宪法的变革

在 1789 年 10 月到 1791 年 9 月这两年期间，国民议会（即制宪议会，由于它制定宪法而得名）继续进行自己的工作，即一面管理国家，一面制定一部成文宪法，以及彻底打碎统治法国几百年的政治与法律机构。旧内阁、旧的政府办事机构、旧税收、旧的公共财产、旧的贵族称号、旧高等法院、成百个旧地方法律体系、旧地方关卡税、旧省份以及旧市政厅，统统都被弃如敝屣。同时代人，如埃德蒙·伯克，对这种彻底性感到惊讶。法国人似乎决意连根铲除国家的各种制度。伯克问道，为什么法兰西狂热者要把诺曼底或普罗旺斯充满生气的整体切成碎片呢？实际情况是，这些省份如同其他一切事物一样，都是被镶嵌在特权和不平等权利的整个体系上的。如果在实行国家主权时期，公民平等的希望要得到实现，那么上述的一切均应消失。制宪议会把法国分成八十三个相等的“郡（departments）”以取代省（provinces）。为了代替旧城镇和那里古怪的行政长官，议会采取了统一的市政组织，以后各城镇都具有相同形式的政府，只是规模大小有所不同。所有的地方官员，连检察官和税务官都在当地选举。作为对旧制度官僚机构的一种反动，国家在行政上分散开了。当时没有一个人在巴黎以外能真正代表中央政府，地方公社根据自己的抉择，可以执行也可不执行国家立法。结果，当战争爆发时，这就成了灾难。在大革命以后，尽管制宪会议设立的“郡”依然存在，但如同大革命以前那样，地方官仍然处于巴黎大臣们强有力的控制之下，这成为法国的传统。

1791 年宪法根据起草的宪法（因于 1791 年实施，有时称为 1791 年宪法），国家主权由选举产生的一院制议会实施，该议会称为立法议会。国王被授予搁置否决权，他借此能使议会希望通过的立法遭到拖延。一般说来，行政机构，即国王和大臣是处于软弱的地位，部分原因是反对回到“内阁专制主义”，另外则是有充分理由对路易十六不信任。1791 年 6 月，路易在“逃往瓦伦”事件中，企图逃离法兰西王国，与流亡贵族联合起来，寻求外国的帮助。他留下一封书信，明确地否定了革命。路易十六在洛林的瓦伦被捕，被带回巴黎，并被迫接受了立宪君主身份。路易十六的态度在很大程度上使革命处于混乱状态，因为由此便无法建立一个强大的行政权力，并把国家留给一个争论不休的社会去统治，而在革命形势下，这个社会里有着比通常多得多的鲁莽分子。

这个国家机器并不全然是民主的。正如上面已指出的，妇女没有投票权和担任公职的权利。在授予人们政治权利方面，伟大的《人权宣言》的抽象原则由于实际原因而不得不进行重要修改。鉴于大部分人是文盲，从而认为他们不会具有合理的政治观点；鉴于出身低贱者通常是家庭仆役或商店助手，从而认为他们在政治上不过是雇主的一个附庸；因此，制宪议会在新宪法中将公民分为“积极公民”和“消极公民”。两类公民都有相同的公民权利，但只有积极公民才有投票权。这些积极公民按每百名积极公民中选一名选举人的原则挑选“选举人”。选举人在他们的新“郡”首府集会，挑选全国立法机构的代表和一定数量的地方官员。超过二十五岁并且能够交纳一小笔直接税的男子，有资格当“积极”公民，一半以上的成年男子可具有这一资格。积极公民中能交纳一笔较大税款的男子有资格当“选举人”，即使如此，也几乎有一半成年男子是合格的。事实上，合适的选举人的数目之所以受限制，是因为要能真正起到作用，男子还必须具备如下条件：受过足够的教育，有足够的兴趣，又有足够的时间到离家一定距离的地方去参加选举人大会，并且能够一连数日出席会议。总之，在 1790—1791 年只有约五万人可充当选举人，这一数字是根据每一百名积极公民选举一名选举人的比例推算出来的。