市场经济条件下的生育制度

市场经济条件下的生育制度_低生育社会的来临———中国生育革命与政策抉择

5.1市场经济条件下的生育制度

在市场经济条件下，计划生育如何适应新的形势，探索新的途径，研究计划生育的必要性、工作方法、工作模式、管理机制等，成为计划生育工作的重要课题。

5.1.1　生育政策的稳定与完善

1992年以后，社会主义市场经济体制在我国逐步建立起来。但“计划生育作为基本国策，不会因为经济运行机制的转变而改变”⁽⁴⁾。“计划生育工作，要始终坚持‘三个不变’的原则，即现行计划生育政策、人口计划指标和党政两个一把手负总责不变。一个地区能否完成人口计划，是衡量这个地区党委和政府对计划生育工作抓得如何的主要标志，也是检验党政第一把手负总责的重要标准。要适应改革形势的需要，不断研究新情况，解决新问题，逐渐形成一套符合中国国情、能长期坚持下去的计划生育机制。”⁽⁵⁾“在计划生育中有诸多经验，其中有一条是:现行的计划生育政策不变。政策上不能摇摆。”⁽⁶⁾“实行计划生育是我国的基本国策，也是一项长期、艰巨的战略任务。必须保持政策的稳定性和连续性，把计划生育纳入法制的轨道。”⁽⁷⁾

2000年3月2日，《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》指出:“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。计划生育是我们必须长期坚持的基本国策。在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。全党全社会必须从我国社会主义现代化建设的大局和中华民族生存与发展的长远利益出发，进一步抓紧抓好人口与计划生育工作。任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响，都可能导致生育率的回升。”⁽⁸⁾同年12月19日，国务院新闻办公室《中国21世纪人口与发展》白皮书中提到:“要稳定现行的计划生育政策，坚持既定的、行之有效的人口与计划生育工作方针，建立适应社会主义市场经济体制的调控体系和管理机制，稳定低生育水平。”⁽⁹⁾

在生育政策逐步完善的同时，计划生育体制也进一步规范化。中央进一步加强了对计划生育工作的领导，计划生育宣传教育更加广泛深入，组织机构更加完善，各项配套工作跃上了新的台阶。“把宣传教育放在首位，充分发动群众，依靠群众，是做好计划生育工作的根本途径。”⁽¹⁰⁾在社会主义市场经济的新形势下，我国进一步加大了对计划生育的宣传教育力度。在计划生育工作中，各有关部门积极参与，各展所长，形成人口与计划生育宣传教育的合力。通过对人口与计划生育基础知识的宣传普及，使广大育龄人群和准育龄人群增强了人口与计划生育的意识；通过“三结合”等经验的学习和推广，使计划生育宣传教育更加广泛、深入、持久、务实；通过“婚育新风进万家”等活动，把计划生育宣传教育落实到村、到户、到人，使新型计划生育观念融入、渗透到各种群众性精神文明创建活动之中，使新型生育文化东风劲吹。

同时，计划生育组织机构更加健全。1992年以后，计划生育组织机构的健全，除了表现在各级事业机构、科研机构更加健全以外，主要表现在对国家计划生育委员会的职能设置、内设机构和人员配备的调整与完善上。1993年3月11日，中共中央政治局常委会第17次会议决定，在当前控制人口增长的任务还很繁重的情况下，为了避免可能引起的生育波动，国家计划生育委员会不宜改名，可赋予国家计划生育委员会统筹规划、组织协调人口工作的职能，并进一步明确各有关部门在人口与计划生育工作中的职责分工。根据《国家计划生育委员会职能配置、内设机构和人员编制方案》，国家计划生育委员会是国务院主管全国计划生育工作的职能部门（国务院组成部门），主要任务是:全面贯彻中共中央、国务院有关计划生育工作的方针、政策，做好计划生育工作及有关人口工作的规划、协调、指导、监督、宣传和服务工作。在其职能上作了相应调整:将计划生育药具供应的组织实施、计划生育系统国家公务员和专业技术人员继续教育的培训业务、计划生育抽样调查的有关工作交给事业单位承担；重大科研成果和节育新技术的评审、鉴定、转化与推广应用等职能，交给有关社会中介组织承担。根据职能调整，国家计划生育委员会共有10项主要职责，并设办公厅、政策法规司、计划财务司、宣传教育司、科学技术司、人事司、国际合作司等7个职能司（厅）。⁽¹¹⁾1998年6月，国务院对国家计划生育委员会的职能设置、内设机构和人员配备进行了重新规定:国家计划生育委员会机关行政编制由原来的150名调整为120名。其中:主任1名，副主任4名，司局级领导职数22名（含机关党委专职副书记）。离退休干部工作机构、后勤服务机构及编制，按有关规定另行核定。⁽¹²⁾随着形势的发展，一些地方根据实践需要，已经将计划生育机构更名。如上海市已于2000年将计划生育委员会更名为“人口与计划生育委员会”，重庆市下辖的各区（市、县）均已更名为“人口与计划生育委员会”，全国其他省、自治区、直辖市下属的地（市）、县（区、市）也有许多已经更名为“人口与计划生育委员会”。2003年，中央将国家计划生育委员会更名为国家人口与计划生育委员会。更名后，这些机构运转良好，更好地发挥了在人口发展方面的综合协调作用。⁽¹³⁾

