皮诺切特与新自由主义市场经济模式

皮诺切特上台后，智利开始了一个由国家主义向市场资本主义转型的过程，这个过程经历了三个阶段，即由“矫枉过正”到调整，再到“改革的再改革”或称为第二轮改革，到本世纪初自由市场经济模式已经基本成熟，政治上也由专制恢复到了民主，并且实现了民族和解。

（一）自由市场经济——社会模式形成的三个阶段

皮诺切特上台后，智利的经济——社会模式由国家主导型向自由市场主导型转变，在历时30多年、经过了三个具有不同特点的发展阶段之后，这种模式现在已经逐渐成熟和完善。

第一阶段是皮诺切特政府的前半期（1973-1981年），特点是极端正统的新自由主义。

军政府上台时并没有一个拯救经济的方案，于是就在企业领袖和政治家中咨询建议。但企业领袖除了对市场经济表示欢迎外，还劝说政府对自己的企业给予补助和优惠作为快速恢复经济的保证，而基督教民主党的政治家除了赞成开放的市场经济外，还号召要用强有力的国家之手引导经济，要回到“现代的混合经济”。结果，企业家领袖塞斯（Raul Saez）和莱尼斯（Fern and o Leniz）成了改革的实际领导人。但他们领导的改革，第一年不见成效，通货膨胀高达375.9%，失业上升，实际工资下降，国家岁入减少1/3.这时，负责经济计划部的前海军军官凯利（Roberto Kelly）告诉皮诺切特需要下猛药，说服他放权给“芝加哥弟子”重组经济。

所谓“芝加哥弟子”，是一个由26人组成的知识精英小组，他们并不全在美国芝加哥大学上过学，也不全是智利人，但他们拥有共同的新自由主义理念，要用他们的知识拯救智利陷于崩溃的经济。其中的代表人物是德卡斯特罗（Sergio De Castro），他拥有芝加哥大学博士学位，是参与政变的海军上将梅里诺（Jose Toribio Merino）和凯利的密友，在政变前就负责起草了被称为《砖》的长达500页的经济报告，该报告后来被认为是智利军政府经济政策的基石。德卡斯特罗认为，市场经济是智利从不发达走向发达的唯一道路。智利的经济问题不是阿连德执政三年形成的，而是1930年代以来长期发展的结果。为使智利经济重新融入全球经济，他和他的同事们提出了三个政策目标：放宽国内经济，贸易自由化，国有企业私有化。1975年4月，军政府任命考阿斯（Jorge Cauas）为财政部长，率领“芝加哥弟子”实行“休克”疗法：包括旨在降低通货膨胀的减少货币供给和政府开支；降低进口关税；裁减公职人员；国有企业私有化；恢复财政平衡和稳定等。结果是快速显现的，也是惊人的，虽然财政赤字从1973年占GDP的27.7%减少到1975年的2.9%，但因进口关税从历史最高水平的200%降到44%，进口品激增带来了国内无效率企业的大量破产，失业人口上升到了19%，GDP下降了12.9%。这种经济衰退太剧烈太痛苦，智利需要一种先恢复后增长的政策。于是，军政府以德卡斯特罗取代了考阿斯。从1976年经济开始走向复苏，1979年在德卡斯特罗主持下着手实行了所谓“7个方面的现代化”，包括劳动、社会保障、教育、健康、地方政府的分权化、农业和司法等领域的改革，军政府试图通过这些改革使前一阶段的成果体制化。1977-1981年GDP年均增长超过了5.5%。可以说，这个时期是一个“矫枉过正”的时期。

