对国有商业银行改革的效果评估

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【摘要】：国有商业银行改革作为我国金融改革的一部分，其最终目标应服从后者。中国国有企业的股份制改造和上市的实证分析表明，上市公司绩效低于上市公司。

对国有商业银行改革的效果评估_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·金融研究所卷

对国有商业银行改革的效果评估

曹红辉

一、问题的提出:国有商业银行改革争论的实质

一段时期以来，围绕国有商业银行改革展开激烈争论。其主要内容涵盖以下四个方面:一是国有商业银行是否必须在海外上市，才能充实资本金，促进银行内部的各项改革;二是国有商业银行是否只有引进境外战略投资者，才能达到或能否达到改进治理绩效等预期目的;三是国有商业银行在上市前私募与首次公开发行的定价是否被低估;四是外资大规模进入中国的银行业是否威胁金融安全等等。

这些争论说明在国有商业银行是否应延续以往“以开放促改革”的策略上分歧严重，也说明对金融改革的战略目标、路径选择和操作模式等存在不同认识。虽然“以开放促改革”的策略在改革早期成效明显，但随着改革的深入，这种策略却加大了改革的复杂性和艰巨性，因为金融等垄断领域对国内资本开放的速度远远滞后于对外开放的进度，已引起广泛的质疑和不满，改革本身也已形成不同的利益主体和复杂的利益格局，境外机构的进入加剧了这种复杂性，进一步引发摩擦和阻力，激发了对银行改革本身的路径与方法的反思。

由此可见，围绕国有商业银行改革的争论绝非仅限于定价高低、境外战略投资者选择、海外上市等问题上，更不是什么要不要改革开放的问题，而是怎么样开展金融改革开放的根本性问题，是通过银行业等金融改革究竟要建立什么样的金融体系，以及制定什么样的改革目标和战略，选择何种路径进行改革的问题，直接关系到银行部门本身的改革成效与金融体制改革的成败。

因此，既不应简单地将审慎评估银行改革的方式与成效指责狭隘民族主义和保护主义的杞人忧天行为，甚至扣上反对改革开放的大帽子，毕竟反思改革的成败得失和方法不等于反对改革本身，也不能草率地将对国有商业银行改革的各种探索都视为出卖国家利益的行为。应从建立支持经济持续发展的金融体系的战略角度进行客观、理性的分析，去伪存真，通过市场来检验和评估改革的成效，重新审视金融改革的战略目标、路径选择、操作模式、改革效果及其评估方法等，对其进行适当调整，并提供适当的理论和经验支持。

二、国有商业银行改革的战略目标

在我国，96%左右的融资依赖银行尤其是国有商业银行的信贷，国有商业银行在经济、金融乃至社会生活中的地位可谓举足轻重，远非其他国家一般意义上的商业银行所能比拟，其宏观层面的重要性也无法用一般的评估方法所能度量。以银行为主导的这种金融体系一直支持着中国经济高速增长，但也造成极大的效率损失，孕育巨大风险。如何将其改造成为经济持续稳定增长的金融支持体系之一，与金融市场一起构成健全、稳定和高效的金融体系，就成为这场改革的整体战略目标。

股份制改造和上市都可以作为银行改革的方法之一，但显然也并非唯一的途径，只是针对符合条件的银行进行股份制改造，并创造条件上市。所谓创造条件，处置不良资产，充实资本金，显然是要支付改革成本的，这种成本应得到相应回报。而且无论股份制改造，还是海外上市都不是改革的目的，而是手段，不能把手段当做目的来衡量银行改革业绩的标准，甚至作为银行管理者考核的主要依据。

国有商业银行改革作为我国金融改革的一部分，其最终目标应服从后者。究竟应建立什么样的金融体系，是金融市场主导的融资模式还是银行信贷主导的融资模式，需根据我国经济与金融不同发展阶段的水平和特点来确定。这又决定着金融改革的战略目标和相应的策略。显然，国有商业银行不可能仅仅通过其自身的改革来改进绩效，应加快金融市场建设，形成中长期的融资结构，以分散融资过度集中于银行的风险，消除金融体系的脆弱性，真正促进银行改善绩效。