总之，1992年以来，我国进一步稳定和完善了计划生育政策，加强了计划生育法制建设；制订了科学的、符合客观实际的人口规划，提高了统计工作水平，推广了计算机技术的应用；逐步建立和完善了各级党政一把手亲自抓、负总责的人口与计划生育目标管理责任制；进一步建立和健全了计划生育网络和计划生育行政管理队伍、技术队伍及以计划生育协会为主体的群众工作队伍；切实加强了计划生育的宣传工作，把宣传教育和解决群众实际困难结合起来，寓宣传于服务之中；初步形成了布局较为合理的计划生育科研体系、方法多样的避孕节育技术和品种齐全的避孕药具系列，并取得了一批重要的国家科研攻关成果。人口学的研究机构和科研人员队伍不断扩大，人口学著作和刊物大量出版发行，全国和地区的人口科学研讨会不断举行，国际人口学学术交往活动日益频繁，人口科学研究出现了空前活跃的局面。⁽¹⁴⁾当然，在市场经济条件下，中国的计划生育需要在以下几个方面进行转移:第一，由控制人口数量逐步转向提高人口质量；第二，由生育调节逐步转为生殖健康保护；第三，由社会控制逐步转为家庭和个人控制；第四，由避孕措施的无偿提供转为节育措施的有偿服务。⁽¹⁵⁾

5.1.2　工作新机制:利益导向

所谓计划生育利益导向机制，是指政府在自己的调控权限范围内，通过政策、法规、规章、条例等形式，以公平原则为基础，利用利益（主要是物质利益）杠杆作用，对独生子女家庭（特别是独女家庭）、实行计划生育家庭和晚婚晚育者给予与其生产、生活、生育有关的各种精神与物质方面的奖励、照顾和优惠，使这些人因按现行政策生育导致的家庭利益损失在精神和物质上得到相应的补偿，使他们的计划生育行为得到褒奖与激励，进而削弱人们对多子女和男性子女偏好的需求，增强人们实行计划生育的主动性、自觉性，按国家的生育政策规范自己的生育行为。⁽¹⁶⁾简单地说，就是政府、集体和社会通过激励和约束手段，引导育龄夫妇自觉地按照国家政策实行计划生育的制度安排。⁽¹⁷⁾利益导向机制的建设是建立在个人和家庭生育决策理论假设基础上的。哈威·莱宾斯坦最早运用经济理论分析了家庭抚养孩子的成本与收益，并于1954年提出了孩子成本—效用理论。美国的加里·贝克尔在莱宾斯坦的理论基础上，提出了孩子的数量—质量替代理论。美国伊斯特林的孩子供给—需求理论、澳大利亚考德威尔的代际财富流理论、舒尔茨的人力资本理论、霍曼斯的社会交换理论、帕森斯的社会均衡理论等，都从不同角度对家庭生育决策进行了理论研究，为我们深入分析利益导向机制提供了理论依据。⁽¹⁸⁾计划生育利益导向机制及政策体系是不断完善和发展的，其形成与发展大致经历了四个阶段:20世纪50年代中期到60年代末期，制定有利于人工流产和绝育手术的办法；70年代把计划生育的优惠政策逐渐扩展到每个家庭，如招工时优先照顾女孩户，在住房分配和职工福利方面，向实行计划生育的群众倾斜；70年代末到90年代末，在入托、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭；21世纪初至现在，国家开始明确利益导向政策的部署和实施。随着计划生育政策目标由降低生育率向稳定低生育水平的转变，计划生育利益导向政策逐渐得以探索与深入。⁽¹⁹⁾