第二阶段是皮诺切特政府的后半期（1982-1989年），政府对先前的政策给予了重要的修正和调整。1982年在世界经济衰退的影响下，同时也由于“芝加哥弟子”金融政策的失误，智利陷入了严重的经济危机，16家银行（包括两家大银行）破产，失业率达到32%，通货膨胀率上升，GDP下降了14.1%，政治动乱再现。有人批评说，“芝加哥弟子”中没有一个是“成熟的经济学家”，他们并没有真正搞懂弗里德曼的货币主义学说，因为弗里德曼并不完全排斥国家干预。军政府开始失去了对“芝加哥弟子”的信任，1982-1984年间先后更换了5位财政部长，实行了如停止私有化进程、货币贬值、提高关税、增加税收的政策，在1974-1979年第一轮私有化进程中，将492个国有企业归还或出售给了私人，但在这时至少有50个被私有化的企业又重新回到了国家的监管之下。1985年2月埃尔南多·布奇被任命为新的财政部长。布奇曾就读于美国哥伦比亚大学，在70年代曾是“芝加哥弟子”最早的合作者。他想实施一种使智利经济在遇到经济危机时不再回到“糟糕的往日”的新政策，结果提出了“以债权换股权”的方法，使36亿债务转移到了私人投资者手中，同时推行了第二次私有化，4年间（1985-1989年）政府拍卖了28个国有企业，并通过削减支出（包括退休者、军人、文官的工资）平衡预算，通过税收优惠激励企业的投资，放弃了过去为抑制通货膨胀实行的固定汇率，代以小幅度调整的爬行汇率；还深化了养老金改革，特别是提出了“建立在外部竞争之上的经济增长”模式，增加非传统产品的出口。布奇的政策为智利经济注入了新的活力，1986-1988年年均经济增长率达到5%，1988年失业率下降到约12%，通货膨胀率下降到20%，国外投资相当于GDP的17%，国内储蓄相当于国内产出的22%。但由于整个军政府时期经历了1974-1975年和1982-1983年两次大的经济危机，所以1974-1989年GDP的年均增长率在2.9%，并不高。

第三阶段是回到民选的文官政府统治时期（1989-2005年），智利力求获得兼顾公平的经济增长。1990年智利实现了军人政府向文人政府的过渡，至2005年已经经历了三届总统，他们虽然在政治上与军政权对立，但都肯定了军政府经济政策的积极方面和成就，同时，在继承和延续军政府自由市场经济模式的框架下，对前段的改革进行了“再改革”，加强了对社会政策方面的关注。

帕特里西奥·艾尔文（Patricio Aylwin）政府（1990-1993年）的一个口号是“增长并兼顾公平”，承诺在保证经济增长和稳定的宏观经济管理的前提下，改善收入分配和增加社会服务方面的支出。艾尔文政府首先通过税收改革增加了社会项目下的支出，到1993年社会支出占GDP的15%；其次是将社会支出重点放在最贫困阶层，提高最低工资（24%）、增加最低收入阶层的补助和改善基础教育；再次是建立团结和社会投资基金（FOSIS），为各地区的社会组织包括非政府组织的扶贫项目提供资助，4年间资助了5.2万个项目；最后是修改劳动法，重新赋予工人包括罢工、组织工会、集体谈判等一系列被军政府取消了的权利。艾尔文的财政部长叫福克斯利（Alej and ro Foxley），毕业于美国的威斯康星大学，他巧妙地运用了汇率和利率政策，保持了经济的平稳发展，结果，1990-1993年GDP年均增长7.7%，贫困人口由40%减少到27%。

爱德华多·弗雷·鲁伊斯塔格莱（Eduardo Frei Ruiz-Tagle）是20世纪60年代老弗雷总统的儿子，他上台一个星期后就宣布他的政府（1994-1999年）将优先解决贫困问题，“坚持增长，消灭贫困，实现名副其实的公正”，决心在他的任期结束时，也就是在21世纪初，使智利成为拉美第一个消除贫困的国家。他成立了官、民两个消除贫困委员会和一个全国反腐败委员会，增加了社会救助计划的拨款。但是，他试图延长前任政府税收改革的做法遭到了企业界和右翼政党的强烈反对，将劳工法扩大到非工会内工人（占劳动力的近3/4）的计划也受到了议会的阻挠。艾尔文任期贫困人口的减少与经济增长率高，就业扩大和通货膨胀率低有很大关系，但1998年亚洲金融危机和铜价下跌打击了智利经济，使弗雷任期经济增长率降为5.6%。结果，贫困人口虽然有所减少（减至20%），但消除贫困的目标并没有实现。

