香港政府进行经济干预的途径分析

在东亚“四小龙”中，新加坡与香港可谓两条“城市小龙”。一个令人瞩目、令人困惑、又令人着迷的问题是它们的住房问题。香港政府素以创造了“世界上最自由的市场经济”而闻名，却对住房这一最大宗的社会消费品进行了密集的干预。与之类似，新加坡政府被认为创造了“世界排名第二的自由市场经济”，但它对住房市场进行了更极端的干预，至今其居民的九成住在政府资助的“组屋”内。在新加坡，这九成中有八成是业主，而香港的五成中有七成是租户。可以看到，新加坡、香港政府积极干预当地住房市场的情形类似，效果亦相仿。那么，两地独特的住房干预模式有什么共同之处？其背后的作用机制是什么？对我们又有一些什么启示呢？

新加坡、香港的住房都可以分为两大类：公共住房和私营住宅。其中，公房是政府通过公房一级市场有计划提供，供广大中低收入家庭长期自住的廉价和廉租住房。私宅是指私人房地产商投资兴建，完全按照市场机制运行的，供应高中收入群体的高级住宅。在土地由政府控制的基础上，政府以福利价提供公房，私宅市场以市场价提供私宅。新加坡、香港政府对最低标准线以下的住户提供廉租公房，对中下收入群体则尽量资助其购买公房，对高中收入群体采取“有益的疏忽”态度，让他们自行购置市场提供的私宅。

一元决策模式：政府公共住房的发展和管理事权都集中到一个法定部门手中

在新加坡，建屋发展局作为法定机构，是根据国会1960年《建屋发展法案》设立的，在行政上隶属于国家发展部。建屋局设委员会，由主席、副主席以及3-5名委员组成，成员由国家发展部长任命，为建屋发展进行政府贷款的批准权、年度或追加预算报告的否决权也随之由议会转到国家发展部长手里。委员会下设局长（Chief Executive Officer），负责与委员会沟通联络和对所属各部处的日常管理工作，建屋局职员不是国家公务员，在担任国会议员和政府公务员之前必须辞职。1974年有职员6540人，1985年达到1.4万人，1993年降为7514人（内含下属机构土地管理局155人），平均每万新加坡人中有25人在管理公共住房事务。

在香港，房屋委员会是因应庞大的“麦里浩十年建屋计划”、根据立法局《房屋条例》于1973年成立的，其前身是1954年成立的屋宇建设委员会。把市政局的徙置事务处和市政事务署的屋宇建设处合并成房屋署，作为房委会的执行机构。房委会主席由港督任命的政府“房屋科”长官“房屋司”担任，副主席由房屋署署长担任。1988年，为应对“长远房屋策略”的需要，房委会改组成自负盈亏的法定机构，“房屋科”与“房屋司”被取消，主席一职由政府委任非官方人士担任。但不久即设置政府“房屋局”（1991年），重置“房屋司”（1994年）。2002年，根据《公营房屋架构检讨报告书》的建议，政府“房屋局”并入房屋署。房屋及规划地政局局长兼任房委会主席，成为香港总领房屋事务的问责官员。房委会成员包括主席、副主席、2名官方及28名非官方委员，全部由行政长官委任。所有非官方委员都是以个人身份接受委任，在房委会中并不代表他们所属之机构或团体。与新加坡不同，房屋署职员属于公务员，但是人数相当，2001年达到1.2万名，平均每万港人中有18人在管理公共住房事务。

二元发展模式：以政府公共住房为主、以私宅市场提供为辅的住房供给体制

在香港，房屋委员会是最大的住房提供者。香港政府提出的建屋计划，比较突出的是以十年建屋计划为主的中长期计划，比如“屋宇建设委员会十年建屋计划”、“麦里浩十年建屋计划”（1972-1983年）、“长远房屋策略”（1987-2001年）以及“特区政府十年房屋计划”（1997-2008年）。就计划的落实来说，仅1964-1972年间就新提供公共住房20.3万套，使公屋占到住房总数的53%，而同期私宅市场仅提供12.9万套，私宅占住房总数47%。后来，公共住房无论存量还是增量，都长期占到半数。尽管战后香港人口增长很快，但是政府为半数港人成功提供公共住房，这一记录从1972年开始基本保持至今（参见表1）。

表1 英美传统影响下的住房消费格局

在新加坡，建屋发展局是最大的建筑商。建屋发展局成立之初，就到香港取经，考察其廉租公屋的建设经验，并制定了第一个五年建屋计划（1961-1965年）。而新加坡第一个完备的都市发展基础规划“通盘规划”（the Master Plan），早于1959年获得议会通过，涵盖1953-1972年达20年时间。1971年“概念规划”（the Concept Plan）出台，设计目标是满足人口从340万增长到400万可能带来的需求。新加坡的建屋计划以五年计划见长。就计划的落实来看，在1966-1980年间，建屋局提供的组屋从占全体住房类型的25%，上升到67%，而私宅则仅仅由11.1%上升为12.9%。而住进组屋的人口比例由1960年的9%上升到1965年的23%。1974/1975年度，组屋居住人口占50%。1976年，建屋局已经成功地为占人口80.2%的工人提供了住房。1982/1983年度，组屋居住人口占75%，1985年3月，居民对所住组屋的自有率占74.4%。

三大板块模式：形成与社会阶层相适应的“住房阶梯”，力避“住房旋转门政策”