因此，银行改革要与国内债券市场、股票市场等发展相协调，相互促进，彼此支持。如果单纯依赖海外资本市场，显然不可能促进国内资本市场的发展与银行部门的完善。

国有商业银行在海外上市如果仅仅是因为A股市场低迷而做出的策略性选择倒情有可原，但长期而言后者更应成为必然的选择。只是上市顺序的先后也会造成后来上市的投资者支付更多的溢价。较为可行的是在境内外市场同时上市，而具体的发行比例和发行窗口则可相机抉择，绝不可明确具体的上市时间表，避免银行管理者急功近利，也避免境外各类金融机构有针对性地进行博弈，造成各种商务谈判上的被动。

三、国有商业银行改革的路径选择

现行的银行改革路径表面上似乎不存在什么太大的问题，但其最大的隐含前提是国有商业银行的弊端是由其自身因素造成的，完全可以通过自身的改革就可以解决，而且境外战略投资者能够提供具有战略价值的支持，使其获得国际竞争优势;海外资本市场，才能促进治理结构的改进;外资银行不会利用国有商业银行的网络和高端客户信息来在长期内获得压倒性的竞争优势;外资不可能取得国有商业银行的控股权，也就不可能有效影响金融体系的稳定性和金融安全。然而，这与实际相差甚远。

中国国有企业的股份制改造和上市的实证分析表明，上市公司绩效低于上市公司。^[1]而且美国系列公司财务造假丑闻也说明并非成熟的资本市场就一定能促进公司改善治理，^[2]因为影响治理绩效的因素极其复杂，产权不是唯一的因素。^[3]

银行业的经营风险、道德风险大，决定了它高度依赖外部制度环境，根据2003年对前两年国有商业银行不良资产形成原因的调查，国有商业银行80%左右的不良资产源于金融体系外部的体制环境。这证实了长期以来的理论分析，即金融部门的根本问题本质上仍然是体制性和制度性的风险，政府对市场的干预面和程度仍未缩小和弱化，长期以来，政府在经济转轨中主导金融，金融资源的配置缺乏市场化的定价与风险分散机制，金融系统低效，风险在银行部门积聚，并可能诱发金融风险。

尽管一直以来都在强调转变政府职能，但政府在金融资源等要素市场的控制力，没有放弃对投资的审批权，仍影响银行信贷的发放规模和对象。各级地方政府还通过批租土地来吸引金融资源，使得资金投向资本密集型产业，形成区域内重复建设，造成产业同构，导致投资过热，引发宏观经济调控及产能过剩，最终出现银行坏账。

因此，国有商业银行改革的重点首先应该是转变政府的管理职能，改革银行经营相关的各种经济体制与政府管理体制，不仅仅是改革国有商业银行本身。政府管理职能不转变，政府主导的金融资源配置模式不转变，公平、诚信的市场规则和法治环境不确立，任何形式的银行都难以真正改进绩效，提高竞争力。消除国有商业银行形成不良资产的药方不能“头疼医脚”。

引进外资在一定程度上可以增加市场的竞争性，推动国内银行业的改革，但目前的银行改革主要只对外资开放，极少对内资开放。那种以为如果脱离现有体制环境，在境外资本市场利用外资进行空中楼阁式的改革;以为在境外资本市场上市，就可以引进公司治理的各种机制和文化;以为引进境外战略投资者，就可以获得其战略性资源的支持，从根本上促进银行治理机制的改善，倒逼政府管理职能的转变，铲除不良资产产生的根源的愿望过于牵强和幼稚。

目前，各家银行引进境外战略投资者，也许可以利用其在国际资本市场的品牌效应在股票首次公开发行上市中起到一定的促销作用，但对银行治理和经营绩效的改善本身则未必产生多大的实际作用。事实上，公司治理文化是不可能仅仅因为发行了部分股票就自然跟随进入国有商业银行的，它有着更为复杂的影响因素。