里卡多·拉戈斯（Ricardo Lagos）政府（2000-2005年）提出要让智利人更加“有尊严”地生活，强调构筑社会安全网，增加公共工程的投资力度以创造就业机会，政府的公共开支要向最贫困阶层倾斜。从2002年开始政府实行了被称作“智利团结”的扶贫计划，发动志愿者走进全国22.5万个最贫困家庭，对穷人进行教育和劳动培训。政府在一定时期内提供补贴，参加该计划的贫困家庭也须作出相应承诺。同时，政府还再次提高了最低工资的水平，由艾尔文政府时期的月最低工资1.8万比索（约合45美元）提高到2000年的10万比索（约合217美元）。但由于受世界经济衰退的影响，2000-2003年的GDP年均增长仅为3.25%，2004年才恢复到接近6%，贫困人口的比重仍为19%。

智利向自由市场主导型的经济社会发展模式的转变已历时30多年，是经过了具有不同特点的三个阶段而逐渐形成和完善的。虽然在不同时期有“激进”、“缓和”之分，有政策侧重点的差异，但建立自由市场经济的基本方向没有变，通过市场自由化、贸易自由化和国有企业私有化的不断深入的改革，原来的“大政府”现在变成了“小政府”，经济的主体是私人经济，市场机制在经济运行中发挥了主导作用。但如果把智利模式理解为完全的自由放任那就错了，因为一是政府一直都在通过政策和法律手段对经济进行宏观调控，如对外资进出境的限制，1974年政府颁布外资法即第600号法令，规定外国资本进入智利3年后方可自由汇出利润，在投资前10年，所得税税率为49.5%。1985年政府准许外国直接投资以债权换股权的方式进入，但在前10年内不得撤回。1991年政府通过“保证金”制度（一种对短期资本流入的征税制度）控制外国私人资本的流入。再如，在水果、渔产品、林业产品等部门，政府进行了新形式的干预，从而使企业能够更快获得国际比较利益，并且比在自由市场上花费更低的成本。二是智利仍拥有国营企业，铜矿产品一般占出口总值的45%左右，而其中将近1/2生产来自国有企业。智利能够做到将私有化与监管相结合，将贸易开放与保持国家对矿业部门的所有权相结合，将金融自由化与资本管制相结合，这体现了智利政府不固守某种模式、追求协调发展的务实主义态度。

（二）发挥比较优势、建立出口导向增长模式

发挥比较优势、建立出口导向增长模式是智利经济社会转型的重要内容之一。

智利是拉美地区的中等国家，1960年人口才760万，到2002年人口达到了1511万，其中城市人口占86.6%，它的国内市场狭小，需求有限。但智利拥有非常丰富的矿、林、水产资源，铜的蕴藏量居世界第一，还是世界上唯一生产硝石的国家。根据智利的这种国情和世界经济环境的变化，1985年财政部长布奇提出了“建立在外部竞争力之上的经济增长”模式，实际上就是经济增长方式由“内向发展”到“外向发展”的转变，要求企业家将眼光转向国外，提高企业的国际竞争力，到国外寻求新的市场。为此，政府采取了一系列调整产业结构、改革经济体制、大力促进出口的措施。后来的发展表明，这种转型是成功的。表现在一是出口企业增加了。1975年智利只有200家出口企业，1986年出口额在10万美元以上的本地、合资和外资企业达到了896家，1996年又增加到了5588家，2004年已经超过了6000家。二是出口产品实现了多样化。20世纪60年代铜的出口曾占到智利出口总额的85.6%，70年代下降到了70.6%，到1984年下降到了57.2%，到90年代中期，维持在40%-45%之间，同时，制成品出口从60年代的10.5%增加到70年代的24.3%，再到1985-1989年的32.8%。政府大力推动鲜果蔬菜、葡萄酒、林业（木材、纸浆和纸）和鱼产品等非传统产品的出口，利用南北半球季节时间差的优势，不失时机地占领北半球农产品市场。三是出口市场实现了多元化。1975年智利产品只出口世界上的50个国家和地区，重点是欧洲，到20世纪90年代中期，智利的出口市场实现了欧洲、亚洲和美洲各占1/3，形成了向全世界177个国家和地区出口的多元化局面，特别是近两年，中国已经成为智利的第二大出口国，智利国民经济的独立性大大增强。