生育多少、何时生育，本是人们自主决定的事。但我国的国情决定了生育不仅是个人和家庭的行为，更是社会行为，生育要在国家政策的框架内进行。⁽²⁰⁾计划生育利益导向机制的建立，促使计划生育工作从“以处罚为主”向“以奖励为主”转变，但这并不意味着计划生育法规中已经剔除惩罚措施。若将“以奖代罚”曲解为“只奖不罚”，则势必纵容一些超生者，给政策实施造成不良影响。⁽²¹⁾利益导向机制具有补偿、激励、导向、保障等功能，其实施的主体是政府，目的是通过政府行为，使计划生育家庭花费较少抚养孩子的成本，也能实现最大效用，改变子女效用与子女数量成正比的传统格局。⁽²²⁾从纵向上要处理好中央、省、市（县）、乡、村在计划生育利益导向机制建立中的关系，从横向上要处理好人口与计划生育部门、农业部门、教育部门、卫生部门等的关系。⁽²³⁾利益导向机制的形式，主要有优惠政策主导型、少生快富家庭示范型、互助合作共同致富型和集体福利型等四种类型。⁽²⁴⁾

经过多年的实践、总结、创新、提高和完善，部分地方的利益导向机制取得了许多成功的经验。与过去零散的、具有部门内部行为特征的利益激励措施不同，广东省计划生育利益导向机制是以农村“节育奖”制度、奖励制度、“少生快富”和“三结合”工程、农村最低生活保障制度、独生子女意外伤残死亡家庭扶助制度为基本内容，融奖励、优惠优先、扶助发展、养老保险等多种方式为一体，涵盖经济发展与社会发展领域全方位的奖励优惠政策，由各级财政保障的、不同地区和人群分类指导的、为广大计划生育家庭谋利益的、以奖励为主导的计划生育新工作机制。⁽²⁵⁾总之，计划生育利益导向机制在形式、内容和范围等方面都有了新的发展，从以货币形式或实物形式即时兑现的现实性利益导向，发展到给予养老保险和子女入托、入学、就业优先优惠等长效性利益导向；从以改善生活为主的奖励和优惠的利益导向，发展到以提供致富信息、进行技术培训、供给生产资料、帮助筹措资金为主的扶持家庭生产发展的利益导向；从对一家一户的利益导向，发展到以建立邻里小组、少生快富联益组、计划生育中心户等群众互助型组织，对集体进行利益导向；从个别、分散型的利益导向，发展到以“三结合”项目为载体，把广大育龄妇女组织起来、生产致富的利益导向；从仅对计划生育工作对象的利益导向，发展到对计划生育工作干部的利益导向，等等，已经形成了以生产、生活、生育“三生”服务为核心，与发展农村经济相结合的较为完善的利益导向机制。⁽²⁶⁾此外，根据流动人口的利益需求点和利益供给点，依据时效性、持续性、充足性、公平性、关联性和广覆盖的原则，我国还建立了流动人口利益导向机制。⁽²⁷⁾

5.1.3　工作新内容:优质服务

20世纪90年代中期，为实现计划生育工作“两个转变”、全面提高计划生育工作水平，落实国际人口与发展大会《行动纲领》，我国计划生育优质服务工作逐步走向历史前台。1994年6月17—20日，国家计划生育委员会在江苏省盐城市召开全国计划生育委员会主任座谈会。根据盐城经验的启示，彭珮云在会上突出强调计划生育要提供全面的优质服务。1995年，我国开始进行计划生育优质服务试点，并使其逐步成为我国计划生育工作的新内容。

1995年3月30日，国家计划生育委员会计划生育优质服务试点领导小组成立，并根据自愿原则选择上海市卢湾区、山东省即墨市、浙江省德清县、辽宁省辽阳市、江苏省盐城市郊区、吉林省农安县等6个社会经济条件相对比较好的县、区作为计划生育优质服务的首批试点单位。在首批试点单位取得初步成功后，1997年，国家计生委又增加了北京市宣武区、天津市和平区、南京市玄武区、湖南省株洲市和浏阳县等5个县、区为试点单位，既有农村的试点，又有城市的试点。⁽²⁸⁾1998年8月10—19日，国家计划生育委员会计划生育优质服务试点工作领导小组在山东省青岛市召开计划生育优质服务定性评估工作研讨会，并举办“计划生育优质服务国际培训班”。美国人口理事会项目负责人、计划生育优质服务“六要素”⁽²⁹⁾提出者朱迪思·布鲁斯（Bruce Judith）博士等知名专家为培训班授课。