何况股票上市也并非国有商业银行改革的目的。如果相关体制不改革，即使战略投资者提供战略资源，对银行上市时形成的业绩改善的预期也难以维持，战略投资者最终也会蜕变为纯粹的财务投资人。更何况目前多个境外战略投资者本身的身份就存在争议，其参与的动机备受质疑，泛泛而谈其积极作用甚至夸大其词并无裨益。何况大规模、高比例引进与中国金融风险的体制性因素无关的外资机构并不能对解决国有商业银行的问题产生直接的积极作用。

因此，那种“言必称希腊”式的改革模式未必取得预期效果，反而只会造成多种负面影响。对单纯依靠海外上市对国有商业银行注资的改革路径应予以反思和调整，避免银行部门由合理利用外资演变为外资化，对金融市场上的外资整体比例应进行合理的调控。

四、新兴市场中银行改革的经验教训

对于储蓄率高达43%的中国而言，扩充资本金不应成为海外上市与引进境外战略投资者的主要目的，而促进本国银行的各种能力提升才是根本目的。

放眼世界，以引进外资来推动国内银行改革并非新兴市场中银行改革的成功经验。谈到国际比较，首先要讨论可比性。小国经济或特殊经济区域的经验是难以令人信服的。而且像中国这样处于金融全球化中心地带的发展中大国，既不可能模仿新加坡、中国台湾地区这类小经济体审慎开放的金融自由化策略，也不可能照搬匈牙利、波兰等特殊背景的经济区域无条件开放金融市场的做法，因为它们急于加入欧盟而加快开放进程，外资控制率高达80%以上，更不可能选择韩国、墨西哥在金融危机压力下被迫全面开放银行业的路径，那是万般无奈之举。只有印度与阿根廷这样的发展中大国，才具有一定的借鉴意义，它们提供了如何在开放中平衡发展本国银行与外资银行的参考。

首先，印度在开放银行业的过程中，对金融自由化进程也采取审慎态度，以改革国内的银行部门和发展金融市场作为优先目标。本地银行得以成长，金融市场发达。近20年来，发展中大国中未爆发金融危机的只有中国和印度，印度银行的年利润增长率是世界最高的，1996年至2001年为39%，高于世界上18%的银行年平均利润增长率，27家公共部门银行占支配地位，对利率实行管制。1991年，开始银行改革，弱化金融压抑，打破金融垄断，逐步改革公共银行，发展私人银行，培育良好、公平的金融竞争环境，降低准备金，放松利率管制，规范银行监管制度，取代行政命令管理。以政府资本注入为主，从资本市场筹资为辅，提高国有银行的资本充足率，弥补金融抑制政策对银行资本的侵蚀。

其改革重点是金融体制和政府管理方式，引进外资并非主要方式。20世纪90年代后期，虽对外资管制有所放松，但仍然较严，规定了各种市场准入条件和限制，限制外国金融机构的数量、某个分部门的外资总额，每年颁发12个外国银行许可证，外国银行的资产不超过国内银行资产的15%。到2003年年底，印度银行业的外资控制率仅为3.85%。印度银行业改革取得国际公认的良好效果。金融系统较为健全，金融基础设施完善，股票市场完善，金融市场竞争增强，银行资本充足率和净利润较高。

表1　部分新兴市场及转型经济国家中外资银行持有的股权

注:①外资参与率是指每家资产乘以外资银行对该银行的持股比例之和除以银行总资产。②外资控制率表中提供了两种方法来衡量外资控制率，一般认为外资持有一家银行50%以上的股权可以认为是对该银行的有效控制，但也有人认为持有40%以上的银行的股权就可有效避免故意收购。因此，外资控制率是外资持有股权超过40%或50%的银行资产之和除以总资产。

资料来源: Claessens等(2002):《The role of foreign banks in emerging markets》，IMF网站。

其次，阿根廷等国因过度无序的开放在金融风险中深受其害。阿根廷经济较为发达，1991年，阿根廷进行货币和财政方面的改革，实行贸易自由化，放松资本管制，将比索和美元挂钩，抑制通货膨胀，迅速恢复经济增长，加快金融深化。1994年，取消暂停向外资银行发放新的银行牌照的规定，允许外国金融机构进入。随后，外资收购当地银行大量进入阿根廷。1995～2000年，16家外资银行收购阿根廷的金融机构。到2002年，10家私营银行中，7家为外资独资，两家为外资控股，商业银行总资产的8%为外资所控制。

