某种程度无障碍化改造的有93万户，占总数的42%。[29]老人住宅的无障碍化改造当前依然在按部就班地进行。
在日本行政系统架构中，住宅建设由建设省管辖，福利事业由厚生省管辖。为了应对老人居住公营住宅的问题，这两个行政部门互相配合共同努力。1964年4月1日厚生省与建设省联合发布通知，确立了一般公营住宅的一楼部分给老人优先入住制度。这是两个行政部门在老人住宅问题上的首次联手。[30]两省正式合作事业始于1987年的银发住宅工程。在银发住宅工程中，建设省负责硬件建设，主要是住宅及配套的生活咨询室、团聚室等的建造。厚生省负责在银发住宅中配置福利服务事业。当年厚生省推出了“生活援助员（LSA）制度”，即对于纯粹老人家庭，每10—30户配备一名生活援助员，与老人们居住在同一住宅楼中。生活援助员职责主要是向老人提供各种咨询、在紧急情况下与相关机构联络、临时帮忙做些家务等。这种生活援助员制度首先在东京都葛饰区、神奈川先藤沢市、兵库县神户市等（1987年度）和大阪府大阪市、富山县富山市等（1988年度）开始实施。[31]
1993年对银发住宅制度进行了扩充，与更多福利机构合作。在银发住宅楼或住宅小区引入老人日间照料中心、养护老人之家、老人福祉中心等福利机构。随着社会老龄化的日趋严峻，福利机构和设施在不断发展。例如2000年日本建立了护理保险制度，厚生省当年开始设置“认知症老人组屋”，改变以往把智障老人集中护理的做法，让他们在普通社区的自己家里享受福利机构提供的服务，经费由保险金支付。例如，1995年7月投入运营的京都府京都市南区东九条市营住宅是一栋5层住宅楼，总共79户家庭中，普通家庭49户、银发住宅老人家庭30户。住宅楼的一楼设置特别养护老人之家、日间照料服务中心、在宅护理支援中心，还有生活咨询团聚室70m2、集会室95m2。[32]东京都面向老人的公营住宅称作“银发朋友”，迄2011年3月末，东京都共有10135户入住（定员11913人）。具有紧急时对应、安否确认系统。[33]这种与福利设施结合的公营住宅使老人足不出户就能够享受到各种福利服务，可以在自己久居习惯的社区安心生活。“银发朋友”老人住宅在硬件方面很好，但是舆论调查中被认为最好的是其设置有看护员、生活援助员，每天看护居住的老人，紧急情况下有人帮助联系。
1.成对住宅流行一时
1965年推出的最初的老人住宅政策中，就已经注意到老人的社会交往问题。当时提出要避免老人住宅的集中，应谋求老人家庭与普通家庭的社会融合。1969年公营住宅开始供应的“成对住宅”，是让亲子两代家庭相邻而居，各自有独立空间，老人住一居室的住宅、年轻夫妇住二居室的住宅，两户相隔距离以送一碗汤不变凉为标准，便利年轻夫妇照料老人。这种制度得到居民欢迎，各地相继仿效，成对住宅一度如雨后春笋般出现。但是“成对住宅”房租较高，而且年轻人调动工作或者老人死亡之际，必须两户同时退房。这些缺陷使成对住宅制度在流行了数年后偃旗息鼓。[34]
2.交流住宅方兴未艾
随着1980年代以来国际交流的扩大，一种在北欧国家发展起来的集体住宅[35]制度被日本认识。日本模仿创设了“交流住宅”制度，北海道音更町率先于1991年3月决定设置老人与青年交流住宅，以促进老人与青年的交流。1996年4月1日开始施行。[36]1995年阪神大震灾后，临时住宅中发生多起独身老人的孤独死，引发社会的关注，因此1997年兵库县在建设安置灾民的公营住宅时，专门建成老人用的交流住宅，让老人互相帮助。神户市长田区浜添地区的“真野交流住宅”是利用一栋7层钢筋混凝土建筑的一部分改造而成，1998年12月投入使用。房间有大、中、小三种，由27户单身者住宅（其中21户是老人用）和8户普通家庭住宅构成。住户前的阳台贯通，从室内和走廊上可以互相关照。还设有多功能食堂。[37]把老人住宅与普通住宅混合搭配，使老人居住小规模集中，在便利福利机构提供服务的同时，增加了老人的社会交往机会，有利于促进老人与社会的融合。
住宅政策应对老龄化方面，除了公营住宅外，还有1990年住宅公团创设的“长辈住宅”制度、1998年创设的“高龄者优良赁贷住宅”（高优赁）制度、2001年开始的“高龄者圆滑入住赁贷住宅”（高圆赁）制度等。2011年10月第177届国会通过了《高龄者居住确保法》的部分修正案，把高优赁、高圆赁等制度统一为“带服务的高龄者住宅”制度。[38]
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