失业保险制度要素分析

第二节　失业保险制度要素分析

一、失业保险制度的覆盖范围

失业保险是为遭遇失业风险、收入暂时中断的失业者设置的一道安全网。显然，它的覆盖范围应包括社会经济生活的所有劳动者。根据建立了失业保险制度的各个国家的情况，失业保险制度并不一定将全部就业人员都作为失业保险的对象，失业保险的覆盖范围要在失业保险制度中予以明确。有的国家是按照行业加以区分，可能将农业工人置于覆盖范围之外；有的国家可能根据工作的连续性加以区分，将临时工、季节工排除在外；有的国家可能按工资水平加以区分，可能将收入高于一定数量的雇员置于覆盖范围之外。

以美国为例，失业保险覆盖以下劳动者：工商业雇员；农业部门雇员；非营利性机构的工作人员（包括中小学）；家庭雇工；医院工作人员；高等学校工作人员；海员、铁路工人；公务员、军人。其覆盖面占劳动者失业总人数的90%。但是，相当数量的国家没有把单位时间的工资收入或工作时间达不到规定标准的劳动者纳入失业保险的覆盖范围。美国规定，小企业的雇员、员工4人以下且每年工作少于20周的非营利性机构的雇员，不在失业保险保障范围内。对失业保险覆盖范围的另一种规定方法是，制度覆盖下的劳动者分为强制参加和自愿参加两类管理。例如，日本规定失业保险覆盖一切行业和所有规模的企事业单位，但农、林、水产业暂时可以自愿加入。我国则是按户籍身份加以区分，覆盖范围是城镇企业、事业单位的职工，不包括农村户口的劳动者，也不包括国家公务员。

二、失业保险基金的筹集

失业保险制度需明确规定失业保险基金如何筹集，包括指明基金的来源。失业保险基金一般有三个来源：雇主按雇员工资总额的一定比例缴纳失业保险金，雇员按自己的工资的一定比例缴纳失业保险金，政府财政提供一定数量的补贴。一个国家实际实行的失业保险制度的基金，可能来自雇主、雇员、政府三方，也可能来自其中的一方或两方，具体由谁提供资金以及资金的比例和数量，则应根据一个国家的政治、经济、文化以及失业情况而定。此外，在失业保险制度中还需明确基金的缴纳渠道、手续、核查方式等。如果雇主、雇员在缴纳失业保险金的同时能够享受一定的税收优惠，也应该在失业保险制度中做出明确的规定。

三、领取失业保险金的条件

参加了失业保险的劳动者领取失业保险金必须符合规定的条件。各国的具体规定不尽相同，但可以归纳出一些共同条件。

（1）失业者必须是非自愿失业，即必须是非本人原因引起的失业，才有申请失业保险的资格。凡自动离职而无充分理由者、因本人过失而被革职者，都不属于非自愿失业。例如，英国规定，因直接参与劳资纠纷而失业者没有领取失业津贴的资格；瑞典规定，因参与罢工或其他劳资纠纷而失业不能领取失业救济；德国规定，由于本人违背合同条约而被解雇者不能领取失业津贴。

（2）未达到法定劳动年龄者即使有过非法就业的经历也无权享受失业保险待遇，超过法定失业年龄的劳动者原则上也不再享有获得失业保险的权利。

四、失业保险金的给付水平

由于失业保险制度是社会保险制度的一个类别，不同于社会救济，也不同于商业保险，因此，失业保险金的给付水平既不能完全以当事人或其雇主为其缴纳的失业保险金的数量为依据，也不能只考虑当事人的基本生活需要。失业保险制度对失业保险金的给付水平的规定，一般以使当事人的收入损失得到一定的补偿，同时又不对再就业产生阻碍为原则。在我国，失业保险金的给付水平是在最低工资和城市居民最低生活保障标准之间。

五、失业保险金的给付时间

失业保险制度是以因各种原因暂时失去工作的劳动者为对象，失业保险金的给付不同于养老保险金的给付和因工伤完全丧失了劳动能力的工伤保险金的给付，失业保险金的给付并不是无限期的，所以失业保险制度需要对失业保险金的给付时间做出明确规定。对失业保险金的给付时间的确定，不同的国家以不同的条件为依据。有的国家以失业前缴纳保险费的持续时间或受保时间为依据，确定领取失业保险金的连续时间；有的国家根据失业者的年龄以及重新调配老龄工人的困难程度来确定失业保险金的给付时间；有的国家则根据本国的失业严重程度对失业保险金的给付时间进行调整。目前，各国失业保险金的给付时间最短的为8周，最长的，如我国是24个月，其他国家最长的一般是26周、36周。超过了失业保险制度规定的保险金给付时间以后，到期仍然没有就业的人就要转为领取失业救济金。此外，失业保险制度一般还要规定从失业到领取失业保险金之间的等待时间，只有在等待时间结束后才能开始领取失业保险金。这项规定的作用是为了保证有时间对失业者的情况进行审核，以确定其是否符合领取失业保险金的条件。同时，等待时间的规定还可以取消对失业时间少于等待时间的人的失业补偿，减少失业保险金的支出。各国对等待时间的规定也不尽相同，有的规定等待时间为3天，有的规定等待时间为7天，也有完全取消等待时间的国家。

六、失业保险基金的管理

失业保险基金的管理除了前面已经提及的基金的筹集和给付以外，由于失业保险制度是一项反经济循环的制度设计，当经济处于繁荣时期、失业较少时，失业保险基金的收缴大于支出，这时失业保险基金会形成一定的余额，对这些余额的保值增值也是失业保险基金管理的重要内容。失业保险基金的实际构成，不仅包括按制度规定的有关各方的供款，还包括失业保险基金余额的增值部分。当经济处于萧条时期时，失业增加，失业保险基金的支出也会相应增加。当失业保险基金的支出大于收入时，就能通过使用以前的失业保险基金余额及其增值来弥补当期失业保险基金的不足。因此，失业保险基金的管理也是失业保险制度的重要构成因素。

关于失业保险基金的管理，我国《失业保险条例》规定，失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。失业保险基金专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。失业保险基金收支的预算、决算，由统筹地区社会保险的经办机构编制，经同级劳动保障行政部门复核、同级财政部门审核，报同级人民政府审批。失业保险基金的财务制度和会计制度按照国家有关规定执行。

七、失业保险的组织管理

为了使失业保险制度的各项规定得以贯彻落实，失业保险制度必须有相应的组织管理机构。在失业保险制度中对机构的设置也要做出明确的规定。主要内容包括管理机构、执行机构和监督机构的设置，中央政府与地方政府的职责划分，分散失业风险的范围等。

我国失业保险采取的是国家管理体制，即由各级劳动保障行政管理部门主管失业保险工作，由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构经办失业保险业务。《失业保险条例》第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构依照本条例的规定，具体承办失业保险工作。”依照法律规定，劳动保障行政部门管理失业保险工作的主要职责有：①贯彻实施失业保险法律、法规。②指导社会保险经办机构的工作。③对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查。社会保险经办机构的职责是：①负责失业人员的登记、调查、统计。②按照规定负责失业保险基金的管理。③按照规定核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其他补助金的单证。④拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用。⑤为失业人员提供免费咨询服务。⑥国家规定由其履行的其他职责。