第一节世界范围内社会保障制度改革

第一节世界范围内社会保障制度改革_社会保障概论

第一节　世界范围内社会保障制度改革 趋势及原因分析

一、世界范围内社会保障制度面临的危机和挑战

（一）经济发达国家社会保障制度面临的问题

经济发达国家或地区的社会保障制度，经过20世纪60年代的高度发展达到鼎盛时期，但是到了70年代中期，遇到了巨大的困难，面临严峻的挑战，具体表现在：

1.人口老龄化的挑战

由于生活水平的提高和科学技术的发展，世界人口的老龄化在加速发展。人口老龄化对社会保障制度的重大影响，主要表现为养老费用支出负担的大幅度增加。庞大的老龄人口将使多数国家财政支付困难，经济增长速度放慢，经济进入“滞胀”和缓慢增长时期。高失业、高赤字、高负债、高通货膨胀等“四高”紧紧缠绕着西欧各国，扩张型福利开支成为政府财政赤字的重要因素，高福利分配给国民经济带来日益显著的负面效应。据报道，世界上大约有40%的工人、30%的老人是由政府政策支持的正规保障方式提供老年保障的。随着人口老龄化的逼进，社会保障制度的成熟，社会保障制度的刚性必然带来居高不下的缴费率，政府作为全社会的代理人，不但要为低收入者实行社会保障，而且要为高收入者提供足够的收入替代，其结果必然带来高税赋，而高税赋又难免出现偷税、漏税现象。另外，一旦全社会失业率上升，就业率下降，必然带来经济萎缩，经济萎缩更使社会保障基金入不敷出、债台高筑，政府必然成为全社会抱怨的对象，特别在社会保障问题上会受到越来越多的非议和责难。因此，应当反思政府在社会保障中到底应当承担怎样的职能，扮演怎样的角色。

2.管理体制僵化，效率低

管理体制僵化的突出表现是，社会保障制度不能随着社会结构的变化和社会保障对象的变化进行及时地调整。如社会保险的对象过去一直是职业生涯稳定的产业工人，而现在由于妇女劳动参与率不断提高，职业流动性增大，非全时工作和非正规部门就业人数增加，使社会保障的对象发生了很大变化，但社会保障制度并没有做出相应的变革。另外，由于社会保障水平过高，导致人们的社会保障观念发生了很大变化，很多人养成了对社会保障的依赖思想，造成了社会保障基金的巨大浪费。同时，社会保障管理体制也日益暴露出许多弊端。如管理机构庞大，雇员过多，官僚主义严重，效率低下；又如，有些具体规定不合理造成各种漏洞（医疗补助规定不合理，造成药品浪费惊人）。许多人为了享受社会福利，总是想方设法少报收入，争当“穷人”，千方百计偷税、漏税等。

3.削减福利开支与保护既得福利的矛盾

在社会保障制度改革中，面临的最大矛盾就是要求削减福利开支与保护既得福利的矛盾。在西方国家经济增长迟缓和停滞的情况下，庞大的社会保障制度成了经济和社会发展的包袱，社会各阶层、各利益集团，都从各自的利益出发，提出必须对已有的社会保障制度进行改革。但是，社会保障制度具有刚性特征。几十年来，西方各国民众已习惯把享受福利作为一种权利，谁也不肯让已经得到的福利突然消失。西方一些福利国家不断削减福利开支的行动，遭到国民的强烈反对。1982年，联邦德国先后爆发了两次50万人的大规模示威，抗议政府削减福利开支的主张。在西欧各国，青年人对削减福利开支的抨击尤为激烈。因此，大多数福利国家普遍陷入削减福利开支与满足公众要求的两难之中。