计划生育优质服务是以服务对象为中心，对服务对象的需求及时回应的服务。在我国，由于妇女承担了计划生育的大部分责任，所以，计划生育优质服务应该是以妇女为中心并能满足妇女需求的服务。⁽³⁰⁾为广泛宣传我国人口与计划生育工作的新进展，总结交流并积极推广我国计划生育优质服务工作的经验，研讨计划生育优质服务进一步发展和深化的理论与实践问题，1999年11月17—19日，中国计划生育优质服务国际研讨会在北京召开。会议就优质服务的意义与实践，宣传教育与知情选择，技术服务与生殖健康，中国欠发达地区如何开展优质服务，城市地区如何开展优质服务，如何加强评估、信息与管理，面向21世纪的挑战与展望等专题听取了有关方面的情况介绍并展开了热烈讨论，取得了许多共识。2000年7月27日，国家计划生育委员会发出通知，要求坚持以人的全面发展为中心，以最广大人民的根本利益为出发点，全面推进以技术服务为重点的计划生育优质服务，加快实现人口与计划生育工作思路和工作方法的转变，提出坚持因地制宜、分类指导，全面推进优质服务深入开展。⁽³¹⁾

随着国家计划生育委员会在11个地区试点工作的成功，全国其他各地结合本地实际，也相继开展了优质服务试点工作。到1997年，全国的试点地区达到100多个，1998年初达到200多个，到1999年底，全国已有600多个县、市、区不同程度地开展了优质服务试点工作。2001年，4个优质服务项目（即“中西部计划生育优质服务示范工程”、“计划生育优质管理与评估体系的探索”、“育龄夫妇避孕方法知情选择及其效果评估”和“生殖道感染防治与治疗”）在全国启动，标志着中国计划生育优质服务试点工作向纵深发展迈出新的一步。⁽³²⁾

优质服务是我国新时期计划生育工作的一项重要改革，其根本目的是使育龄群众确立新的生育观或改变旧的生育观。⁽³³⁾通过试点，我国的计划生育优质服务取得了积极的成果，并积累了比较丰富的经验。试点地区优质服务工作由单纯控制人口数量增长转变为把巩固低生育率与提高群众生殖健康水平结合起来，初步形成了以人的全面发展为中心、育龄群众是计划生育的主人、以群众满意和支持为工作标准的观念。但是，以满足群众需要为中心的良性循环的工作机制还没有形成，基础还比较脆弱，优质服务工作仍处在初级阶段或起步阶段。因此，计划生育优质服务要与深入开展全心全意为人民服务的教育，与计划生育法制建设，与婚育新风进万家活动，与初级生殖保健工作等结合起来，拓展和完善计划生育优质服务的内涵，把计划生育优质服务工作不断引向深入。⁽³⁴⁾在贫困地区开展优质服务工作，首先也是最重要的一步，是了解贫困妇女对计生服务的需求。当前贫困妇女对计生服务至少存在以下需求:对容易理解的有关避孕方法信息的需求、对自主选择避孕方法的需求、对高质量的计生手术服务的需求、对综合服务特别是生殖道感染疾病的防治服务的需求等。⁽³⁵⁾

总之，计划生育优质服务是一项综合性的工作，涉及计划生育工作中方方面面的问题，优质服务又是一项宏大的社会系统工程和开放体系，需要各级政府的努力和多部门的全力协作，需要民间和非政府组织的参与，需要群众参与度的不断提高。⁽³⁶⁾提高计划生育优质服务水平，需要处理好一系列相关因素:对人民群众的态度是优质服务的核心，也是优质服务要解决的首要问题；计划生育服务网络建设及功能的发挥是优质服务的基础；加强计划生育技术服务的两支队伍建设是优质服务的保证；生殖保健服务（提高出生人口素质、提高育龄群众的健康水平）是优质服务的重点；因地制宜、分类指导是优质服务的基本原则；充分利用社会资源是优质服务的必要补充；处理好有偿与无偿的关系是优质服务进一步发展的灵魂；需求调查、宣传培训、咨询指导是激活优质服务的催化剂；引入市场经济的竞争机制，不断开拓新的服务项目，是搞好优质服务的重要手段；满足群众需求，提高群众满意率，是优质服务的目标。⁽³⁷⁾计划生育优质服务，体现了从管理向服务的理念转变。计划生育优质服务以人为本、以人的全面发展为中心，以群众的需求为出发点，以避孕节育为重点，以稳定低生育水平、提高人口素质为目标，围绕生育、节育、不育开展优质服务，合理地利用和配置社会资源，以适应市场的发展和群众的需求，通过深化宣传教育，加强技术服务，实行科学管理，组织群众参与，形成宣传、管理、服务为一体的计划生育工作新格局，全面提高计划生育服务质量，促进人口和社会的全面发展。⁽³⁸⁾

