养老保险制度隐性债务与转制成本

第四节　养老保险制度隐性债务与转制成本

为度过即将到来的人口老龄化高峰，我国决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合（以下简称“统账结合”）的部分积累制度。其中社会统筹部分沿用现收现付制，个人账户部分采取积累制。从现收现付制转到完全积累或部分积累，都会产生转制成本即隐性债务问题。解决隐性债务的途径，一是由财政承担，二是加大企业缴费、逐步消化。我们在两难中选择了后者，使企业面临既为在职职工预筹积累养老保险基金，又为老职工承担养老费用的“双重负担”。为了适当减轻企业的“双重负担”，在新制度起步阶段，绝大部分地区都采取了对个人账户“空账”运作的办法，利用统筹基金与个人账户基金的混合管理，向个人账户透支，希望通过适当提高企业缴费率，再逐步补实个人账户。但新制度实施几年来，由于种种原因，个人账户不仅没能逐步补实，近两年还出现了养老金当年收不抵支的情况。隐性债务的资金缺口已经严重威胁着新制度的巩固，统账结合的新制度由于个人账户积累基金难以到位，正面临向现收现付的旧制度蜕变的危险。而一旦旧体制复归，将难于抵御退休高峰期养老保险金支付危机。可以说，隐性债务是制约养老保险制度健康发展的“瓶颈”，进而影响到企业改革和社会的稳定，是当前中国社会保障制度改革面临的重大问题。

一、我国养老保险隐性债务产生的历史背景

中国养老保险始建于20世纪50年代初期，由国家与企业按现收现付模式筹资。这一模式在人口年龄结构处于年轻、成年型时期还是适合的。随着人口老龄化进程的加快，老年人口赡养率不断提高，以支定收统筹缴费率日渐上升，国家和企业负担沉重。据统计，我国2000年开始进入老龄化社会，2030年60岁以上老年人口占总人口的比重最高峰为22.06%，退休人口占就业人口的比例将为47.39%。养老保险若沿用现收现付制，到退休高峰期，养老金筹资将达工资总额的40%以上，届时企业将不堪重负，会出现养老金支付危机，影响社会安定。

20世纪80年代末、90年代初，一些部门和地方开始改革现收现付养老保险制度，深圳、上海等地探索了统账结合的筹资模式。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方向。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，由各地进行统账结合试点。1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在总结各地试点经验基础上统一了缴费率、个人账户规模和养老金的计发办法。对于新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人账户养老金，筹资按职工本人工资的11%缴费（其中企业3%，个人8%）长期积累，退休后，每月按总积累额÷120计发；另一块是基础养老金，相当于统筹地区职工平均工资的20%，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5%缴纳。新制度实施前已退休的人员（简称“老人”）实行老人老办法，继续发养老金。新制度实施前参加工作的在职职工（简称“中人”），除基础养老金、个人账户养老金外，另加一块工龄系数计算的过渡性养老金。

给“老人”发养老金和给“中人”发过渡性养老金是原现收现付制的延续，但在新制度中已没有相应的筹资途径，构成隐性债务，也就是转制成本。按理论和国际经验来说，转制成本由政府财政承担，有利于新制度一步到位，并可降低国有企业缴费率。但在设计改革方案时，中国采取了长期加大企业统筹费率的办法，期望逐步消化隐性债务，从而使企业面临既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为老制度下“老人”、“中人”没有建立个人账户的“欠账”提供基金，形成了严重的双重负担。据预测，如果企业完全承担这种双重负担，缴费率从2000年到2030年将持续高达35%左右，显然不堪重负。为了适当减轻企业的双重负担，我们规定企业平均维持20%的统筹费率，统筹基金不够支付时，可以利用统筹基金和积累基金的混合管理，向个人账户基金透支，个人账户作为“空账”运作。

近年来，由于国有企业经营效益低下，统筹保险费收缴率下降，大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的地方企业缴费率已高达25%，总缴费率到了30%，养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快暴露出来了。事实说明，依靠企业长期负担高费率来消化隐性债务难以为继，既不利于搞活国有企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面，更严重的问题是潜伏着巨大的养老金支付危机。

二、隐性债务问题的严重性

实践证明，通过提高企业缴费率来弥补隐性债务已难以为继，目前统账结合的部分积累制度面临严重危机。

一是空账规模迅速扩大，个人账户积累部分减少。近年来各地为了减轻企业负担，借助统筹账户与个人账户的“混账”管理，不断透支个人账户，个人账户空账规模迅速扩大。这实际上是在用未来的基金风险减轻当前的基金压力。据劳动和社会保障部的统计，到1997年年底，全国基本养老保险基金历年积累为682.85亿元，1998年年底减少到587.41亿元；空账规模由1997年年底的140多亿元上升到448.85亿元（仅地方统筹部分）；1998年全国基本养老保险基金出现当年收不抵支，1999年年底仍是收不抵支，个人账户空账已超过1000亿元。目前还看不到有根本扭转这种趋势的可能，长此下去，统账结合的制度将蜕变为一种计发办法，部分积累制将名存实亡，改革的初衷将会落空。而在个人账户和统筹基金“混账”管理的情况下，基金总量的节余又掩盖了个人账户空账的严重性。

1998年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理步伐，这对于解决一些地方养老金发放困难起了积极作用。但应当看到，在现制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或行业过去历年滚存节余的基金来缓解当期养老金拖欠问题，从整体和长远看，仍是向个人账户透支，动用本来已经积累不足的个人账户。长期拖下去，将引起更大的养老保险基金支付风险。

