昆明资源开发现状及利益分配机制存在的问题

昆明资源开发现状及利益分配机制存在的问题_昆明市2008年年度社科规划课题成果选（上）

一、昆明资源开发现状及利益分配机制存在的问题

（一）昆明资源开发现状

昆明市矿藏资源储量位居全省第一位的有磷矿、玻璃用砂岩、玻璃用白云岩、硅藻土等13种矿产，居第二位的有钛矿、铝土矿、铜矿及水泥配料用砂岩等6种矿产，以磷、盐矿最为丰富，磷矿总储量约23亿吨，昆阳磷矿为全国三大磷矿之一；盐矿储量约138亿吨，储量居全国内陆盐矿第2位。东川是我国六大产铜基地之一。域内地热资源分布较广，出露的温泉有50多处，安宁温泉享有“天下第一汤”美誉。水域面积3.7万多公顷，年平均径流量49亿立方米，属多水带和丰水地区。水源主要分布在滇池、嵩明、石林、宜良等地。昆明市水能资源132.3万千瓦，可开发量39.7万千瓦。

截至2007年年底，昆明全市主营业务收入500万元以上独立核算矿业企业总产值755.3亿元，其中非金属、金属制品业及黑色、有色金属冶炼及压延加工业产值693.3亿元，初级矿产品产值62亿元，以建材非金属、有色金属、磷化工、钢铁和盐化工为主的矿业在全市具有举足轻重的地位^[1]，矿业经济已经成为昆明的支柱产业之一。昆明市已建设投产中小水电站共计63个，总装机容量为23.6万千瓦，涉及全市7个区市，占可开发量的60%，另规划在禄劝县境内的金沙江下游建设装机为840万千瓦的乌东德水电站。

（二）现行资源开发利益分配存在的问题

由于现行资源开发体制的原因，昆明市资源开发过程中也出现利益分配不公平、资源所在地居民无法从资源开发中受益，生态补偿机制不完善甚至缺失等问题，严重地损害了资源所在地人民群众的利益，破坏了资源所在地的可持续发展。

1.利益留在当地过少

资源开发的利益主要表现在开发利用企业获得的利润及其上缴的税款上。通常，企业获得的利润用于当地经济社会建设的几乎微不足道，而其上缴的税款又分为国税和地税，其中归国税的税目及比例为：增值税的75%，中央企业、中央与地方企业事业单位的联营企业、股份制企业缴纳所得税的全部，其他企业所得税的60%，海洋石油企业所得税与资源税；应归地税的税目及比例为：增值税的25%，其他企业所得税的40%，营业税、资源税、城市维护建设税。资源税、营业税、城市维护建设税在整个企业税务中占的比例极小，可以说，资源开发中发生的税收对资源所在地的财政收入增长和经济发展的拉动十分有限。

2.基层群众利益被忽视

以矿产资源补偿费为例，各级分配比例为中央40%，地方60%。地方60%按照《云南省矿产资源补偿费征收管理实施办法》规定“由省财政部门按地方财政20%、地质勘查基金30%、矿产资源保护及管理专项费50%的比例分配。地方财政20%部分，全额拨付矿山所在地的县级财政部门。地质勘查基金30%部分，用于本省矿产资源勘查工作；矿产资源保护及管理专项费50%部分，按省10%、州（市）10%、县（市、区）30%的比例分配”，在现行政策中，分配对象只有国家、省（市、自治区）、州（市）、县（市、区）四级，没有基层乡镇、村委会。同时，上述款项分配数额相当小，不足以补偿资源开发带来的后果，特别是分配资源补偿费没有考虑基层组织，矿产地居民不能从矿产资源开发中得到应有的补偿。