5.1.4　计划生育村民自治

人口再生产是以家庭为单位进行的。离家庭最近、对家庭最有影响、对家庭动态了解最清、对家庭利害关系最大的都是村。村级是计划生育工作的源头，是调节人口出生率的前沿阵地。⁽³⁹⁾20世纪80年代以来，随着村民自治的全面推行，农村基层组织结构发生了巨大变化。由于村委会权力合法性基础来源于村庄内部的民主选举，导致国家意志在农村的推行遇到困难，产生所谓的“村梗阻”现象。计划生育合格村的建设，使一些工作基础较好的地方成为我国农村计划生育工作机制改革创新的先行者。90年代以来，随着创建计划生育合格村活动的不断深入，乡镇一级的国家基层政权由于其自身调整的滞后，难以适应村民自治后的新形势，单一依靠行政手段的老方法难以很好地把计划生育工作开展下去。为适应社会主义市场经济体制的需要，实现计划生育工作的“两个转变”，计划生育村民自治走向历史前台。⁽⁴⁰⁾计划生育村民自治的核心思想，是将县、乡镇党委政府过去实行的一些行之有效的办法、措施、规定，变为村民自治的规定或村规民约，将过去由乡镇政府干部直接操作、承办的事变为村民委员会或村民自办，这样尽量将行政手段、社会制约逐步转为群众的群帮群治，形成多数人做少数人的工作的局面，真正在村级形成计生工作齐抓共管、综合治理的新运作机制。⁽⁴¹⁾可见，推行计划生育村民自治，是实行依法管理的内在要求，是计划生育工作管理机制改革目标的重要组成部分，是实现工作重心下移的有效载体，是实现计划生育工作“两个转变”的重要途径，是坚持以人为本和群众是计划生育的主人的具体体现。⁽⁴²⁾

计划生育工作的重点、难点在基层、在农村。广大村民既是计划生育的主人，也是计划生育的主要工作对象和服务对象。多年来的计划生育实践表明，要彻底改变计划生育工作“急在县里、忙在镇里、梗在村里”的被动局面，必须加强基层计划生育工作，实现工作重心下移。计划生育村民自治，是计划生育管理体制的重大变革。切实解决育龄群众的后顾之忧，增强育龄群众对计生工作理解、支持的向心力和凝聚力，是实行计划生育村民自治的宗旨。⁽⁴³⁾计划生育村民自治就是村民依照国家计划生育政策、法规及自治章程，通过民主选举、民主决策、民主监督，对婚姻、生育、节育等婚育行为进行自我管理、自我教育和自我服务的计划生育管理体制。⁽⁴⁴⁾一般说来，计划生育村民自治的内容由四个方面的因素来确定:其一，中共中央和国家有关计划生育的法律和政策对每个公民的“硬性”要求。如国家法律赋予每个公民有关计划生育的权利和义务；一胎、二胎生育政策，流动人口管理的要求等。其二，中央、省、县（市）对计划生育工作的要求，如坚持“三不变”，落实“三为主”，推进“三结合”，实现“两个转变”，以及其他工作要求等。其三，村民有关计划生育的意愿，如村民有关生殖保健服务，如何实行“三结合”、如何落实计生优惠政策、计生财务如何公开等方面的要求和建议。其四，村相关责任人的素质和自治能力。⁽⁴⁵⁾计划生育村民自治与以往的计划生育工作机制相比，具有自主性、群众性、公开性、权威性等特点。其中显著的特点是强调社会参与，使计生工作由过去单纯依靠行政机关的管理模式变为以广大村民为主体、动员社会广泛参与的新模式。⁽⁴⁶⁾

在计划生育村民自治的实践中，要妥善处理好两个方面的关系:一方面，要处理好“乡负责”与“村自治”的关系，使计划生育工作逐步从乡镇政府行政管理的权限内分离出来。“村自治”是“乡负责”的基础，“乡负责”是“村自治”的保证。⁽⁴⁷⁾实行计划生育村民自治的前提和基础是乡镇党政领导的支持和指导，乡镇党政领导的态度是计划生育村民自治成败的关键；实行计划生育村民自治，使村委会独立承担起计划生育管理责任，而不是乡镇计划生育工作职责的简单下移。村民委员会协助乡镇人民政府开展计划生育工作，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范畴的计划生育工作，而且要对计划生育村民自治工作及时予以指导、支持和帮助。⁽⁴⁸⁾实行村民自治，使计划生育工作重心下移，大量的管理、服务性工作由村级来完成，改变过去乡镇打天下的局面，实现人口控制与经济发展的双赢。计划生育村民自治“不能用行政思维方式来设计，更不能用行政手段来推行，而必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，由村民通过合法的形式，保护自己的生育权利和规范自己的生育行为”，千方百计调动广大农村育龄群众实行计划生育的积极性，建立“以村为主、村民自治”的计划生育工作机制，逐步解决计划生育“梗阻”在村的问题，使“三为主”方针落到实处。⁽⁴⁹⁾