（二）经济体制转型国家社会保障制度面临的问题

经济体制转型国家主要是原来实行计划经济的东欧及部分中欧、前苏联国家。在计划经济体制下，这些国家实行的是高度统一的社会保障，劳动者的保障待遇由国家统一制定，企业和劳动者没有自己选择的权利，与企业经营的状况无关。所有的社会保障成本由国家统一平衡盈亏，这符合计划经济体制本身的需要。劳动者的保障待遇与其就业状况直接相关，而与个人的劳动贡献大小基本无关。由于在计划经济体制下人人就业，所以，社会保障制度以“人人平均享受”为最主要的特征。这样一种社会保障制度仅强调了公平，严重损害了效率，其结果必然是随着经济效率的下降，社会保障制度的成本和负担越来越重，难以为继，从而造成经济效率越来越低。因此，迫切要求经济体制转轨国家改革这种带有强制性的、国家社会保障制度。从总体上来看，经济体制转型国家社会保障制度改革的基本思路，都是从原来普遍的福利制度转向为最贫困者提供一张社会安全网，社会保险资金由主要依靠国家预算拨款或由企业承担现收现付，改为由企业、个人和国家合理分担，建立个人储蓄账户。由于这些国家经济发展水平普遍较低，因而用于社会保障的资金有限，保障项目、保障范围也受到制约，但是他们都摆脱了计划经济时期的国家和企业统包的体制，社会福利已与企业脱钩，逐步实行社会保障基金制。

（三）发展中国家社会保障制度面临的问题

发展中国家从20世纪80年代初开始进行经济结构的调整。这一调整起源于当时石油价格上涨所导致的经济衰退。工业化国家的经济衰退使发展中国家也深受其害，造成经济增长停滞、失业率上升、人们生活水平不断下降。一些国际组织对发展中国家，特别是非洲国家的问题提出了改革建议，有些建议对社会保障制度产生了不利的影响。例如，国际货币基金组织让发展中国家货币贬值的建议，造成这些国家的通货膨胀，使社会保障基金贬值。结果，在世界上其他国家将个人账户引入社会保险的大趋势下，这些国家却不得不将无法运行下去的个人账户体系回归到社会统筹之中。这就是不正确的货币政策给社会保障带来的不利影响。与此同时，国际组织还提出了经济结构调整中的一系列紧缩政策，包括解雇冗员、降低工资等，结果使失业进一步上升。这一方面导致了社会保障中缴费工资总额的下降，另一方面，使社会保障中失业津贴支出增加，加重了社会保障制度的负担。

二、世界范围内社会保障制度改革的趋势

通过以上对社会保障制度面临危机的分析，以及对各国社会保障改革措施和改革意图的考察发现，社会保障制度在世界范围内的改革，主要呈现以下五大发展趋势。

（一）社会保障范围扩大化

社会保障范围扩大化包括两方面内容：一是指各国将逐步建立和完善包括社会保险、社会救助、社会福利等多重保障机制的社会保障制度。工业化国家虽然“二战”后建立了比较完整的社会保障体系，但随着社会经济条件的变化，项目还在不断增加。发展中国家由于社会保障项目本身不齐全，完善社会保障项目将是其长期的、艰巨的任务。二是指保障范围和内容将不断扩展。现在，许多国家已经不仅仅将人的生老病死作为防范对象，而且将影响人类生活质量的因素，如环保、精神状况、教育和培训等也纳入了社会保障的内容。随着社会经济的不断发展，这些内容在社会保障中的地位将日益重要。