二是财政被动支付各地养老金欠账，补偿行为不规范，为了弥补养老保险基金当期收支赤字，解决养老金欠发、退休人员不满引起的社会问题，近年来，中央和地方财政事实上已在不断给养老保险补充资金。1999年下半年，中央财政拿出76亿元用于补发拖欠养老金，另外又拿出63亿元用于提高退休金标准。一些老工业城市为了解决养老金赤字问题，地方财政也以各种形式补充养老保险基金，有的还建立了应急基金，其中相当一部分资金来自于财政等渠道。但是，由于我们在制度设计时没有把财政补助考虑进来，目前财政补助比较被动，不够规范。一方面，财政乃至社保等部门不清楚究竟应当补多少，补到何时，难以有步骤地安排资金；另一方面，在未分清隐性债务与其他原因造成的基金损失的情况下，中央与地方的责任难以明确，容易造成地方对中央财政的依赖，单位、个人对国家的依赖，还容易产生“鞭打快牛”的现象，如有两个老工业城市的养老赡养率大致相同，但得到中央财政补助的数额却相差4倍多。

三是扩大覆盖面和提高征缴率的工作难度大。目前，扩大养老保险覆盖面和提高养老保险基金征缴率受到两方面的制约。一方面是立法滞后，1997年以来，养老保险制度按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施，各地在执行中普遍感到强制力度不够。另一方面也应看到，企业过高的缴费率严重影响了扩大覆盖面和提高征缴率。到1998年年底，全国欠费1000万元以上的大户有229户。

三、解决隐性债务的途径

目前，中国养老保险制度存在的一些重大问题都与隐性债务有关，必须尽快加以解决。当前着手研究解决隐性债务问题也有一些有利条件：国民经济仍处在高速发展时期，GDP增长较快，为财政实力的增强提供了基础；旧的养老保险制度覆盖面较窄，隐性债务占GDP的比重与其他许多国家相比还不算太高；城市化步伐将为养老保险扩大供款来源，等等。1999年9月，中共中央《关于深化国有企业改革若干重大问题的决定》指出，要采取多种措施，包括变现部分国有资产，合理调整财政支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保险基金。应该抓住这一时机，认真借鉴国际经验，研究解决中国的隐性债务问题，巩固和完善统账结合的养老保险制度。

（一）解决养老保险隐性债务的国际经验

不同国家根据其国内经济和政治条件的不同，所采取的解决隐性债务的策略和具体办法也不尽相同，归纳起来，有如下两种：

一是由现收现付的社会统筹制转到完全积累的个人账户制，其转制成本由国家财政承担。智利1981年养老保险制度改革产生的隐性债务，全部由财政预算盈余解决。改革初期，制度过渡的资金缺口，由财政盈余提供资金，即便随后几年出现过财政赤字，仍然由财政支付。对“老人”全部由财政负担，对“中人”在旧制度下的工龄由政府发放认可债券，到退休时按年利4%本利一并兑现，将债务偿还分散在40年左右逐步兑现。

二是由现收现付的社会统筹制转到统账结合的部分积累制，其转制成本由保留部分现收现付缴费和财政出资等办法解决。这种办法减轻了财政负担，但加重了企业负担。阿根廷、乌拉圭、秘鲁以及东欧波兰、匈牙利等国属于这一类型。其中，有些国家如阿根廷、乌拉圭等将现收现付统筹制度与个人账户积累制度，都作为法定加入的制度；有些国家将个人账户积累制作为可选择参加的制度。

为解决隐性债务问题，一些国家还采用开源节流、防治结合的办法。例如，调整旧体制发放养老金的办法以减轻债务，包括延长退休年龄，严格退休条件，调整养老金与物价或工资的挂钩机制等；多渠道筹资提供资金，包括调整财政支出结构，增加税种，发行债券，以及变现国有资产等。

（二）以调整财政支出结构为主解决隐性债务

从中国的实际情况出发，除了财政补助养老保险基金外，还应当采用多种途径筹资，弥补隐性债务。

首先是调整财政支出结构。从以往年份看，中国财政用于养老保险补贴还不是很高。将基本养老保险费改税并纳入财政预算后，财政用于养老保险的支出所占比重将上升到10%左右。目前，国家正在考虑建立公共财政政策，提高社会保障支出占财政支出比重的呼声较高，舆论条件有利。从目前的财政支出项目来看，调整支出结构也有一定可能性。以往中国财政用于经济建设支出的比例较高，随着改革的深化，政府用于经济建设性支出将逐步债务化，机构改革后用于行政管理的费用也可以适当压缩，财政便可以腾出7～8个百分点用于养老保险补贴支出。调整后，社会保障补贴支出占财政支出的比例与世界上许多国家相比，还是属于中位。

二是开辟新的税收来源。可考虑开征一些新税种或附加税值增加资金来源。如开征特种消费行为税、个人所得税附加等。尽快开征遗产税。考虑到职工按房改价格购买的公房房产中包括了相当大一部分单位或国家的暗贴价值，应适当提高房产遗产税税率标准，以将其中一部分暗贴价值转为养老基金。还可以考虑发行养老保险福利彩票。

三是变现部分国有资产。这种做法在理论上的合理性已得到广泛认可。其主要根据是在计划经济时期，中国长期实行低工资政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的保险费用，保险费进入企业利润中，全部上交给了国家，国家又将其中的一部分或大部分变成了固定资产或其他有形资产的投资，从而使保险费凝结在国有资产中。变现国有资产可以采取股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等。

四是发行特种国债进行筹资。借鉴智利等国的经验，发行特种国债，用于部分弥补隐性债务。

此外，还应采取节省养老金开支的办法，如逐步提高退休年龄、规范养老金调整机制等办法，控制养老金支出过快和不规范增长，相应减少隐性债务。