在新加坡，起初主要建设用于出租的小套型住宅，1964年实行“居者有其屋政策”，对象是月收入少于1000元的家庭。“三五计划”开始兴建四室一套（25层以上楼房，75平米）的住宅。另外，在1968年，裕廊管理局（Jurong Town Council）开始提供类似组屋的经济开发区住房。从1974年开始，新加坡房屋与城市发展公司（HUDC）专门负责兴建大型居室住宅（HUDC?SUITE，青年公寓，大型五室一套，120平米），比组屋贵比市价便宜，供应家庭月收入4000元以下的中等收入群体。1979年，建屋局宣布开始建设楼面面积145平米的高级公寓组屋。从1982年开始，无论是建屋局自己主持建造的一般公共住房和高级行政人员住房（由直属建筑公司、中标建筑商或外资公司兴建），还是上述其他类型的公共住房，其出租与出售事宜都归建屋局统一管理。1995年吴作栋在国庆集会上正式公布了“执行共管公寓计划”（Executive Condominiums），这是国家发展部精心设计的产物。它使业主拥有停车场等设施，物业由管理法团管理和维护，其设计和设施可与私人公寓相媲美，但价钱更便宜，价位介于私人公寓（Private Condominiums,PC）和组屋高级行政人员住房（Executive Flats）之间，政府补贴一些受过高等教育的专业人士居住。这可以新加坡职工总会所建“共管式公寓”为代表，一部分供应会员，大部分提供给建屋局出售。

在香港，公营住房的建设和管理一开始也没有统一的机构来做，直到1973年房屋委员会的成立。1954年，根据《徙置条例》成立徙置事务处，在石硖尾火灾原地兴建徙置大厦，安置灾民。同年，根据《房屋条例》成立屋宇建设委员会，兴建公共屋村廉租屋，对象是月收入900港元以下的中低收入家庭。1961年，又推出政府廉租屋计划，由政府工务科兴建、屋宇建设委员会管理，对象是月收入400港元以下的家庭。房委会成立后，除了把上述不同类型公共住房的管理权收归自己掌握，大力建设供出租的公屋之外，还推出了供出售的新型公屋——“居屋”。在新加坡1964年开始实行的“居者有其屋”，在香港直到1978年才推出。据当时担任房委会助理秘书长的钟丽帼回忆，1975年她和几位同事一起策划了“居者有其屋计划”，其对象是月收入3500-5000元的家庭。与公屋轮候方式不同，采用了与新加坡抽签制度类似的公开摇珠方式决定配售对象。居屋居住不满10年要以原福利价卖回房委会，住满10年并且补地价后才能自由出售，在未补地价前甚至不能私自出租。计划推出一年后，接受“地产大亨”李嘉诚的建议，把拍卖官地的做法倒转，由私人开发商以最低价投标获得部分居屋发展权，这样又推出“私人参与居屋发展计划”。另外，非营利组织住房协会推出的面向中高收入群体的“住宅发售计划”和“夹心阶层计划”住房，也按照房委会的公屋发售政策执行：对于购买满2年的房协住房，不需补地价就可以发售给房委会的公屋租户，但是该租户必须把原居公屋交回房协或房署。

公房消费模式：在新加坡以出售为主、在香港以出租为主，但都坚持公共住房的大众福利性

在新加坡，建屋发展局出售组屋的价格由政府确定，不仅不包括征地成本，而且低于建筑成本。例如，按照建屋发展局的规定，1981年申请购买组屋的家庭月收入不得高于2500元。我们可以看到，80年代组屋价格比私人公寓低50%-70%。另据1982-1983年建屋发展局年度报告，新镇组屋3室和4室新房型建筑成本分别是3.8万元和5.193万元，而售价分别是3.04万元和4.64万元，分别是建筑成本的80%和90%。加之“月供”占月收入的比例并不高（低于20%，少于公积金余额），新加坡公众普遍感觉购房压力不大。在新加坡，廉租房以家庭为申请资格单位，对象是月收入低于800新元的家庭，而且允许以折扣价、公积金方式购买所租住房，到1982年，三室的月租金只是略低于购屋所需的分期付款额，住进组屋反而激发了人们努力就业增收的热情。总之，“居者有其屋计划”是使大部分中低收入家庭都有能力购买政府组屋的政策。

在香港，从1947年“房租冻结法令”开始，香港对私宅租赁市场进行低房租控制。一般来说，旧公屋租金只占家庭收入的7%，新市镇新公屋占13%，市区新公屋占15%，一般相当于市值租金的1/3，而公屋售价比同类私宅低30%，在新镇又比市区低10%-25%，居屋折扣30%-40%。这就基本保证了公共住房的大众福利性。但是还应该看到，1962年新加坡郊区的强占定居者有25万人。与之不同，大陆移民在香港的强占定居者1954年为30万人，到1965年涨到60万人。这些人并非都是穷人，很多是机会主义者，企图利用都市拆迁项目获得住房。这在一定程度上反映了香港当时拆迁安置政策的疏漏。另据1986年调查发现，有45%的公屋租户，其家庭收入已经超过公屋的入息限额，但只有少数迁出。之所以出现这种现象，一个重要原因是：香港公屋相对的低租金、高售价使香港租户更倾向于留置其中。为了克服公共住房租售政策的这种分割性，1987年实施“公屋租户资助政策”，对于公屋居住满十年的租户，须每两年申报一次家庭收入，超过限额的租户须缴付额外租金。1996年实施的“维护公屋资源合理分配政策”也规定，超过限额的租户须缴付市值租金，并于一年内腾出所住的公屋。

公房市场化模式：公房私有化进程循序渐进，把私宅市场的作用局限于为公共住房的发展和定价提供参照

在新加坡，建屋局对私宅市场的态度基本属于一种“有益的疏忽类型”。组屋市场与私宅市场在住房供给上的结合，体现的是一种“锚”与“帆”、“缰绳”与“动力”的关系。一方面，私宅市场创新了多样的住房类型，并充当了住房市场的体温表。另一方面，随着经济发展和收入增长，申请购买新建组屋的家庭月收入上限标准也不断提高：1971年1500元，1979年2000元，1982年3500元，1989年6000元，1994年为8000元。这也就相应规定了自购私宅的最低收入标准，标准线以上的家庭由私宅市场解决住房。大量提供、不断升级的组屋实际上提供了牵制私宅市场的一条“缰绳”。组屋市场化是两个市场的连接部分，但是新加坡的公共住房市场化并没有操之过急，它经历了三个时期，且有比较严密的制度保障。以1987年“特准住宅产业计划”为标志（允许居民把住房作为一份产业进行投资，收取房租补贴家用），开始了组屋资本化的进程，并把1975年开始的组屋市场化推向高潮。