2005年7月金融危机爆发前，阿官方和国际社会丝毫没有意识到其银行体系会出问题，而看似牢靠的银行体系却顷刻间崩溃了。其教训在于:

其一，巨额政府财政赤字和债务成为银行危机的主要原因。政府长期实行赤字政策，过度负债，而银行又过度持有政府债券，导致银行体系崩溃，经历连续四年的经济衰退后，终于丧失举债能力，停止偿还债务，引发全面金融危机。

其二，政府对资金流动的监管不力，处置失当，将银行部门完全套牢。2004年11月，发生数十亿美元的大规模挤提存款事件，银行却毫无察觉，到月底才做出反应，却又错误地要求政府冻结存款，将自身套牢，至今无法解套。

其三，金融腐败严重，违规运作，银行的安全防火墙遭到破坏。高官腐败，有法不依，有章不循，违法操作，以致法律法规形同虚设，致使国家和储户蒙受巨大损失。大额挤提存款的行为多为银行内外勾结，联手作业的结果，一些银行甚至还发现了秘密账户。

其四，危机发生后，为规避风险，外资银行以偿还母行贷款，增加股东分红或出售股份等方式大量向国外转移资金，造成资金外流，银行支付能力下降。外资银行这种规避风险的机制加剧了危机。跨国银行既要求其在阿根廷的子银行转移资金，也拒绝向子银行注入资金，并向阿政府施加压力。

其五，外资银行比例太高使得外资控制本国银行体系，导致政府对金融的实际主导权被削弱甚至完全丧失，调控金融和处置风险的能力下降。

阿根廷的金融危机是在金融全球化背景下，新兴市场国家面临的严峻挑战。由于金融开放不当，金融因素已成为影响国家经济安全的突出因素，建立健全的、开放适度的金融体系与完善的金融监管体制成为维护金融安全的必要条件。

再次，中国台湾地区十分注意自由化的速度与次序，没有完全开放资本项目。尽管也遭受金融危机的冲击，但没有酿成更大危机。危机后它虽然没有停止推进金融体系的自由化，但采取各种措施加强金融监管，提高对金融风险的防范和控制能力，并适当调整自由化的进程。

新加坡政府也制定银行法规，限制外国政府控制的银行在新加坡开展银行业务，但它控制的淡马锡及星展银行却都在中国大量入股中国的银行和基金管理公司。

最后，韩国在金融危机的压力下被迫接受IMF援助计划，开放银行市场。外资银行迅速扩大在韩国金融市场的占有率。2003年，外资控制率达到17.71%。2004年10月末，外资在韩银行的总资产为270万亿韩元，占其金融资产的21.8%，外资在韩国金融市场存贷款业务中所占比例分别为17.3%和15%。这使得韩国一方面获得国际认同，另一方面，大企业集团和几乎所有重要行业的重要机构均被外资控制，韩国经济深受世界经济波动的影响。不过，韩国已不再欢迎外资进入其金融领域，并限制韩国银行中的外国董事人数、居住地等。

墨西哥与韩国一样，1994年金融危机以来，其金融体系一直处于动荡不定局面，不良贷款居高不下，银行管理混乱。政府用巨资对银行业紧急救援，但效果并不明显。1999年起，为稳定本国银行体系，政府调整金融政策，允许外国银行完全收购本国银行。跨国银行蜂拥而入，收购了五大商业银行中的四家，将外资控制率从18.8%提升到2002年年底的82%。