3.群众的长远利益没有保障

对资源开发利益的分配，除开发商的利益外，强调资源属国家所有及国家的利益，却忽略了开发地人民这个重要的利益补偿主体。①征地补偿标准仍然偏低。目前，昆明征地补偿标准基本采用《土地管理法》规定，该法规定土地补偿费和安置补偿费按征地前3年平均产值（以粮食为依据）计算，两项之和最高不超过25倍，经云南省政府批准可以增加，但总合不得超过30倍。随着经济发展，征地补偿标准有一定提高，但仍处于较低水平，难以妥善解决被征地农民的基本生活保障，更不能解决他们的长远生计。②资源开发地农民的长远利益损失得不到合理补偿。尽管昆明目前尚无大中型水电站项目建设，已建和在建的均为小型水电站，移民、环境等社会问题较少，主要涉及征地补偿问题，但在征地补偿上参照执行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”的规定，补偿标准低，缺乏对失地农民的后期扶持。随着白鹤滩、乌东德两大水电站的开发建设，预计涉及东川、禄劝两县搬迁安置移民达8000余人，如无法在补偿机制上创新的话，移民安置问题将是昆明市政府面临的一大难题。

4.环境污染和破坏

环境污染和破坏最典型的是东川区，作为一个“矿兴而兴，矿竭而衰”的城市，矿产资源的开发给东川造成巨大的环境破坏，因长期以来的无序开采、伐薪炼铜，早令青山满目疮痍、伤痕累累，许多生态环境隐患难以消除。根据全国水土流失调查，东川土壤侵蚀面积达1274平方千米，占国土总面积的68%，平均年输沙量3016吨/平方千米，最大年输沙量高达5314吨/平方千米，是同等地区输沙量的几倍甚至数十倍。^[2]另外，昆明滇池周围是云南省重要的磷矿分布带，分布有几十亿吨寒武纪磷块岩，每年因滇池周边采矿场引起的水土流失，导致很多磷元素进入滇池，使其成为世界上磷质来源最丰富的湖泊，最终加剧了滇池的富营养化进程。

5.利益分配过度向开发商倾斜导致违法违规行为增加

在矿产资源开发中，因资源紧缺，矿产品价格不断上涨，利益分配过度向开发商倾斜，眼看着矿主们获得巨额利润，在利益驱动下，矿业违法行为增加。①无证非法勘查、采矿多。由于市场需求旺盛，矿产品价格上涨，有的采矿人连采矿许可证都不办，一哄而上群起开矿，无证开矿屡禁不止；同时，持勘查许可证违法采矿现象比较突出，生产秩序混乱，不讲采矿规程，采富矿弃贫矿浪费严重。②由于管理体制问题，造成矿产资源国家所有与资源所赋存的土地集体所有的两权分离。同时，乡（镇）、村委会、村民小组、村民无法理解，他们在自己世代相依的土地上不能开采矿产资源，而私人老板可以采矿，自己守着资源受穷想不通，出现了“要想富、就挖矿”的思想，自然而然地造成了乡（镇）政府、村委会、村民小组擅自承包矿产资源的行为屡禁不止。③各类矿业权人违法转让，私自炒作倒卖矿业权的现象比较突出。④基层组织受利益驱动参与私挖乱采。矿产资源属国家所有，决定了开发矿产资源的收益大部分应上缴国库，乡（镇）政府、村委会、村民小组和村民从矿产资源开发中受益很少。由于现行利益分配机制中主体缺位，基层组织从矿产资源开发中受益过少，因此对矿业违法行为的处罚态度不积极，有的甚至暗中参与，为了局部的利益，纵容私挖乱采的违法行为。从2005年至2008年7月，昆明共打击无证采矿行为1045起，没收非法矿产品7246吨，罚没款78万余元，动用公安、民兵等执法力量3000多人次，用于炸毁非法矿点的炸药共15000多千克，行政处罚98人，追究刑事责任10人。