可以看到，1975年以前组屋户主对于已经居住了5年的组屋要出售必须按原买价卖给建屋局或以建屋局同意的条件卖给买主。1975年建屋局对组屋的转售放松了限制，规定对于居住了5年的组屋或青年公寓可按市价自由出售，但是青年公寓要交售价30%的税，三、四、五室组屋要分别交10%、15%、20%的转售税。后来转售税率调整到二室组屋15%，三室20%，四室22.5%，五室和公寓式组屋25%。1985年7月规定：对于从转售市场自购组屋或自购私宅的组屋住户，出售现住组屋不再征收转售税，但对于售后还要申购新组屋的住户仍要征税，另外把“转售组屋”最低居住年限降为2.5年，组屋转售市场进一步放开。1989年8月，建屋局规定购买“转售组屋”取消收入限制，“转售组屋”的所有者被允许投资私人居住产业，私人房地产的所有者也可以购买“转售组屋”，但不能居住在原来私人产业内，而必须居住在组屋内。1999年“科技企业家住宅办公计划”更进一步，鼓励人们利用住家地址注册公司创业，进行以知识产权、科技产品的开发和服务为主的高增值商业活动。这改变了70年代中期以来禁止在组屋从事实业商务活动的政策，组屋成为完全意义上的个人投资产业，意义重大。

但是，随着80年代中期大量的组屋转为私有资产，加之1994年新加坡引进以消费税为核心的税制改革（规定对于私宅的销售和出租收入免交消费税），这些都促使房地产投机活动在90年代中期达到高潮，1990-1996年组屋转售价上涨四倍还多，私宅市场也在1996年初达到一直以来的最高价位，投机过热导致价格“脱缰”——房产涨价增幅曲线大大偏离经济增长率曲线（参见图1）。1996年5月14日，政府推出三项干预住房市场的新方案。这被认为是建屋局成立以来最严重的一次“冻结”住房市场的行为。第一，卖楼利润中要征收所得税，购楼后，一年内出售要全缴，第二年缴2/3，第三年1/3，三年后不用缴。第二，印花税。除一般的印花税外，出售或转售未完成的住房以及在买楼后三年内出售也要缴。第三，购楼贷款最高为房价80%。1997年东南亚金融危机爆发后，国家发展部宣布从9月1日起大幅度提高居住用地和商业用地的开发费，增加开发用地数量（从47到108块），政府还拿出资金控制市场房价和租金。

图1 私有住房价格走势（RPPI）与实际国内生产总值的偏离曲线图

虽然新加坡在东南亚各国中受危机损害最小，但考虑到转售组屋的投机性，2002年仍作出规定：从2003年1月1日起，没有向建屋发展局贷款，也没有领取公积金购屋津贴（housinggrant）的屋主，可在住满1年后出售或住满10年后出租整套转售组屋。这是建屋发展局为了促进组屋贷款市场化，决定不再提供市场利率贷款的配套政策。虽然新建组屋的居住年限仍然是5年，但是1.5万名屋主由此获权出租整套组屋。对此，国家发展部部长马宝山在国会通过《建屋发展（修正）法案》时强调说：“政府没有放弃‘组屋是供屋主长期自住’的基本原则。因此我们并没有完全取消出租组屋和最低居住期限的限制。”

在香港，申请“居屋”家庭的月收入限额也不断提高：1980年5000元，1989年10000元，1992年18000元。但是，公屋的市场化远比新加坡为晚。房委会1992年推出“出售公屋予住户计划”，直到1997年6月才成立“居屋二级市场”，允许居屋在首次出售日起满2年后，出售给现公屋住户或公屋轮候人士，不过买方必须承担将来在公开市场出售补地价的责任。但是，时机选择似乎很不好，正赶上香港楼市高峰期：1986-1996年房价增长与经济增长出现不合拍，指数为2.4，而1997年8月相对年初则达到3.6-5.0.为了打压房价，刚刚成立不久的特区政府提出了每年提供8.5万套公私住房的严厉措施。加之东南亚金融危机的冲击，住房市场陷入长期低迷状态。这使随后出台的旨在促进公屋私有化的两大措施都没能显现出多大成效：一个是1997年12月推出的“租者置其屋计划”，该计划提出至2007年的10年内，让至少25万个公屋家庭以折扣价购买现租住的公屋；另一个是1999年推出的“可租可买计划”，其政策目的是为公屋轮候册上的准租户提供协助，让他们能够购买轮候到的公屋。之后，则出现了很大的政策逆转：居屋的“售转租”，停售乃至停建居屋。2000年6月，港府宣布未来4年内把1.6万套居屋转为出租，把已经落成的1.2万个居屋，半数于本年度出租，半数推迟出售。2001年，房委会宣布停售“居屋”及“私人参建居屋“10个月，直至2002年6月底。为与市民共度时艰，还宣布公屋住户豁免租金一个月。可以看到，从1999/2000年度开始，公共出租住房建屋量超过公共出售住房建屋量，2002/2003年度、2004/2005年度、2005/2006年度公共出售单位建屋量甚至锐减为零。这样，从1995-2005年的10年间，私宅的租售比基本没变，由13%∶40%变为14%∶41%，而公屋的租售比虽然由37%∶10%变为29%∶16%，但是售出仅仅增加了6个百分点，维持了公屋和私宅的大致均衡。

公房收支平衡模式：住房政府补贴不等于财政亏损，其关键在于摒弃“居者有其地”，实行“以地补屋”