另一方面，要正确处理好村党支部、村委会、村计生协会的关系。计划生育村民自治的基本方式是村两委成员、村计生专干、计生协会会员实行“三位一体”的管理与服务体系，村民按照居住相近、活动方便的原则，成立自治小组，形成“村委会搭台子、支部做导演、协会唱主角”的合力机制。村党支部是中国共产党在农村的基层组织，是村级各个组织的领导核心，当然也是计划生育村民自治的领导组织。村委会是计划生育村民自治的基本组织，村计生办则是这一基本组织下设的、侧重于管理的办事机构。作为组织和动员群众实行计划生育自我教育、自我管理、自我服务的群众团体，村级计划生育协会是村民自治的最好载体。⁽⁵⁰⁾在开展计划生育村民自治的工作中，通过建章立约，明确村民委员会在“自治”中的权力与责任；通过推行“两包、一挂”（包任务、包经费，与工作奖惩挂钩），落实“自治”的工作经费，建立村级计划生育工作责、权、利相统一的机制，⁽⁵¹⁾从而形成以村党支部为领导、以村民委员会为主导、以村计生协为主要组织载体、以广大育龄群众为主体的计划生育工作运行机制。

计划生育村民自治的实质是“民主生育”。通过计划生育村民自治，发扬计划生育民主，使计划生育客体从义务本位向权利本位过渡，树立起以民为本的新理念。计划生育村民自治，归根结底，是要走群众路线，让群众做计划生育的主人，落实起来就是“村负责、民自治、户落实”。⁽⁵²⁾因此，评估一个村的计划生育工作是否实现了村民自治以及自治水平高低，不仅要看生育率是否已经降了下来，还要看群众参与程度和群众满意程度。⁽⁵³⁾建立计划生育村民自治正常运转机制，村支部、村委会一班人齐抓共管是根本，选配好村专干是关键，制定操作性、实用性强的村规民约是前提，合同书的签订、兑现是保证，发挥协会中心户长、会员的作用是基础，因地制宜、抓点带面、循序渐进是方向，确保工作运转的经费投入是动力。⁽⁵⁴⁾由此观之，实行计划生育村民自治需要有一支强有力的村级领导班子、一间多功能的村级活动室、一个具有普遍约束力的《村民自治章程》、一套环环紧扣的管理程序、一份工作责任书、一笔确保工作运转的经费投入、一个良好的计划生育村民自治工作氛围和一套监督管理办法。⁽⁵⁵⁾而开展计划生育村民自治工作的重点是“构建以村民自治为依托的新的工作基础，最重要的是强化村级党组织和村民委员会建设，在领导、决策、议事、执行等运作层面上实现由依赖政府向自主管理的过渡，使之独立承担起人口与计划生育工作的责任，并在组织创新和制度创新上加快步伐”⁽⁵⁶⁾。大力发展农村经济，特别是农村集体经济，以提供强有力的经济支持和保障，在政策上积极推行“三结合”，围绕“少生快富奔小康”，利用计划生育村民自治形成的“网络”，加大农户之间的经济互助和经济联系，形成经济联合体，真正落实对计划生育贫困户、节育手术并发症户、中年丧子户和二女户的重点帮扶。⁽⁵⁷⁾同时，针对长期以来计划生育工作中存在的“热在县里、冷在乡里、停在村里、空在户里”的状况，按照村党支部、村委会、计划生育协会“三轮”齐转，党员、团员、协会会员“三员”联户，民主管理、民主监督、民主评议“三民”并举的“三三三”工作思路，开展计划生育村民自治的试点工作，形成村级组织和村民“双向治育”的工作机制，⁽⁵⁸⁾推动计划生育村民自治的良性循环。

5.1.5　城市社区计划生育

社区是联系家庭和社会的中间纽带，相对于宏观上的国家与微观上的家庭而言，社区是从中观上控制人口的主体。社区居民委员会是落实计生政策、服务群众的前沿，是实现属地化管理的坚强组织保证。我国城市基层人口与计划生育管理通常有三种模式:“以块为主”的行政管理模式、“形似神异”的混合管理模式和“居民自治”与行政管理相结合的管理模式。⁽⁵⁹⁾随着中国由计划经济向社会主义市场经济的转轨，以往那种主要依靠行政调控手段来推动计划生育的做法已经不能完全适应新形势发展的需求，探索建立适应社会主义市场经济和社区建设发展要求的新型社区人口与计划生育管理体制，继续推行属地化管理，强化街道办事处、居委会计划生育的管理职责，按照“小政府、大社会”的原则简政放权，使人口控制与社区发展相结合，把人口与计划生育工作融入社区，充分利用社区资源，推进计划生育依法行政、优质服务和对人口问题的综合治理，促进城市人口与经济的协调发展和可持续发展，是新时期城市计划生育工作的新内容。