五、国有商业银行的改革成本收益、风险与效果评估

国有商业银行改革不可不考察各种成本、收益和相应的风险，这些考察应从银行经营等微观层面和宏观经济效率与稳定等层面来进行。

首先，随着对外开放银行业，中国金融体系与国际金融体系不断融合，从而增加宏观层面的风险，使中国经济和金融体系更容易受世界经济和国际金融市场的影响。虽然吸收外资入股国有商业银行旨在改进金融体系配置资源的效率，但为国际资本进出提供便利的同时，也会对货币政策、金融监管等产生深刻影响。国有商业银行按市场化方式运作后，不再充当宏观调控的工具之一，承担稳定金融和经济的职能，而短期内又缺乏替代方式担负宏观调控职能，可能造成宏观经济波动和金融的不稳定，使得政府在维护宏观经济稳定增长、保持信贷供给、创造就业机会、改进金融效率、维护金融稳定等方面不得不相应地支付成本，承受改革失误造成的风险。如银行业完全受外资左右，本国金融市场逐步萎缩，本国资产定价权、证券服务业、投资收益等为境外机构支配，诱发各种风险，这本身就是为改革而产生的间接成本。

这样，一方面，银行业的低效率以及对于金融危机的担忧制约着金融体制改革;另一方面，银行业的改革又加剧了对于金融危机隐患的担心。因此，银行业对外开放须与经济发展、金融改革进程和其他体制改革相适应、相配套，开放过快或过慢不仅不利于银行业的发展，而且会加大改革的成本。

其次，改革成本不仅要考虑改革发生的直接会计成本，还要计算为此支付的各项相关成本。近几年，政府通过重组将银行业中暴露出的不良资产予以重组剥离，或通过财政予以核销，侵蚀部分银行资本。因此，即使四大国有商业银行账面净资产出现负值，也不能就此断言“技术上已破产”，因为国有商业银行最大的资源其实并不是其资本金，而是在于其背后的经济高速增长，以及为之提供隐含担保的国家信用。这也是10多年来甚嚣尘上的“中国金融崩溃论”为何屡屡破产的原因之一。

至于向三大银行注入外汇储备资产和1240亿元人民币，既然是投资行为，就要计算投资成本，绝不仅仅要保值增值，而是要促进银行的盈利能力提高和业绩改善等微观方面的收益。除将不良资产予以剥离外，这几年还通过扩大利差等方式来增加银行收入，为其改革创造条件，实际上也是属于间接的成本。

最后，还有一项隐性的成本或者风险，也可能是最主要的成本，即外资金融机构利用国有商业银行的网络资源，推销其品牌和高端业务;直接利用国有商业银行的客户资源信息，尤其是高端客户信息。这使得它们不从事同业竞争的承诺很值得怀疑。事实上，已经有外资机构开始反悔的迹象。

外资进入中国银行业，显然不可能是来帮助国有商业银行进行改革的，也不可能如某些人所说仅仅是贪图十来亿美元股权投资收益的，毕竟对于管理全球数千亿美元的金融机构而言，这实在是九牛一毛。一旦掌握中国的银行高端客户资源，在银行业全面开放后，只需几单业务，就可获得远超过其投资成本的收益。可见，外资决不仅在入股上面，应该是心存高远，另有所图。

其实，问题的关键不是已支付了哪些成本，而是花钱就能买来好机制吗?股权能换来外资的战略资源，换来良性的造血机制吗?

由此，对于银行改革的效果也应该及时在改革过程中，从宏观和微观两层面予以评估，其关键是通过市场来检验，不断加以修正和调整，以求获得最佳效果。事后的效果评估应重点考察是否实现银行改革的战略性目标。

当前，对引进境外战略投资者的争议其实还隐含着某种担忧，即国际资本通过超高收入及其他看似符合国际惯例的手段，强化银行的垄断地位，变相获取金融垄断溢价，而且以其资本实力与我国体制中的固有缺陷相结合，形成新的垄断，比现有的金融垄断更具隐蔽性和压迫性。这其实也是改革潜在的另一类风险。

六、国有商业银行改革的操作模式及其改进建议

国有商业银行改革由有关行政部门主导，具体由有关银行的管理层负责操作，而作为所有者代表的汇金公司则缺乏足够的话语权。这种操作模式在国有企业改革中早已充分暴露出诸多弊端，导致单向激励，各部门的本位利益影响改革路径的选择等。而且直接导致几家银行在股份制改造、战略投资者的选择和发行上市等问题上急功近利，抢时间抢进度，缺乏对银行改革战略、操作模式的规划、实际效果的评估与反思，将上市成功与否作为绩效考核甚至政治任务，对启动改革的具体条件、工作进程的适当性也缺乏整体考虑，忽视整体的实际改革效果。此外，还引发境外机构的逆向选择，在商业谈判中对战略投资者的选择、定价方式和水平、上市时机等内容进行倒逼，使得重大交易的谈判缺乏足够的竞争性，偏离市场均衡水平。