在新加坡，政府不仅要给建屋局亏损津贴，还要给居民购房补贴、翻新补贴。但是大量的补贴并没有导致政府财政亏空。原因何在呢？拿地产税支撑财政补贴是其一大奥秘。建屋局每年向政府交纳的地产税，再加上私宅地产税，不仅补亏，还有盈余。在新加坡，国家是最大的土地所有者。《土地征用法案》（The Lands Acquisition Act,1966）规定：发生火患后非法木屋区的木屋即使还在，建屋发展局也有权以无需包空的价格征购有关土地，实际上仅付包空价的1/3；建屋发展局有权强制购买任何用于建屋发展的私地，价格低于市价20%。这样，政府拥有的土地从1968年的26.1%上升到1980年67%，1985年达到75%。当然，征用土地的赔偿标准也并非一成不变，先后以1973年、1986年、1992年、1995年的地价为依据进行调整，使之更接近市价，从而使私人地主也从土地的增值中获益。从法律传统上来看，无论是1825-1869年间授予的999年期地产，还是1869年后授予的99年期地产，上面修建的房屋在租期内都神圣不可侵犯，政府无权采取开发和治理措施。随着国家掌控的土地越来越多，地契年限也被大大缩短，虽然还有永久地契、999年地契，但是大量实行的是99年组屋或私宅地契。一般来说，同样的私宅，有没有地产其房价相差20%-30%。1994年3月1日，新的“地契法令”生效。与习惯法地契制度相同，已占据有关土地12年者可申请获得土地。但是，不满12年者则再也无权申请。这改变了“反向占据“——”居者有其地”的英国殖民传统。

在香港，政府是唯一的土地所有者，以批租的形式交给私人开发商或房屋委员会使用。对于无主争议地，一般人的诉讼期为20年，港府的追索期是60年，超过时限就实行“先占先得”。对于政府官地，批租虽然还有999年期、99年期，但是主要是75年期或者再续75年期。《1973年官地租约条例》规定，续期土地不再支付一次性的地价，但是要每年以差饷税的3%支付地税。自20世纪60年代起，政府总收入中有超过21%来自卖地、印花税、差饷及物业税，70年代后期达30%-40%。香港私宅建筑总成本中，地价占到80%。政府对私人开发商用地的这种“高地价”政策，一方面保证了对公屋建设用地的“免费”批租，使房委会租屋或居屋价格中都不包含地价（只是将地价记入房委会的资产负债表中，作为对房委会的资助），另一方面保证了政府公屋发展基金的充足，基金贷款为40年期，年息5%（利息也是只记账不支付）。但是，房委会租金收入往往不能弥补自身总支出，用与公共屋村配套的工商物业以及停车场的出租收入来抵补，是其基本实现自负盈亏的重要一环。应该看到，即使如此，房委会很多年份还是出现很大的亏空。这就说明，香港政府把房地产业作为经济支柱并不等于把经济适用类住房建设作为经济支柱，后者在总体上是需要政府补贴维持收支平衡的。

新加坡和香港何以如此大规模地干预住房市场，进而形成了同构性很强的住房市场模式呢？

对此的回答，存在着几种不同的观点：一是“灾变论”。难民潮和火灾、病灾的多发可以归入此观点，其不足之处是没有看到灾害的发生往往只是政策变化的导火索。二是“工业化论”。转口贸易萧条、初级工业化成长需要降低工业成本，因此公共住房的低房价、低房租、免地价政策应运而生，这确实有一定的说服力，但是纯经济主义的观点往往忽视了政策变化的政治社会条件。三是私人地产市场的“供给不足论”。资金的限制、房租的管制导致了这种不足，而开出的药方往往是放松管制。香港房屋署署长苗学礼1997年的自问自答，可谓对这几种观点的综合。他说：“政府当初兴建房屋，乃为应付燃眉之急。数以十万计从内地涌至的难民急需栖身之所，却适逢联合国对中国实施禁运，截断了我们一向赖以维生的方式，令香港的经济陷入困境，当时实在没有发展商具备雄厚的资本担当兴建房屋这项重任。经济萧条之余，再加上接二连三的难民潮，令住屋问题火上加油。直至70年代中期，才冒起一批能够筹措足够资金进行大规模发展项目的发展商。时至今日，发展商在新市镇兴建大型私人屋村只是平常事，但犹记当年，又有几多人想到会有美孚新村，甚至在太古及黄埔船坞原址兴建私人住宅。”

我们要问的是，这些因素都存在，也确属实情，但它们是否就是政府直接介入住房市场的最主要原因呢？恐怕还很难这么说。

可以看到，在自由港制度下，香港主要是通过干预社会再分配尤其是住房干预政策来弥补经济干预不足的缺失。在整个60年代，财政司郭伯伟以异常的诚意来推行“自由放任主义的经济政策”。但是，当他1962年对将要实行的新的住宅租务管制政策提出异议时，政府的态度是：管制是必要的，因为这是一个“当前存在困难和潜在危险的方面”，经济考虑必须退居次要位置。在西方福利国家，住房被视为是公民的一项“社会权利”。应该说，港督麦里浩受到了这种住房权利思想和中国传统社会“行仁政”思想的双重影响。他在提出“十年建屋计划”的《施政报告》（1972年）中就说：“房屋的短缺和不足够……是我们现今社会里众多官民摩擦和不悦事件之中最常见的一个根源。这不单侮辱了我们人类的尊严及民权，以致良好的政治意识……总之，这样的一个处境是我们不能够长此地容忍的。”当1977年财政司夏鼎基提出“积极的不干预主义”时，政府已经在着手制定一个从1976/1977到1980/1981年度的全面性的五年发展计划（被分为16个领域75个发展计划），更为重要的是，“麦里浩十年建屋计划”已经实行有年，并且卓有成效。这样，到计划结束时，不仅满足了100万人的住房需要，还有效地减轻了社会的贫富差距。就基尼系数来看，1976年未包括公屋津贴时为0.5054，包括时则降为0.3939，约减低贫富差距3%，而1981年由0.4075降为0.3655，降约一成。

