现代社会保障制度的产生和发展

第一节　现代社会保障制度的产生和发展

一、社会保障制度产生的经济、社会背景

社会保障制度最早产生于工业革命之后的西欧，到今天已经有一百余年的历史。在过去的一个多世纪中，几乎所有的国家都或多或少地建立了社会保障体系，这充分证明了社会保障制度是社会化大生产、市场经济正常运行的客观要求。

首先，在自然经济条件下，家庭同时具备生产单位和消费单位的双重身份，劳动者遇到各种风险时，都是靠家庭成员和亲朋邻里的帮助渡过难关的，这即所谓的“家庭保障”。进入社会化大生产以后，社会生产淘汰了以一家一户为单位的模式，转而以大规模的工厂、农场为生产单位，劳动者离开土地聚居到城市，很多人离开了家族和家庭走向社会，这时他们再遇到各种风险时就无法靠家庭保障了。劳动者个人的风险问题一旦得不到合理解决，累积之后必然给社会安定带来隐患。因此，政府组织的社会保障解决劳动者的基本生活问题之后，自然为社会生产的顺利进行和社会秩序的稳定创造了条件。

其次，以社会化大生产为基础的市场经济是一种竞争性经济。在激烈的竞争中，优胜劣汰，难免出现两极分化，强者愈强，弱者愈弱，社会公平被打破，社会矛盾尖锐化。为了防止社会动荡，政府必须采取措施，帮助那些在社会竞争中失败的个人和群体，保证他们的生存需要。

再次，市场经济的发展呈现周期性、波动性。经济膨胀时期，市场需求扩大，能够吸收更多的劳动力参与就业；在经济紧缩时期，企业破产增多，失业率升高，必然会使许多人的生活陷入困境。事实上，无论是经济膨胀、紧缩还是正常发展时期，由于市场经济调节的滞后性等原因，总会有破产的企业和失业的工人存在，为了安抚丧失就业机会的劳动者，避免他们对社会稳定和社会秩序构成威胁，政府有必要构筑社会保障体制，满足其基本的生活需要。

最后，任何社会中都存在由于先天原因而不具备劳动能力的人，如果这部分人的生活得不到保障，同样会产生严重的社会问题。政府通过立法建立社会保障制度，也顺应了保证经济正常、稳定发展的要求。

二、现代社会保障制度的萌芽

对贫困者的救济最早可以追溯到人类社会初期产生的社会成员之间的互助行为。当时一旦有人受到年老、疾病和饥饿等威胁时，其他成员会向困难者施以援手，这也是早期人类社会得以生息繁衍的基本条件。在这之后，人类用一定的手段将这种援助行为固定下来，慈善事业得以产生。宗教事业又用教义进一步固化了慈善事业的传统，就此诞生了宗教慈善事业。然而这些慈善事业的背后，无不显示出贫困者对救济者的人身依附，行善者与受惠者之间形成了一种自上而下的关系，因此早期的慈善事业多为君王或宗教势力维护自身权力或精神统治的工具。

英国在16世纪开始了圈地运动，让整个英国社会出现了“羊吃人”的悲剧场面。大量农民失去了赖以生存的土地，流落到城市沦为贫民和乞丐。圈地运动在促进英国资本主义经济发展的同时，迫使许多劳动者与自己的生产资料分离，成为无任何保障的劳动力。伴随工业化进程的深入，许多丧失土地的农民甚至成为几乎愿意在任何条件下劳动的劳动力。

为了减轻社会动荡的压力，减少失业、流浪和贫困，稳定社会秩序，英国政府在1601年颁布了伊丽莎白《济贫法》（又称旧《济贫法》）。当时的英国政府认为，将贫困者束缚于所属教区比任凭他们四处流浪更有利于其个人和社会。该法案的主要内容有：建立地方行政和征税机关；为有劳动能力的人提供劳动场所；资助老人和残疾人，为他们建立收容场所；组织穷人和儿童学习技术；明确父母和子女的社会责任；从富裕地区向贫困地区转移支付等。

旧《济贫法》所规定的各项保障内容，主要是就业保障和财政补贴，它具有强迫劳动和社会救济的双重性质。这种福利制度的保障形式是适应当时社会经济发展水平需要的。

当英国正式走上工业化道路后，英国的贫困者不减反增。这些贫民有的是失去土地且无生活来源的农民，有的是破产的城市手工业者和失业工人。他们日益聚集于城市，成为英国政府的一块心病。贫民的问题一旦解决不好，将直接影响社会稳定和当权者的统治，也将阻碍新型工业化的发展。为了应对这一问题，英国于1834年颁布了新《济贫法》。新法的原则是：国家有保障公民生存的义务，同时认为救济不是消极的行动，而是一项积极的福利措施，政府挑选专门的社会工作人员从事这一工作。

新《济贫法》对贫民的救济措施安定了社会秩序，对英国的工业化进程和经济发展做出了杰出贡献，其他欧洲国家也纷纷效仿这一社会政策。其最大的历史功绩在于：国家从此成为社会保障责任的承担者，社会保障制度体系的最终责任必须由国家承担。

三、现代社会保障制度的建立和发展

现代社会保障制度的建立是以德国实行社会保险制度为标志的。19世纪下半叶，德国是一个阶级关系复杂、政治流派繁多的国家。马克思主义在德国广泛传播，德国政治舞台上出现了社会主义政党，无产阶级组织的力量空前壮大，而新兴的资产阶级则相对软弱。当时的德国首相俾斯麦为实现政治统一采取了一系列措施：开展反对南方天主教政治势力的“文化斗争”；实行了保护德国工农业发展的关税贸易壁垒，希望以此实现工商业和农业利益集团对中央政府的支持；同时操纵议会通过了《反社会党人法》，企图拉拢工人队伍，借以实现工人阶级对国家政权的支持并组织工人运动进一步发展。

在这样的背景下，德国俾斯麦政府于1883年颁布了《疾病社会保险法》；1884年颁布了《工伤事故保险法》；1889年颁布了《老年和残障社会保险法》。这三部法令的颁布，标志着世界上第一个完整的社会保险体系的建立，现代社会保障制度由此产生。

继德国之后，欧洲的英国、法国、奥地利、匈牙利、瑞典、丹麦等国也纷纷建立了一个或几个社会保险项目，社会保障制度在全欧洲发展起来。英国作为老牌资本主义国家，在19世纪末20世纪初颁布了《失业工人法》、《退休金法》、《公共健康法》、《劳工介绍法》和《教育法》等一系列法案，1911年颁布的《国民保险法》是英国首部社会保险专项法律。

经历过1929～1933年的经济危机之后，美国也开始制定和实行社会保障制度。1935年，时任美国总统的罗斯福主持并通过了美国历史上第一部《社会保障法》。该法案规定的内容包括老年社会保险、失业社会保险、贫穷盲人补助、贫穷老人补助、未成年人补助等。

第二次世界大战结束以后到20世纪70年代这段时期，社会保障制度进入了全面发展的新时期。世界各国普遍建立起适合自己国情的社会保障制度，形成了以福利国家型、投保资助型、个人储蓄型和国家保险型四大类社会保障模式为主体、各种社会保障制度百花齐放的新格局。

从德国社会保险制度的建立，到美国《社会保障法》的制定，再到“二战”后各种新型社会保障模式的层出不穷，社会保障制度走过了一条从低级到高级、从简单到复杂、从单一到多元的发展道路。