对于把选择目前的境外战略投资者的理由解释为没有足够的机构愿意参与，而且它们获得投资回报也是对其承担制度性折价的合理回报，也难以令人信服。因为采取封闭式的一对一谈判的操作模式，既把国内竞争者排斥在外，又把其他境外投资者排斥在外，使得与外资的入股谈判缺乏足够的竞争性，为境外战略投资者保留了巨大的博弈空间，甚至使定价也缺乏竞争性，从而导致争议。从2005年上市银行的市盈率、市净率来看，国有商业银行的估值大体在全球多数大银行的价格区间，但如果考虑基本面因素，如中国经济持续高速增长、税负水平降低、国家信用的隐含担保、银行的网络、品牌和在中国市场的信用认同度等因素，则目前的估值区间难免引发被低估的争议。

其实，银行业的改革会影响证券、保险等相关市场的改革发展。以何种方式制定银行改革策略，与金融市场的发展相协调，关系到能否实现金融改革的整体目标。因此，对于在发行前以私募方式引进境外战略投资者的实际作用，还应根据资本市场的反应加以评估。应该说，引进境外战略投资者的直接也是容易印证的作用是它们能提升股票首次公开发行中对其他投资者的吸引力。对于境外投资银行所宣扬的四大国有商业银行资产质量差，发行难度太大等说法也应全面看待，不能完全被动地接受，还要选择发行的时间窗口。当务之急是要将银行改革与国内金融市场改革和发展结合起来，加强协同效应。基于银行改革的复杂性和重大影响，不应再以所谓2007年兑现对外开放银行市场的承诺作为国有商业银行上市的倒计时时间表，而应根据金融改革的整体目标和具体条件，制定改革的进程，有条件分步骤地进行，抑制急于求成的心态。

为此，首先，应建立有效的银行改革决策机制，调整银行改革的决策机构，可以考虑成立金融改革的专门委员会，由国务院、有关政府部门、有关金融机构和专业研究人员等组成，并划分为不同专业化小组，分别负责研究论证银行改革的战略规划、改革路径及方案、改革效果评估等;制定外资在中国银行业和个别国有商业银行中的资产、业务领域、规模和股权的限制比例;对改革的操作方式进行评估和监督;为银行业的改革决策提供咨询，以把握改革的整体方向。

其次，应尽快明确汇金投资公司的法律地位和职能，通过特别立法，对其法律地位、目标、使命、授权、资金来源、人员选拔激励等加以界定，使其担负国有金融资产所有者的职责，在银行改革的谈判中发挥主导作用;并根据具体情况聘请独立的国际财务顾问，以应对富有国际运作经验的境外投资者。

再次，在战略投资者的选择和定价上，则采取公开招标的形式，明确战略投资者的选择标准、选择目标、操作方式、透明度等，并及时将其各个投资者的具体条件在委员会内予以公开，增加选择的透明度和竞争性。

最后，保证社会公众对金融改革的知情权，重大的银行改革决策应事先提交全国人大有关委员会讨论、听证;并建立国家审计署对银行改革中资产评估、资产处置、定价等操作方面的审计监督机制;将外资进入中国银行业的各种详细数据、搜集方式和程序及时公开，使之接受社会的监督。

［参考文献］

1.李扬，王国刚等.中国银行业治理机制研究.亚洲开发银行委托课题研究报告，2002

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4.刘明康.在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上介绍银行业改革开放与监管情况并答问实录，2005－12－05

5.肖钢.回应国有商业银行贱卖论.金融时报，2005－11－28

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7.胡祖六.银行改革需要国际战略投资者吗.经济观察报，2005－12－05

8.李利明.谁在反对银行业对外开放.经济观察报，2005－12－05