在新加坡，吴庆瑞曾说过英国殖民总督政府的“自由放任政策把新加坡引入了死胡同”，并且因此成为李光耀“居者有其屋”政策最大的支持者，但是还是允许私宅市场继续存在。建屋局制定的建屋五年计划的连续性以及“通盘规划”、“概念规划”的全局性，比新加坡国家实行的“非公开的特别经济计划”要正规、稳定得多。在新加坡，住房仅仅作为“个人意义上的财产所有权”而存在，新加坡公民只是作为严格商业意义上的组屋顾客而存在，每个人都被认定自愿接受卖主和地主所确定的租售条件。新加坡居民主要通过雇员与雇主按同样比例缴纳的公积金来支付购房款，对于政府的居民购房补贴政策，尽管体现了组屋的社会福利性质，但作为一项收入再分配政策的作用是次要的。新加坡奉行“补贴投资”的政府投资理念，坚持人民的事由人民自己掏钱的理念，决心不使“施舍成为一种生活方式”。李光耀指出：“我们只在卫生、教育和建屋方面加以补贴……这些其实是投资而不是消费。……补贴消费，不但是错误的，而且会有害。”对于居民的补贴分为两种：购房补贴和翻新补贴。购房补贴是分级提供的，例如一室一套成本价1.1万元，售价3000元左右，政府补贴2/3；两室一套补贴1/3；三室一套补贴5%；四室一套不仅没有补贴，还要按照成本价加收5%的利润；五室一套则加收成本价15%的利润。对1989年开始的大规模组屋翻新工程则投入了翻新补贴。在示范阶段，政府从预算盈余中为每套组屋补贴5.8万元，屋主只需支付4500元。

通过以上的对比可知，香港和新加坡的住房市场模式是内化于其市场经济模式之中的，前者的稳定性很好地平衡了后者的波动性（参见图1）。1995年，新加坡建屋局负责管理着70万套住房以及各种工商业设施5.5万项，包括商店、工厂、停车场和休闲娱乐设施等。因此，计划提供的组屋是新加坡经济面对市场经济风浪冲击的磐石阵地，正如吴作栋所说：“公共住房是新加坡社会的重心。”由于自由放任政策对香港工业成长的不利影响，加之其房屋委员会与新加坡建屋局同样的住宅区建设、管理职能，也造成了房地产业成为香港经济重心的局面。因此，对两地的“重心问题”——住房问题进行政治社会学的考查是必要的。在我看来，住房问题政治化正是两地住房问题得以解决的根本原因。分述如下：

1.住房问题首先表现为带有殖民色彩的社会问题（住房问题脱殖化）

在香港，这集中表现在战后的50年代。1951年11月21日，九龙城东头村木屋区发生大火，1万多人无家可归。广州市人民团体组织“粤穗慰问团”拟于1952年3月1日乘车赴港慰问。港英政府一面加强军警布防，阻止慰问团入港，一面出动军警拦截“欢迎粤穗慰问团筹备委员会”的200多名代表前去迎接。这导致香港华人强烈不满，与警方发生冲突，结果1死多伤，100多人被捕，其中18人被判有罪，12人被遣出境。应该说，正是港英政府对救灾工作的无所作为——“英国治权缺失”——以及分化华人互助团结的立场引发了这起严重事件，并且通过引发中国方面的关注和抗议，显示了住房问题在作为“中国主权飞地”的九龙城寨地区所特有的“中国性”。1953年圣诞节前夜，九龙石硖尾木屋区再次发生大火，5万多人无家可归，火灾震动全港。鉴于事态的严重性和复杂性，港府工务科在短短的50天内，就在灾场原地紧急地兴建了楼高两层的临时建筑以供灾民栖身。不久，八幢六层高的徙置大厦也先后落成，并由徙置事务处安排灾民入住。可以说，直到此时，住房问题还隐身在社会救害问题之后，证明港英政府只是把解决住房问题作为社会济贫扶困措施。1956年10月10日，作为徙置区的李郑屋村悬挂出国民党旗，徙置事务处出面干预，最终引发“九龙暴乱”。这是省港大罢工以来最严重的一次社会事件，进一步突显了在住房问题上的反殖性。还可以看到，尽管屋宇建设委员会早在1954年就成立了，但是由它兴建的第一个廉租屋村——北角村1958年才落成，并且与“徙厦”的免地价不同，要收1/3地价。这是与直到1958年香港才获得相对于英国的财政自主权分不开的。

在新加坡，自治前、甚至到独立前，住房问题的社会化、政治化都是在反对英国殖民主义的大旗下，不同政党表达各自的反殖自治或反殖建国主张、进行选举竞争的结果。可以看到，1947年建屋委员会报告指出：住房短缺已经到了“匮乏的程度”，并且伴随着很高的犯罪率和发病率。在新加坡改善信托局（the Singapore Improvement Trust,SIT）1927年成立后的30多年里，它仅仅建了23917套低价公共住房，其中1947-1959年的12年里建成20907套。“匮乏本身不是原因”，很多学者把它归结为改善信托局缺乏必要的威权支持和财政保障。可以看到，信托局获得政府贷款（Government Loans）的权力机制从1948年才正式启动。正是这一年，1000万元的信托局创办基金（the＄10millionfund）宣布告罄。1947年，为了庆祝伊丽莎白女王结婚，从这笔基金中预留出80万元作为“伊丽莎白女王基金”，到1951年这笔基金也都用于劳工住房建设。正如1919年英国提出“让英雄住下来”，为一战退伍士兵提供公共廉租房一样，在新加坡，信托局仅仅为无家可归者提供住房本身，正说明英国殖民政府只是把公共住房作为一个社会济贫项目，住房问题还只是被视为一个社会问题，这也许是更为根本的原因。

根据“林德宪制”，新加坡政府治理模式从总督直辖制变为首席部长制。1955年，新加坡进行了第一次普选，产生了“劳工阵线”政府。当时的立法议会强调：“现政府和未来政府面临两大主要问题，一个是教育，另一个是住房。“1959年灾难性的甘榜中巴鲁（Kapong Tiong Bahru）大火烧毁了700所棚户小屋，政府认识到它对即将到来的大选所具有的重要政治意义，立即为火灾居民安置了在加冷（Kallang）机场区能获得的1000套信托局住房。几周后，政府宣布3个月内在原地新建740套住房。这被人民行动党批评为利用灾难达到选举目的。在1959年5月的大选中，住房成为所有参选政党关注的一个主要的“选举课题”。人民行动党把它列为“选举纲领的第一条”，一方面批评执政党的无能，另一方面列举了大胆而全面的公共住房政策。当时的执政党“劳工阵线”也宣布，如果再次当选，将建设第一年1万套，次年1.5万套政府公房，但是由于以前的表现不佳，它只获得了新议会全部51席中的4席。人民行动党以43席成为执政党。1959年6月5日组成以李光耀为总理的自治邦政府，结束了最后一个殖民地合法政府，开始了新加坡“自治建国”时期。