社区是城市计划生育事业发展的基石，准确界定社区计生工作职责，理顺社区居委会、街道办事处和计生部门之间的关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的工作运行机制，是社区计划生育工作改革的关键。⁽⁶⁰⁾计划生育与社区发展相结合，思路出在领导机构，但工作重心则在街道和居委会这两级，即在基层，并没有统一的模式和“规范”的做法。它所着重倡导的是基层和群众的开拓、创新精神，各个微型社区可以根据自己的实际情况，选择适合自身的方式与步骤。因此，在一定意义上，计划生育与社区发展相结合的“灵魂”是它的思路，而不是具体做法。这也正是涉及我国计划生育未来发展的“经验”所在。⁽⁶¹⁾社区居委会要依据国家的法律、法规和政策，协助政府做好驻辖区单位和居民的人口与计划生育工作，积极推进企事业单位的属地管理，推进人户分离人员和流动人口的现居住地管理。⁽⁶²⁾在城市中，社区人口与计划生育管理体制就是要贯彻和实现居民自治、依法管理，以人为本、优质服务，工作融合、资源整合的原则，采取居民自治与行政管理相结合的形式，⁽⁶³⁾实行“社区负责、属地管理、以块为主、部门配合、齐抓共管、综合治理”的新机制，以属地管理为原则，使“单位人”过渡成为“社区人”，把计划生育等工作从单位移交给社区，使企业从繁琐的社会事务中解脱出来，全身心投入到市场竞争中去，而各街道办事处（镇）全面负责管理辖区内所有人口（包括流动人口）的计划生育工作，对本辖区所有单位和居（村）委会的计划生育工作切实负起责任，负责领导、统筹、协调和监督管理全社区内的计划生育工作。⁽⁶⁴⁾

社区环境对于生育决定者有着重要影响，社区是育龄夫妇作出生育决策的直接社会环境。在社区计划生育实施过程中，必须把管理者的工作变成社区行动，把计划生育纳入社区建设的范畴，正确处理好行政控制与社区控制、企业管理与社区控制的关系。⁽⁶⁵⁾在计划生育社区管理过程中，以服务与扶持为主导方式，为社区广大育龄群众提供法律法规宣传教育、人口与计划生育基础知识教育、生殖健康教育、优生优育、避孕节育教育以及少生快富服务和信息管理等优质服务，⁽⁶⁶⁾逐渐把重心从控制人口数量转移到提高工作质量和水平上来，从单纯完成人口控制目标转移到关注育龄群众的身心健康、维护群众的合法权益、以优质服务不断满足群众的需求上来。⁽⁶⁷⁾同时，借助社区党组织和居民自治组织的健全完善，建立了一个新的自治组织网络，即在社区党组织领导下的社区人口与计划生育领导小组、社区居民委员会下设的计划生育工作委员会、社区计划生育协会、从事计划生育工作的楼栋长、育龄妇女小组长和社区计划生育志愿者队伍。其中，由协会组织、楼栋长、育龄妇女小组长和社区计划生育志愿者组成的各种学习、服务和兴趣小组，是社区人口与计划生育工作中最活跃的群体。⁽⁶⁸⁾

5.1.6　人口问题综合治理

人口问题是一个关系到社会经济发展全局的大问题，要树立整体的人口观念，实行综合治理。在控制人口增长的同时，重视人的全面发展、人们的生殖健康和生活质量以及人口问题的综合治理，已经并将继续成为世界人口与计划生育转变的一个重要特征。1992年以来，我国计划生育工作不仅有效地控制了人口增长，使生育水平有了较大幅度的下降，平稳渡过了第三次人口出生高峰，有力地支持了经济发展和社会进步，而且积累了丰富的经验，逐步探索出了一条符合我国国情的综合治理人口问题的道路，这就是坚持“三不变”（现行的计划生育政策不变，既定的人口控制目标不变，各级党政一把手亲自抓、负总责不变），落实“三为主”（宣传教育与行政经济措施以宣传教育为主、避孕与孕后补救以避孕节育为主、经常性工作和集中突出活动以经常性工作为主），推行“三结合”（计划生育和经济发展相结合、和帮助农民致富奔小康相结合、和建立文明幸福家庭相结合），实现“两个转变”（由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题的转变；由以社会制约机制为主向逐步建立利益导向和社会制约机制相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变），达到“一个目标”（即控制人口增长，提高人口素质，改善人口结构，促进人口与经济社会协调发展和可持续发展，为改革开放和社会主义建设创造良好的人口环境）。这是多年来计划生育工作基本经验的概括和总结，是人民群众在建设有中国特色社会主义伟大实践中的创造，是在马克思主义人口理论和邓小平人口思想指引下，计划生育工作深化改革、开拓进取的产物。⁽⁶⁹⁾综合治理人口问题的道路提出后，成为我国计划生育工作在新时期的重要指针。中共中央、国务院及国家计生委等相关部门在一系列重要会议上的反复强调，使综合治理人口问题成为一个耳熟能详的名词和我国计划生育工作努力的方向。