智利的这种增长模式是资源密集型和劳动密集型的，发挥了当地的比较优势，顺应了国际分工的趋势。有一种观点认为，在智利转型过程中存在着一个不可忽视的问题，即非工业化倾向。制造业在GDP中所占的比重由1973年的28.2%下降到了1995年的16.7%，这种非工业化倾向将会导致经济和技术竞争力的下降。究竟应该怎样看待这个问题？这是一个关系到如何评价智利转型成果和发展道路的问题。在全球化时代，对于世界上许多中小国家来说，有没有可能和必要去建立一个部门齐全的工业体系？它们是不是一定要走先工业化再信息化的道路，总是跟在发达国家的屁股后面跑？如果它们能充分利用自己的自然资源、人力资源、地理位置等方面的比较优势，选择某几个经济部门或领域作为自己的发展重点，以其比较高的劳动生产率和水平在世界上赢得独特的经济地位，不也是一条现实可行的道路吗？1995年智利的经济结构体现在工业占GDP的比重为16.7%，矿业为17.8%，农业为8.1%，服务业为57.4%。可见，矿业比重大大超出了一般国家的水平，其工业、矿业合在一起所占比重为34.5%。智利是在利用比较优势的基础上，适时地实现要素禀赋结构的升级，提高企业的国际竞争力水平，走新型工业化道路。北欧国家的模式应该是智利效仿的榜样。

（三）在市场经济的框架内建立社会保障体系

社会保障体系被称作“社会安全网”，建立新型的社会保障体系是智利经济——社会转型的又一重要内容，也是保证转型成功的基础条件。社会保障体系包括社会保险、医疗保健服务、社会救助、社会优抚、社会福利等若干方面，而最基本的是社会保险制度的建立。智利在这方面的转型首先是从养老金制度改革开始的。

1973年以前的社会保障制度是现收现付制，其中的养老金制度是政府通过向雇员和雇主征收社会保险税的办法筹集资金，专门设立社会保险账户，政府统一管理社会保险基金，由国家财政统筹拨款，经银行系统发到个人手中，不足部分由政府财政收入弥补。这种制度到20世纪70年代末已经暴露出系统混乱、财务状况恶化、赤字增加、分配不公、人口老龄化使在职人员负担沉重等等弊端。抨击者认为，这种制度有累退倾向，与其自身标榜的福利救济作用完全相左，个人收益与个人努力脱钩不利于调动个人的积极性，复杂的制度管理程序容易滋生腐败。皮诺切特上台后，将研究和建立新的社会保障制度的任务交给了“芝加哥弟子”，其中先后担任过劳动和社会保障部部长的米格尔·卡斯特（Miguel Kast）、特莱萨·因方特（Maria Teresa Infante）、何塞·皮涅拉（Jose Pinera）发挥了重要作用。新的制度早在德卡斯特罗等人写的《砖》中就初具轮廓，但最后方案直到1980年11月才被通过，在何塞·皮涅拉领导下实施，标志着智利社会保障制度改革的真正开始。新制度规定，所有公、私单位的劳动者都必须将自己月工资的10%扣除存入养老金个人账户，（另外还要扣除3.44%作为失业、伤残、人寿保险存入私人基金），并选择受国家监督的“养老金管理公司”（AFP）进行管理。当时全国有15家这样经过国家批准建立的私营股份公司，负责经营和管理这些基金以使其增值（管理费为个人工资的2.9%），最后，退休者根据其在职期间存入金额的多少和增值率来领取相应的养老金。新制度的实质是将社会保障制度私营化。同时，国家对在旧制中退休的人员仍继续提供养老金保障。老人老办法，新人新办法，实际是一种公共养老金和私人养老金并存的“双轨制”，到现在，旧制已经逐渐并轨到新制。新制度刚开始实行时遇到了很大的阻力，但发展的结果超出了人们的预期。首先是给投保人带来了较高的收益，1981-1998年，全国养老金的平均收益率为11%；其次是推动了国民储蓄率增长，智利的储蓄率由1981年的15%猛升为1995年的27.6%，因为养老金的增加占到国内总储蓄的30%以上，养老金资产从1981年占GDP的0.84%上升到1999年的53.3%，到2003年底总计约为498亿美元。再次，养老金通过AFP投资于金融资产，有利地促进了资本市场的发育；最后，大大减轻了政府的财政负担。养老金覆盖率逐年增加，参加计划的人数已经由1981年的144万人增加到了2003年底的700多万人（占全国就业人口的90%以上）。有人说智利也许是唯一连出租车司机和看门人都每天关心报纸上股市行情的国家。