但是，人民行动党执政并不马上意味着房子。1960年新申请租房需求2627套，建屋局组屋提供仅1682套，比前“劳工阵线”政府每年2000套的提供量还少，比1万套的目标就更少了。这里有一个插曲——“王永元事件”。1959年大选获胜后，王永元被任命为国家发展部部长，但他与建屋局主席林金山有不同的建屋发展理念。王永元想把建屋局变成建筑工人的“一个模范雇主”，借以打压剥削工人的中产阶级私人雇主；林金山更强调建屋局的建屋职能，建筑承约商是直接的雇主，享有自主的雇工权。李光耀支持林金山。在1960年6月党员大会上，王永元与李光耀的政治分歧公开化，先被解除部长职务，然后开除出党。1961年，另立新党的王永元参加芳林补充选举，“劳工阵线”的大卫·马绍尔参加安顺补选，双双击败行动党候选人，当选反对党议员。“社阵”（Barisan Socialis）反殖的着眼点在于反对新马合并，这时也从行动党中分裂出来。受到政治情势的激发，行动党更加强调通过建屋绩效赢得合法性支持。正是这一年，发生了河水山（Bukit Ho Swee）火灾。火灾使47英亩非法木屋区成为废墟，1.6万户3万人无家可归。建屋局很快在第二年完全解决了这些人的住房，使之搬进新组屋。这样，1961年建屋局建屋猛增到7320套，1962年12230套。行动党最大限度地利用住房建设的成就为新马合并前夕的1963年9月大选服务。大选前李光耀动员林金山参加竞选，大选后林金山成为国会议员，出任国家发展部部长。大选结果行动党战胜“社阵”和新加坡“巫统”，显示了自身的力量。李光耀后来总结说：“要是没有林金山使得整个组屋建立起来，整个党也许早在1963年9月就被击垮。”

在“联邦建国”时期，新加坡还保留着一定的自治权，选举获胜的行动党得以立即开始第二阶段的社会革命，集中于工业化、住房、教育和提高社会生活水平等“四项基本建设目标”。随着建立新马共同市场成为泡影，1965年8月9日李光耀含泪宣布“独立建国”。在新独立的关键时期，吴庆瑞被任命为国防部长，从事更为急迫的国防建军工作，接替财政部长重担的正是林金山。“我注意到各国首都的选民总是倾向于投票反对政府，因此决心让新加坡的家庭拥有自己的住房，否则政治就不会稳定”。正是鉴于此，李光耀指出：“让那些儿子必须履行国民服役义务的父母觉得新加坡有他们的份，值得他们的孩子去捍卫。如果国民服役人员的家庭没有自己的住房的话，那么，他们迟早会得出结论：他们所捍卫的是有钱人的财产。我深信拥有的感觉至为重要，因为我们的新社会并没有奠定深厚和共同的历史基础。国防部长吴庆瑞给予我最大的支持，其他部长却认为居者有其屋虽有需要却不是关键。”这样，“居者有其屋”政策即建屋问题成为新加坡国防建军乃至独立建国的“关键”。

2.住房问题成为持续存在的政治问题（住房问题制度化）

在香港，住房问题通过持续的社会化成为政治问题。居民自己召开记者招待会、露宿抗议乃至示威请愿，是居民反映住房问题的重要途径，而且长期以来，这些居民运动几乎是底层人民唯一的政治活动形式。例如，1955年6月，深水埠白田村居民召开记者招待会，反对拆迁屋村；1961年6月，调景岭居民集会示威，要求港府收回拆屋建公共屋村成命；1966年4月，牛头角村居民召开记者招待会，要求安置及发拆迁补偿；1970年5月，博爱、潮平、培民和东头4村居民，反对迫迁，初开记者招待会，继而前往徙置事务处请愿，最后因阻止拆屋，6人被拘控；1971年4月，亚公岩火灾灾民召开记者招待会，不满迁往秀茂坪新区，要求入住柴湾新区或准予原地重建；1973年5月，九龙仔木屋居民和工商业户请愿，要求以厂换厂、以铺换铺、以住屋换住屋办法安置；1973年10月，柴湾新区居民发动签名运动，要求在旧型徙置大厦之浴室和厕所，加上门户和门锁；1976年1月，马仔坑安置区居民多次请愿，要求安置，最后入住公共屋村；1977年4月，10个公共屋村及安置区居民往房屋署请愿，要求参与讨论房屋重建的会议；1977年10月，“公共房屋租金政策行动组”与十区居民组织联合主办“公共房屋租金政策公开论坛”，召开记者招待会，批评现时公屋租金政策；1977年，大坑东居委会召开“抗议房屋署伪做事实欺骗居民及漠视民意”之记者招待会；1978年11月，“公屋评议会”召开反加租大会；1982年“木屋政策评议会”及学生团体多次行动，要求政府公布危险斜坡地点，及安置受威胁的居民。

值得注意的是，居民运动的诉求未必都符合政策规定，但为了吸引媒体和社会关注，却要经常变换请愿花样。例如，1977年1月4日早晨，有80多名西洋菜街天台木屋的居民代表，就拆建安置问题冒雨前往港府请愿。居民代表扯起白布黑字的横额，上写着“要求房屋署立刻分配安置区”和“临时收容所无间隔妨碍家庭生活”等字样，并打算送给房屋司黎保德一个载有七只白鸽的白鸽笼。居民代表说：“我们住天台木屋的，十足系关进白鸽笼的白鸽，如今就连白鸽笼都没得住了。”事件的起因是：房屋署以居民不符合分配公屋的资格，只能安排暂时入住临时收容所，令居民深感不满。对于这次事件，当时报章给予标题：“请愿新招层出不穷，一笼白鸽赠房屋司。”

在新加坡，住房问题通过持续的政党选举竞争成为政治问题。就建屋局政治中立性的制度设计来说，建屋局1960年的成立本身标志着建屋威权治理在政府开始的同时，也意味着住房问题政治化的终点是议会。但是问题是，公共住房的大规模提供也没有使住房问题“非政治化”，住房问题依然保持高度的政治化。这在于新加坡对住房问题的制度性设计。1964年新加坡国家发展部部长林金山宣布实施《居者有其屋方案》（Home Ownership Scheme），并把该方案作为建设“拥有财产的民主体”（property-owningdemocracy）的一部分（Housing Development Board1964:9）。有的学者径直把它叫做“居者有其屋民主体”（home-owningdemocracy).