（二）政府在社会保障中的责任弱化

各国都开始重新估价政府、企业、个人三方的权利、义务关系，重新确立政府、企业、个人三方责、权、利。改革的主要内容是逐步减轻政府的财政负担。在养老保险方面，从单一主体提供向多元主体提供过渡，从国家包揽社会福利转变为国家、企业、个人共同负担，提高社会保险税（费）率和纳税（费）上限，增加个人承担份额，尤其是鼓励、扩大职业保险和商业保险，部分取代国家保险，其中最为典型的就是智利的养老金制度私有化改革，开创了一个政府监督、民营运转的社会保障私营模式。社会保障私有化有以下优点：一是缴费和受益挂钩，缴费越多，受益越多，可以实现激励机制与社会保障功能兼容；二是可以增加资本积累，促进经济增长；三是可以弱化政治效应，并通过提高运营效率增加社会福利。需要说明的是，社会保障私有化并不是全盘私有化，全盘私有化排斥了公平原则，不利于社会稳定，智利的全盘私有化改革也仅限于养老保险领域，社会救助等领域仍由政府直接提供保障。在养老保险领域，政府并未完全放任，而是在立法和监管方面尽着自己的责任。在养老基金公司破产或发生财政危机时，政府要负接管之责，承担最终责任。在仿效智利的拉美国家中，也并非完全模仿，如阿根廷、乌拉圭采用混合改革模式，哥伦比亚采用的是公营和私营平行的改革模式。智利社会保障私有化改革的成功，离不开其特定的政治、经济、历史条件，所以目前还没有哪个国家采用完全取消雇主缴费或纳税的智利模式。因此，无论从理论还是从实践看，政府始终是社会保障制度的最终责任人，只是其程度和职能发生了变化。

（三）社会保障基金资本化

随着人口老龄化的加剧及对效率的追求，基金积累模式越来越受到大多数国家的偏好。实行基金积累制面临的最大风险便是基金贬值的风险，时间跨期越长，风险越大。为了保证养老保险基金的保值增值，社会保障基金将投资于更为广泛和风险更高的资本市场。基金进入资本市场，一是可以使社会保障基金保值增值；二是由于社会保障基金是长期的机构投资者，可以对资本市场的稳定性、金融创新和金融市场的效率产生积极而深远的影响；三是可以为国家建设提供雄厚的资金。随着世界范围的养老金体制的改革，养老金私营化、采取基金制、允许私人机构管理公共养老金计划以及放松养老金资产投资限制的趋势会越来越强。

（四）社会保障产业化

社会保障体系包括老年人的经济供给、教育和职业培训、医疗照顾、居住方式、精神慰藉和生活照料等方面，归纳起来主要有两部分：一是社会保障的经济来源，即衣、食、住、行、医疗、学习、文娱、体育等物质文化生活的费用由谁提供及是否有保障；二是衣、食、住、行、医疗、学习、文娱、体育等物质文化生活服务由谁提供。经济来源是社会保障的基本方面，物质文化生活服务的供给是社会保障的最终实观条件。社会保障产业化主要是针对老年人而言的，主要是对由国家提供的基本生活保障以外的附加需求或特殊需求实施产业化经营和管理。西方发达国家的老年产业已得到了较充分的发展，这主要是由于这些国家已进入了人口老龄化阶段，社会成员的经济力量增强，出现了超出基本生活保障以外的福利需求，同时也说明了市场经济对人口年龄结构变动及需求变动的敏感性和老年产业的收益性。在世界上第一个进入人口老龄化国家的法国，老年人成了市场的“宠儿”，为老年人提供的社会服务多种多样，应有尽有，如：帮助老人做饭、洗澡、料理家务，陪伴老人聊天、旅游等生活服务；护理病残老人、治疗和健康咨询等医疗保健服务；以及向老人提供交通工具，协助老年人再就业，为老人排忧解难等其他服务。这些蓬勃发展的老年产业不仅切实解决了老年人的生活问题，而且企业也从中获得了可观的收益。老龄化是未来的一个趋势，它所带来的养老保障问题不会仅仅是经济供养方面的问题，在生活照料和精神慰藉方面的问题也会日益突出。社会保障的含义也将拓展，不仅仅包括经济保障，还包括精神方面的服务。