在养老金制度改革的同时，智利还进行了医疗保健制度的改革，实行了医疗保健机构的部分私有化，成立私营医疗保险公司，为中上收入的社会阶层提供新的医疗保险选择。2001年智利政府又颁布了失业保障法，建立了失业保险基金。

随着养老金制度的建立和医疗机构的部分私有化，分散的社会救助计划也从社会保险中分离出来，形成了一个相对独立的、系统的社会救助制度。社会救助计划主要包括养老救济金、统一家庭津贴、生活用水补贴、失业补贴和住房补贴。政府的社会救助金由福利标准委员会负责管理和支付。其他社会计划的专项资金通过附属与社会保障部和其他有关政府部门的各种基金和机构划拨。为了使社会救助计划的补贴得到更合理与公平的使用，政府从1987年开始采取了一种对申请救助计划的人建立个人档案、实行资格认定的新方法，从而使最急需救助的社会群体得到优先救助。在智利的社会救助体系中，教会、私人机构等非政府组织扮演着重要的角色。

改革养老金制度的成功和随后的其他方面的社会保障体系的初步建立，使智利逐渐成为一个有安全感、稳定感的社会。

（四）政治民主化和实现民族和解

威权政府启动和促进了智利的经济——社会转型。1973年政变发生时，智利的政治、社会极度混乱，经济濒于崩溃的边缘。皮诺切特上台后，意在消灭智利生活中的整个政治和社会运动，而不管其是左派还是右派。他通过一系列狡猾的手段将权力个人化和将权威集中在自己手中，建立了独裁统治。他为巩固政权不惜犯下大量践踏人权的罪行，但在经济上却是自由市场经济体制的忠实信徒和坚定的支持者，他放手让“芝加哥弟子”们设计和操作新体制，为他们和他们的继任者的工作提供良好政治空间，因为威权政府的性质，政府不需要议会对一项改革方案的实施由进行反反复复地讨论，也不必在乎来自强大工会的压力。皮诺切特自己并非无事可做，他负责在经济危机的时候不失时机地更换财政部长和经济部长；负责镇压由于大规模私有化而失业、情绪激愤的工人；强制推行私人养老金制度，为智利的经济改革“保驾护航”，使一系列经济改革不致因其不可避免的社会代价而中断和夭折。如养老金法令刚出台的时候极不受欢迎，被称为“受咒骂的法令”，因为它提高了退休年龄的标准，取消了与薪金挂钩的养老金制，这种运作机制的“大改大动”触动了所有在政府行政部门位居高职的官员的利益，包括军队中的将军。社会与劳动保障部部长拉米雷斯（Vasco Costa Ramirez）拖到离任前的最后一天才签署它。由于人们对新体制心存疑虑，政府必须规定在一定日期后对参加工作的人强制实施。在这个历史关头，皮诺切特坚定地推动了法令的通过及其付诸实施。再如，当1982年金融危机爆发后，智利经济形势恶化，从1983年开始首都出现了每月一次的游行示威，政府一面镇压社会运动，1984年有4万个政治犯被投进了监狱；一面加速改革步伐，出台了拍卖国有企业和债权换股权等措施。曾在1982年任财政部长的卢德尔斯（Luders）事后回忆说，如果没有军政权，国家也许摆脱不了经济危机，很多人都有同感。因为军政权能够轻易地控制住不同政见者并使其保持沉默，强制性地实施改革政策而不必征得广泛的社会同意。

但是，经济发展与政治民主之间应该是一种正向相关的关系。这种关系的内在逻辑是：经济发展提高了社会中的教育程度，很多受过高等教育的人开始形成相互信任、追求生活满足感和凭能力竞争的性格，这些都是与民主政治相伴随的；经济发展使得社会集团之间有更多的资源可供分配，因此也促进了融合和妥协；经济发展要求对外开放，这自然会带来发达国家民主观念的影响；经济发展促进了中产阶级的扩大，他们相信他们有能力通过政治选举来促进他们的利益。从长期观点考察，这种逻辑关系同样适用于智利，政治上专制与经济上自由共存的现象仅仅是转轨时期的一种暂时现象，这种扭曲的关系终究是要被打破的，尽管智利来得晚了一点。