在新加坡独立后，住房问题像从前一样，在每四年一次的大选和中期补选中一再得到表达。但是，李光耀认为这与以前的选举有根本的不同：“大选便成为行动党探测支持度的全民表决，不再是输赢的问题。”1968年、1972年、1976年和1980年大选，行动党都没有受到反对党的有力挑战，独占全部议席。这与新加坡的建屋成效是密切相关的。1972年大选前夕，李光耀宣布建屋局每年建屋将从2万升为3万套，把新加坡建成热带地区最好的大都市。1976年大选中，李光耀指出：1961年河水山大火后共建了22.5万套组屋，其中一半是售出的。“在亚洲，除了日本没有别的地方能做到或已经在做”。

新加坡在80年代基本实现了“居者有其屋”的目标。但是，严重的涨价问题也出现了，并且引发了1981年“安顺补选危机”，行动党遭受独立以来第一次失败，工人党领袖惹耶勒南胜出，成为议会中第一匹“黑马”。李光耀后来总结教训说：“人民要拥有自己的住家，建屋局房子的价钱和分期付款额，应该是几乎每家人用他们的中央公积金存款都能够付得起的。”但是，他在维护建屋局的威权地位上分寸不让，保持清醒。他说：“如果建屋发展局牺牲其他申请人的利益，给予港务局工人优先权，将会制造很大的政治问题，……我们为了遵守条例、坚持原则，而付出了代价”。

问题还不仅于此，承包商疲于应付导致的组屋质量问题，住房大量提供导致的贬值问题，也招致居民不满。加之中产阶级和年轻一代选民的崛起，民主诉求也呈现多元化趋势。1984年大选，李光耀采取软、硬“两手政策”应对选举。其中硬的一手表现为，李光耀威胁说反对票将被登记在案，并且派吴作栋坐镇指挥，行动党最终还是兵败安顺，议会反对党议员增至2人。惹耶勒南早已对建屋局的分房政策、家庭人口计划歧视穷人等一系列方面提出尖锐批评，大选获胜后又要求反对党议员介入社区基层管理，自然成为了行动党的“眼中钉”。到1986年11月，他涉嫌财产诈骗被法庭判处一个月监禁，从11月10日起不再担任议员。作为软的一手，1984年大选中李光耀首次提出反对党选区将失去一些政府服务项目。1985年3月国家发展部部长郑章远宣布对于行动党选区的电梯、水管、排水和屋顶等设施，建屋局将优先提供维护。这自然会对反对党造成一定的不利影响。1988年大选后，民主党领袖詹时中赢得波东巴西区（Potong Pasir），成为唯一的反对党议员和第一个反对党市镇理事会主席。

1991年是吴作栋接任总理后第一次国会选举，行动党赢得77席，反对党上升到4席。1997年大选中，吴作栋政府真正亮出“竞选之饵”：支持行动党候选人的选区给予组屋翻新优先权。结果，两个反对党选区倒戈，剩下的两个反对党选区——波东巴西区和后港区（Hougang）的组屋翻新被推迟。2001年又是一个大选年，行动党提出“政府将提供市民45%-50%的选择性组屋翻新补助”，工人党则以西方式的“福利国家”相号召。早在2000年，詹时中就着手把所在选区的组屋粉刷一新，这无疑增加了选举获胜的砝码。吴作栋把粉刷组屋戏称为“选举花招”，但还是肯定，“他在国会内外都是一个君子”。工人党新秀刘程强蝉联三次赢得后港选区，主要利用的就是当地以潮州人占多数，而自己又是潮州人这种乡籍观念，目前尚没有资料显示住房问题的民主表达在这里占有多少位置。这似乎也说明了1964年以来新加坡所着力构建的“居者有其屋民主体”遇到了新情况的挑战。

3.住房问题的解决呈现出民主化取向（住房问题民主化）

在新加坡，住房问题民主化是住房问题政治化的重要手段。新加坡从1965年独立到1979年，学术机构和新闻媒体对住房问题基本是没有发言权的。一些媒体，例如《马来前锋报》被认为1964年借徙置问题在拿哥罗福区制造种族恐慌，但是因为受到当时“联邦建国”框架的限制，直到1969年吉隆坡五月种族暴乱后才被勒令停止在新加坡国内发行。一些学者，例如汉桑（Riaz Hassan）早在1972年的研究中就指出一些建屋局职员歧视一、二室组屋住户，态度恶劣的问题，但是没有什么政治影响力，湮没无闻。

1979年补选是一个重要的转折点。行动党击败反对党候选人，赢得所有七个补选选区。这次选举一个最鲜明的特征是反对党第一次在住房问题上保持沉默。这与行动党选举策略的转变有直接关系，蒙特巴腾（Mountbatten）选区行动党候选人尤吉尼（Eugene Yap）使居民对组屋的各种抱怨广为新闻媒体所知。他告诉媒体他在6天挨家挨户的竞选活动中，收集了人们对组屋的194条抱怨（排在前列的是：要求更大的组屋，组屋等待时间太久，建材的质量低劣比如前门和厕所门木质腐坏，电梯经常毁坏，蚊子引起的麻烦以及一些建屋局职员态度傲慢无礼）。仅仅在3天之后，这位候选人就在一个记者招待会上公布：建屋局已经拿出了一个包括建设1000套3-4室组屋在内的投资2400万元的住房计划。这是行动党候选人第一次发表关于居民抱怨的公开而明确的声明。正是行动党自身出于选举策略的考虑，才开启了舆论监督威权的大门。1981年《南洋星报》对11个政府部门进行的“职员文明礼貌调查”显示，建屋局是最靠后的。1983年3月的国会辩论中，一些行动党后座议员也批评某些建屋局官员是没有表情的“机器人”。面对批评，建屋局表示要做相应改进。1983年，建屋局物业管理处实施“迈向高效率的地区分局管理体制”。实施第三年，供电问题、卫生设备经常损坏引发的居民抱怨几乎消失了。1984年调查显示，86%的人对地区分局的服务满意，96%的人对居住环境非常满意。