解决21世纪中国的人口问题，稳定低生育水平，实现后人口转变的历史性飞跃，有赖于经济社会发展和科学进步，最根本的是要坚持已经开创的符合中国国情的综合治理人口问题的道路。⁽⁷⁰⁾在人口问题综合治理过程中，要正确处理好其内部各要素之间的相互关系:坚持“三不变”是综合治理人口问题、实现人口控制目标的基本前提和必要保证，也是符合我国国情的综合治理人口问题的最本质的特征；落实“三为主”是计划生育工作必须遵循的基本方针，也是综合治理人口问题的基础性工作；实行“三结合”是综合治理人口问题的主要途径和工作载体；实现“两个转变”是综合治理人口问题的总纲。各地围绕着“三三三二一”原则，结合地方实际，探索出了一些具有地方特色的新经验。例如“三结合”的具体形式和载体就因各地工作基础和经济、社会条件的不同而各具特色，如贫困地区的扶贫开发与计划生育相结合，计划生育协会实施的计划生育与生殖保健、妇女发展相结合项目，浙江省开展的“新家庭计划”，江苏省开展的对育龄妇女实行避孕节育全程服务，辽宁省开展的“三生服务”（即为育龄群众所做的生育服务、生产服务和生活服务），湖南省大力开展的“三三金桥工程”（即通过坚持“三加强”:加强基层基础工作、加强人口计划管理、加强法制管理，开展“三结合”，实现“三为主”，在计划生育工作中架起密切党群、干群关系的桥梁，引导农民致富的桥梁，建设文明家庭的桥梁）以及各种形式的少生快富合作经济组织等等，既体现了对人口问题综合治理的要求，又反映出“三结合”工作的丰富性和多样性。⁽⁷¹⁾经过新一代人的努力，我国逐步摸索出了一套社会主义市场经济条件下的计划生育工作运行机制，成功探索出了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步形成了适应市场经济要求的人口调控体系和计划生育工作管理体制，人口与发展取得了举世瞩目的成就，公民的生存权、发展权和经济、社会、文化权利显著改善。⁽⁷²⁾

在新的历史时期，人口问题综合治理呈现出新的特点:综合治理对象从单纯已婚育龄人群生育行为向转变育龄人群生育观念拓展，形成标本兼治的格局，并开始注意治理影响计划生育的社会行为与社会观念问题；参与治理的部门由原来直接参与治理生育行为的部门扩展到参与治理影响计划生育的社会行为与社会观念的部门；综合治理的手段转化为利益导向与社会制约机制相结合；综合治理的方式开始采取更有利于综合治理的结合与融合方式，把计划生育工作纳入相关部门职能，在强化横向（块块）综合治理的同时，纵向（条条）综合治理开始起步。⁽⁷³⁾由于坚持了人口问题的综合治理，1992年以来，中国的人口出生率和自然增长率均稳中有降，总和生育率平稳回落，并一直处于更替水平以下（见表5.1）。

表5.1　1992—2009年中国人口自然变动表

续　表

注:1992年以后，全国未正式发布总和生育率数据，关于总和生育率也存在较多争议。新世纪以来，我国总和生育率一直处于更替水平以下，基本上维持在1.4的水平。参见陈卫:《改革开放30年与中国的人口转变》，《人口研究》2008年第6期。

资料来源:中华人民共和国国家统计局:《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社2002年版，第93页；中华人民共和国国家统计局:《2000年第五次全国人口普查主要数据公报（第一号）》，《人民日报》2001年3月28日；中华人民共和国国家统计局人口和社会科技统计司:《中国人口统计年鉴（2002）》，中国统计出版社2002年版，第203页；中华人民共和国国家统计局:《新中国60年统计资料汇编》，中国统计出版社2009年版，第590、608页；中华人民共和国国家统计局:《2009年国民经济和社会发展统计公报》，2010年2月25日。