从20世纪80年代开始，智利的民主化进程重新启动。70年代末出现的整个拉美地区的民主化浪潮对智利的民主化进程起到了重要的推动作用。智利军政府逐步在政治上采取了某些松动措施，1980年宪法规定军政府有8年的过渡期，也就是到1988年通过公民投票，皮诺切特有可能重新当选，再任8年，也有可能下台。军政府在面对日益丧失的合法性和下降的民众支持率做出实行民主制度的承诺时，试图通过组织选举重新恢复其合法性，期待选民会让皮诺切特继续当选。但这种期待被证明是无法实现的。智利是具有长期的资产阶级民主传统的国家，政党政治比较成熟，1980年以后，这些政党积极行动了起来，并在结束军人统治、恢复民主政体问题上逐渐达成了共识。1988年10月以基督教民主党为首的17个反对党联合组成了“争取投反对票协调委员会”，以55%对43%的选票否决了皮诺切特继续执政8年的提议。1989年12月大选前，基督教民主党又与其他16个政党成立了反对派联盟“争取民主协调委员会”，艾尔文作为该联盟的总统候选人在大选中最终获胜。1990年3月艾尔文就任总统，智利结束了长达17年的威权统治，恢复了民主制度。

但是，由于许多军人特权被保留下来，所谓的“民主制度”是残缺的，文人政府仍面临妥善处理与军方关系、实现真正民主和民族和解的任务。根据1980年宪法，武装力量是“制度秩序的保证者”，由军方控制的国家安全委员会可以直接参与政治事务。武装力量成员享有特别的养老金和健康保健，军费预算由铜矿公司的固定利润比例（10%）做担保。军事司法系统具有相对独立性，特别是1978年军政府颁布的大赦法，保护军人不会因1973-1978年犯下的侵犯人权的罪行而受到可能的指控。当皮诺切特交出政权后，他仍继续担任武装力量最高总司令至1998年3月，之后成为“终身参议员”，享有议员豁免权。因此，恢复文人政府对军方的控制、废除军人特权和1978年的大赦法、调查在军政府时期犯下的侵犯人权的罪行就成为艾尔文竞选联盟提出的重要目标。艾尔文就职后，强调政府对军方的控制权，明确政府的合法权力，对军事事务低调处理。在人权问题上采取了审慎而又坚定的立场，认为应该披露真相，实现正义，但只能在“可能的”范围内进行，以民族和解为目的。新政府成立了真相与和解委员会，该委员会在1991年3月公布了一份记载2279起死亡案件的报告，其中2115人是军方侵犯人权案件的受害者，但报告不是对肇事者进行的调查。1991年3月4日，总统向全国发表讲话，代表所有智利人，向国家恐怖主义的牺牲者及其亲属表示道歉，许诺为他们受到的伤害进行道义上的补偿和金钱上的赔偿，1991-1994年期间，政府设立了一个办公室，帮助6.5万名从国外归来的流亡者。尽管这项工作遇到了军方的强烈抵制，但艾尔文采取“非正规渠道”化解了同军方的冲突。弗雷总统在1995年10月向议会提交了一揽子宪法修正案，包括废除指定参议员制、增强文人在国家安全委员会中的权威、加强议会的监督权等，但由于议会中右派的阻力而未获通过。1998年政府召开了“和解圆桌会议”，探索民族和解的新途径，到2000年6月12日达成协议，军方第一次承认犯有侵犯人权的行为，并许诺提供“失踪者”遗体地点的信息。拉戈斯总统就职后明确宣布，他不会通过寻求政治途径（总统决定或公民投票）来解决国内的人权问题，皮诺切特的参议员身份和可能涉及人权问题的所有军官的命运将完全取决于智利的司法机构，这一立场有利于维持政治稳定。总之，文人政府的政策纠正了政府与军方的关系，在一定程度上满足了军政府时期受害者亲属寻求正义的要求，有助于实现民族和解。随着1998年3月年皮诺切特交出军权，智利也彻底完成了军人政权向文人政府的过渡。