新加坡的组屋配售采用登记抽签制，实行“分地区登记、中央统一编号”，并由国会议员主持本选区的组屋出售抽签活动。国会议员先从抽签箱中抽出一个申购者的登记后，再从抽签筒中抽出房屋号，对于三次抽签都不满意的申购者，则需要重新登记。由于各部部长和总理都首先是国会议员，他们也都需要亲自操签，李光耀本人就经常光临自己的选区丹戎巴葛。“议员操签”正是其“议员在选区”制度的一种具体实践。1989年7月3日，由登记制改为订购制，每季度开始时公布一次16个新镇的建屋计划，供要买屋的人申请。一个月后，如果某一地区或某一型号的住房供不应求，再进行抽签。与信托局时代实行的分房打分制度相比，建屋局时代实行的分房标准更为单一（只有家庭收入一项指标），轮候抽签程序更能避免暗箱操作。可以看到，配售制度操作层面的改进无疑加重了民主选择的砝码，但全国统一编号的坚守也使只有开发商最了解市场的“政府免责无为论”无所遁形。

在香港，住房问题的政治化伴随着民主化。1982年，香港观察社民意调查显示，36%的人认为港府在照顾市民利益方面有好表现，比认为政府表现欠佳者（24%）为多。市民认为政府有好表现的方面，首先是住房问题，占30%；其次是福利制度，占20%；教育与医疗制度居第三位，各占12%。但同时，在市民认为政府表现欠佳方面，住房再占首位，为24%。这说明住房问题在80年代初依然不容乐观。

随着1982年香港普遍成立了“区议会”，加之1985年立法局间接选举的开展，1998年屋村管理咨询委员会计划的全面启动，使香港所谓的“咨询型民主政体”得以进一步完善起来。这样，公屋每逢加租，房屋署高级人员都要在总办事处会见“区议会”议员和新闻界人士，而屋村办事处职员则要约见“街区互助委员会”委员和住户代表，以便通报情况，说明因由。进入90年代以后，私宅市场楼价不断攀升，出现与经济发展不合拍的现象。在民主议员的压力下，港府不断推出限制乃至打压楼市炒作的措施。其一，1991年8月，一些房地产专业人士通过“消费者委员会”给港府提出的建议被采纳，这些建议包括私宅发售方式采用抽签制度，以取代先到先得的排队制度，以及限制内部优先认购、限制预留批售楼花等专卖行为。抽签售楼方式70年代从新加坡引进后，首先应用于居屋配售中，现在又引入私人楼花买卖市场，可见其反专卖反垄断的民主本质及其巨大生命力。其二，1991年底港府通过“银行公会”强制降低按揭成数，执行七成按揭，并于次年获得直接干预利率协议制定程序的法定权力。其三，1997年6月，负责房屋问题的香港特区行政会议成员梁振英说：“居住问题是一个积患已久、千头万绪的民生头号大问题，为了改善市民的住房问题，不排除采用任何手段的可能。”这无疑成为了当年董建华《施政报告》提出今后10年每年提供8.5万套公私住房以平抑楼价的政策先声。不过，与1990-1995年6年间公私住房实际建屋量仅仅8.2万套相比，这样的重拳声势确实一度造成了楼市低迷，但是住房问题上的民主因素的威力即在于此。对于只宜运用经济手段而不宜直接干预的政策建议则无疑是一个反例。

房地产经济的特殊性，很大程度上源于它的政治性与社会性。住房的持久耐用性、独特唯一性、价格的昂贵性、作为生活必需品的保障性、墙体外面乃至配套设施的公共性、住宅人权的国际性都决定了其公共商品属性，必须由家庭和社会共同分担相关的费用，才是合理的。在香港，早1921年就出台了房租限制法令；在新加坡，1927年就设立了公共住房建设机构。二战后，在保存私宅市场的前提下，两地的住房干预（包括巨大的公房供给数量和严格的租售限制措施）更是达到了令人触目惊心的程度。

由此也引发了我对于东亚模式的一点新思考。赵自勇通过对政府在新加坡、香港工业化过程中不同作用的分析，认为：前者的积极干预与后者的消极态度形成鲜明对比。1952-1970年的香港初级工业化得益于它的转口贸易地位，其后制造业升级的延滞则要归咎于“积极的不干预主义”，而90年代财政司麦高乐提出“选择性干预主义”是出于撤退前的政治策略考虑。在以两局（行政局、立法局）为核心的咨询型权力结构中，相对于早在1896年就进入行政局的地产商代表，制造业代表1964年才进入立法局。“积极的不干预主义”的背后是商业集团利益的左右。这些都是非常精到的分析，但是由此破除“自由放任的繁荣神话”，似乎还需要中间环节的论证。不干预经济生活不等于不干预社会生活，住房政策传统上被归入社会政策范畴，但房地产经济则属经济领域无疑。我们选择这样的中间领域来思考，或许可以避免只就制造业政策探讨政府干预的理论尴尬。过去，我们经常强调的是在东亚模式的研究中政治与经济政策的不可分割性，现在又添加了政治与社会政策的维度。在这样的维度下，住房对于新加坡中产社会形成的标识意义（2000年，68%的家庭居住面积在四室以上），才同今天住房对于中国构建和谐社会的意义的强调以及增加中等收入群体比重的社会目标相契合，也才有可能不再继续漠视新加坡和香港干预住房市场的宝贵经验。