（三）资源开发利益补偿不足的主要成因

1.缺少合理确定各种资源价值和补偿的理论和方法

资源开发利益补偿是一个新的课题，利益补偿机制的建立是一项复杂又长期的系统工程，涉及资源开发利用、生态保护、补偿资金筹措与使用等各方面。从现状来看，全国、云南省及昆明市的经济发展与环境保护之间矛盾十分尖锐，利益补偿机制的建立尚处于探索阶段，许多问题还待深入研究，特别是如何在市场经济条件下合理确定各种资源的价值并实现资源“成本”的定量化估算，以及确定环境成本扣除的比例、理论和方法还不成熟，因此在资源开发利益分配中，如何完善资源价格机制，如何从资源开发收益中调节利益分配，用于对资源价值的补偿，还有待深入研究。

2.资源补偿的法律体系不健全

①有关资源补偿的法律法规对资源保护和补偿的规范不全面。到目前为止，我国对资源补偿规定很不规范和系统，有关资源补偿的精神和文字，只是零星地散布在不同的法律政策文件中。而且政策多于法律，政出多门，这很不利于我国生态补偿实践的进一步展开。如《中华人民共和国矿产资源法》尽管明确规定对废弃矿区进行复垦和恢复，但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》中却没有将矿区复垦和矿区人民生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。②相关法规缺乏可操作性。我国有关资源补偿的立法和理论只见诸一些零散的规定中，并且大都是原则性的规定，没有具体解释，实际操作性不强，实施效果不佳。另外，目前我国资源补偿的政策与法律对于环境污染所造成的生态功能减损需要补偿及对资源所在地居民利益补偿等缺位，云南省涉及生态补偿的政策文件只有《关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》，而这一文件的适用范围并不包括昆明市。

3.资源开发利益分配基层主体缺位

市场经济体制下，资源开发的利益分配已由单一的国家利益转向市场分配，形成资源所有权主体、资源开发主体、资源产品受益主体等多元化利益主体。但无论是国有化的资源开发还是市场化的资源开发，在开发利益分配上，都没有充分考虑资源开发地的发展和当地居民的长远利益。利益分配基层主体缺位，造成补偿机制的不健全，开发地的利益没有得到应有的保护。

4.失地农民的补偿机制不合理

失地农民的理赔补偿及机制不合理。当前水电开发对失地农民的理赔补偿标准按国家有关政策结合具体实际不够，矛盾突出。①补偿标准低。土地补偿费和安置补助费按耕地被征用“前三年平均产值”来计算，这与农村的情况不相吻合。如某地块在被征用前三年的某一年或两年甚至于三年休耕或撂荒了，也就没有收益可言；有的农业生产经营活动，如经济林木种植、水产养殖等，都有一个动植物的自然生长过程，在自然生长期内该土地也是没有收益的。所以，“前三年平均产值”的补偿标准显然有失公允，必然招致农民的反对。②在补偿机制和体制上，重安置、轻开发，重前期一次性补偿、轻后期扶持，致使未能达到合理补偿、移民安置不降低生活水平并逐步富裕的目标。由于公共事业及基础设施欠账太多，扶持资金不能落实到农民头上，与农民生产技能的培训、产业的扶持、生活的改善等密切相关的生存发展问题得不到解决，甚至造成严重的生存困境。

5.环境恢复补偿机制不完善

长期以来，有一种错误的认识，以为只有经济发展才能创造经济价值，而环境保护只能带来生态效益。实际上，这是不合理的制度安排所造成的假象。自然资源是有经济价值的，生态环境也是有经济价值的。资源保护和生态建设所创造的经济价值之所以不被人们广泛认识，主要在于其转化到了其他经济社会领域。如良好的生态环境，可以使农业增加收入，也可以使工业减少成本等。因此，经济社会领域实际上占用了生态环境领域所创造的价值，而且经济社会愈发展，其所占用的价值也愈多。由于这一错误观念，资源的开发利用至今没有建立环境恢复补偿费的征收制度，造成的环境问题留给了国家和社会，本来就十分脆弱的生态环境欠账越来越多，包袱越来越重，严重制约着当地经济社会的协调发展。没有健全完善的生态、环境补偿机制，恢复性补偿费用未能严格用于改善被破坏的生态环境，是造成生态环境日益恶化的主要原因。