公营住宅制度的作用及存在问题

2010年的调查中，日本共有5105.5万户，其中居住于自有住宅中的占61.9%，租赁公营住宅的占4.2%，民营住宅的占28.1%，另外租住于都市再生机构和地方住宅公社者1.8%，工资住宅者2.8%，合租者（借间、借室）1.1%。^[39]公营住宅利用者计214.43万户，低于公营住宅存量，约有5万套公营住宅空置。公营住宅住户在全国家庭中的比重如此之低，一是因为日本住宅政策以促进社会中间层拥有自有房产为主；^[40]二是因为低收入阶层自有住房率较高，全国住宅自有率平均为6成上下，而最低20%收入分位者住房自有率达5成左右。^[41]

1.最低居住水准的保障

社会保障制度是针对资本主义自由竞争必然产生的分配不公现象而进行的财富再分配，是为社会弱势群体提供的生活安全网。虽然，日本在经济发展过程中不同社会阶层收入趋于平均化，中流意识在国民中的比例从1955年的42%大幅增加到1972年的73%。^[42]在先进资本主义国家中，日本在社会财富分配上比较平等。即便如此，相对贫困的群体始终存在。在经济高速发展时期的1950年代末，东京的铁道沿线到处都有简易棚舍住宅。城市化过程中必然出现住房困难群体。公营住宅给社会弱势群体提供了居所，节省了居住支出。统计显示，日本居民家庭居住费用支出占总收入的比例，1975年公营住宅仅为2.2%，比民营租赁住宅的7.6%低得多。这个比例此后虽然上涨，2008年公营住宅达到了9.3%，但比起民营租赁住宅的14.2%、自有住房的16.8%都低得多。^[43]从这点看，公营住宅提供了确实的居住安全网。

2.引领住宅质量水准

公营住宅改变了日本住宅样式。传统日本住宅结构简单，功能分区不足。公营住宅的设计都是食寝分离、性别分离，而且创造了带餐厅的厨房。在住宅不燃化、中高层化以高度利用土地方面起了先导作用。有的地方，公营住宅成为先驱性的建筑，成为地方建筑、住宅的模范。例如1986年的爱知县足助町桑田团地等。

3.促进城市化

公营住宅作为集团住宅团地在城市发展中发挥了很大作用。特别是在大都市圈的郊外，不少城市是以包括公营住宅在内的住宅团地为核心发展起来的。

根据2008年的住宅与土地统计，对各类住宅的满意度中，“满意”与“基本满意”合计的住宅满意度，公营住宅达到64.6%，虽然比自有住宅72.9%、民间租赁住宅67.0%的满意度低，但是差距很小。作为以社会最弱势群体为对象的公营住宅，原则是保底线，因此当前平均每套住宅建筑面积为50.9m²，只及自有住宅平均面积122.6m²的41.5%。^[44]根据“物中主人意”的通用标准，公营住宅满足了特定群体的需求，获得了大多数居民的认可。

1.居住水准较低

（1）住房质量差。在日本各类住宅中，公营住宅面积较小。根据2002年数据，公营住宅的面积全国平均低层74.7m²、中层耐火85.5m²，而自有住宅平均是116.8m²。制度起步阶段面积更小。1957年IFHP（国际住宅·都市计划会议）制定的公共住宅最低居住水准是3—5人的标准家庭为69.2m²，日本的公营住宅是进入1990年代后才超过这个标准的。^[45]今天，公营住宅已有不少较为陈旧，也很少维修。^[46]如有个网名为sadakatay的人曾经住在房租4500日元的独立市营住宅中，虽然便宜，但是柱与墙壁的缝隙可以看清室外，冬季寒冷。浴缸、热水器、厨房、纱窗等设备基本上由居住者自行添置，有故障时也是自己解决。^[47]（2）居住环境差。公营住宅用户对于居住生活常见的不满有：邻居儿童奔跑、使用吸尘器产生的生活噪声；住宅面积狭小，儿童活动范围小；公营住宅多是多层集合住宅，住户密集导致个人生活私密性差；不同性格的人紧挨着居住，互相影响；有些居民缺乏教养、不守礼仪规则。作为社会弱势群体安身之所的公营住宅，收容了精神病人，也影响居民的生活。另外有些公营住宅区还有暴力团、文化不同的外国人等。因此，公营住宅的住户往往在收入增加或者孩子多了后搬离了。

2.福利被滥用

公营住宅一般以住房困难的低收入户为供给对象，因代价低廉，也出现了一些收入不低贪图公共福利的居民。他们穿西服、用名牌包，乘坐高级车。因此1959年导入收入超过者制度，对于入住之后收入水平超过上限标准的承租人，公营住宅法规定其必须在3年之内搬出公营住宅，在搬出之前对其租金水平按规定进行上调，以体现公营住宅的政策目标。

3.地域分布不均

公营住宅是全国建设供应的。制定有公营住宅建设计划的地方政府，都道府县、区市町村1998年达到1300个以上。根据建设情况看，地域差别较大。在最低居住水准以下家庭较多的大都市圈例如东京、大阪，公营住宅的建设不能满足需求。

4.供不应求

与最低居住水准以下家庭总数相比，公营住宅存量太少。因此很多低收入的住房困难家庭无法入住公营住宅。例如东京都，公社住宅入住者的约30%是相当于公营住宅入住阶层，而公营住宅入住者中40%是收入线以上的家庭。抽签决定入住者而且中签比例很低，使真正住房困难的人没有入住机会，而居住着公营住宅的人中有些收入提高了却不肯搬出，造成了不公平。