（五）社会保障多样化与一体化并存

社会保障制度作为人类共同的稳定机制，在基本原理和技术操作上具有很大的相通性，特别在经济全球化的新形势下，社会保障制度出现了一定程度的融合趋势，如北欧五国制定了社会保障公约，对北欧五国的社会保障作了原则性规定：各国的社会保障法规必须体现公约的精神，不得违反公约的规定，同时应将另一个北欧国家的公民等同于本国的公民，并对具体的社会保障项目和内容进行了规范。它在很大程度上使社会保障制度安排在北欧五国得到了较高程度的规范。但这种趋势并不表明各国社会保障制度会完全一致。由于各国经济发展程度、民族文化传统、政治体制等制约社会保障制度的因素各不相同，社会保障制度必然是在多样化的基础上呈现一定程度的一体化趋势。社会保障制度多样化主要表现在以下几个方面：第一，社会保障目标多样化。养老保险制度的目标将由消除贫困、保障老年人基本生活需要的单一目标向促进储蓄和经济增长、消除贫困等多重目标转化。第二，社会保障筹资渠道多样化。各国将提供退休收入或其他福利的责任由政府部门部分地转移到职工个人或企业身上，政府将减少这种义务。第三，项目体系多样化。有的国家具有社会保障的完整体系，有的国家只有简单的社会救助和民间福利，有的国家社会保障包括教育、福利，有的国家将其排除在外。第四，管理体制多样化。既有一个部门统一管理的，也有多个部门分工管理的；既有完全官方管理的，也有私营机构参与管理的。第五，实施方式多样化。在各国的社会保障项目中既有官方直接组织实施的，也有社会团体及民间组织实施的，还有官民结合的实施方式，并无统一模式。

三、世界范围内社会保障制度改革的特点

当今世界范围内社会保障制度改革主要有以下几个特点：

（一）社会保障水平与社会经济发展水平相适应

在社会保障制度建立和发展过程中，各国的社会保障制度所确定的社会保障对象、社会保障项目、社会保障待遇水平，无一不受到本国社会经济发展阶段和经济发展水平的制约和影响。各国的社会保障制度都随着本国经济的发展，呈现出保障对象的范围由窄到宽、保障项目数量由少到多、保障水平的标准由低到高的共同特点。例如，美国从1935年公布《社会保障法》以后，1950年通过立法确定了养老保险待遇标准；1950～1998年，根据美国的社会经济发展水平，此标准先后被修改了32次，养老保险待遇水平不断提高。现在经济发展相对较弱的国家，如葡萄牙、希腊、西班牙等，其社会保障支出占国内生产总值一般为15%～18%；经济实力较强的国家，如德国、法国、荷兰等占国内生产总值一般接近30%。

（二）社会保障制度的模式和内容选择，具有鲜明的国情特点

纵观当今世界各国的社会保障制度，无一不是从本国的具体国情出发，来建构社会保障模式和制定相应的社会保障制度。例如，有些国家当人口进入老龄化以后，就调整养老保险制度，缓解养老保险基金的压力；当人口出生率下降时，就调整家庭津贴，以鼓励生育。有些国家为了提高国民素质，把义务教育和就业培训列入社会保障项目之中。有些发展中国家为了鼓励就业、消除“养懒汉”现象，不设失业保险制度。此外，各国根据国情的特点，在建立社会保障制度中，设立了社会保障特殊类别或特殊项目的规定。例如，英国社会保障法专门规定了王室仆从的社会保险和武装力量的社会保险。

（三）适应经济全球化的发展趋势，对社会保障制度进行必要的调整

经济全球化对世界各国的经济社会发展都带来了巨大的影响，各国为维持或提高在国际竞争中的实力，将国内社会保障水平确定与提高国际竞争力联系起来考虑，从而努力提高本国的国际竞争力。例如，韩国等国已经考虑通过降低国内社会福利水平来维持国际竞争实力。另外，经济全球化趋势使各国经济的相互依存、相互影响日益加深，要求各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系，为此，各国都对劳动与社会保障法律做出相应的调整，以适应经济全球化的要求。例如，劳动力的跨国流动，必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。近年来，德国、法国、美国、意大利、瑞士等许多国家都已经采取了互相签订双边协议的办法，解决两国劳动者在对方国家从事工作遇到的社会保障问题。