新加坡社区基层组织的变迁

社区组织是社会发展的产物。由于新加坡是一个多种族、多宗教、多文化的移民社会，民众的结合力弱，因此立足于社区的组织在满足民众需要、营造归属感的过程中起到的作用是不可替代的。

“基层组织的力量，对新加坡的成功向来起着关键性的作用。从60年代到80年代，基层组织协助政治领袖和人民建立起密切的关系，同时也协助培养共识。……经过了一场又一场激烈和艰苦的斗争后，人民行动党终于赢得了1963年的大选。我决定把基层组织制度化，成立选区公民咨询委员会和民众联络所管理委员会。这些组织成为政府与人民之间的桥梁。”这番话是李光耀在1991年10月4日由基层组织发起的“全国人民向李光耀致敬”的晚宴上的致辞。李光耀在这里一再提及的基层组织指的就是公民咨询委员会、社区中心、居委会这样的社区组织。在李光耀的治国策略中，社区组织被赋予重要的地位。从现实的角度上来看，社区组织作为人民行动党政府的得力助手，一方面替政府政策辩护，减少不必要的误会；另一方面沟通民情，将普通民众的期望和不满反映给政府，及时化解这两级间的矛盾，具有社会控制的意义。

社区组织的另一个意义体现在它对社会整合的贡献上。对于多种族的东南亚国家来说，社会整合是其独立后的首要任务，社会整合的程度对国家能否健康发展具有重要意义。社区是社会的一部分，因此，社会整合在微观层面上就体现为社区整合。社区整合的重要载体是社区组织，社区组织的建设是整合的必要手段。在新加坡，人民行动党上台后建立或强化的一系列社区组织对社会分化产生的异质性因素的吸纳和消解起到了非常重要的作用。

社区组织的变化、社区的整合出于多种族并存的社会现实考虑。新加坡虽然面积很小，但其种族构成却与其他的东南亚国家一样复杂。新加坡的主要种族有三个，即华人、马来人、印度人，除此之外还有欧洲人、欧亚混血人、阿拉伯人、日本人、泰国人、缅甸人、尼泊尔人、菲律宾人和犹太人等被新加坡官方统称为“混种人”的种族。在这样的一个多元社会中，由种族的多样性所带来的语言、文化、政见、价值观和经济利益的差异导致了许多社会问题。在殖民时期及独立后初期，新加坡各种族呈现的是相互隔绝的状态，其间甚至还发生过激烈的种族冲突。因此，解决社会的异质性成为独立后新加坡政府的工作重点。1965年2月8日新加坡第一届国会召开时，总统尤素福即宣布：“新加坡将以更大的决心，实现多元种族、多元语言、多元宗教的容忍社会。这种政策将建立人人满意的社会，使原住民与在英国殖民时期移入的人民同感满意。”这项以多元文化为核心的基本国策要达到的目的就是推动新加坡的社会整合。

新加坡独立以后，人民行动党政府对独立前具有种族性质的社区组织进行改造和打击，并通过建设新的社区组织将多元化的种族平等思想贯彻到民众之中，通过基层组织的改造较好地实现了社会整合。在其后的几十年中，新加坡不仅保持了较高的经济发展水平，还创造了平稳的国内政治环境和和谐的种族关系。其间，新的基层组织的力量功不可没。新加坡基层组织发展变迁的经验对其他发展中国家的社会整合也有借鉴意义，因而值得做一番研究。

民众联络所（Community Centers）的概念源于1945年9月英国重返新加坡后设立的一系列社区康乐机构。当时，新加坡是一片民生凋敝、百业不兴的景象，许多孩童因无所事事而参加私会党，从事不法行为。为了遏制这种势头，殖民当局于1946年恢复了原有的几所学校，将一些粮食分发站改建为学童中心，由社会福利部、公共工程局和乡村局等机构来管理。随后又设立了康乐中心少年俱乐部，开设英文班和基本技能培训班。这些都是民众联络所的雏形。

人民行动党上台后，民众联络所渐渐步入正轨。1959年，以劳工及律政部部长贝恩为首的巡视组着手改组联络所。9月19日，贝恩率政府9个部门的政务次长和福利总长视察了全岛28间联络所。随后在政府大厦文化部举行了联席会议，对联络所及全民康乐活动进行了一次总研讨。在这次会议上，政府决定担负起管理民众联络所的责任，同时计划扩展康乐活动的项目，增加联络所的数量。针对联络所放映对青少年身心不利的影片的行为，政府从当年7月30日开始在新加坡各联络所内放映内容健康的、具有教育意义的影片，影片由本土的国泰和邵氏兄弟两大电影公司免费提供。通过此举，政府可以从视听上主导民众。

人民行动党强化民众联络所的另一个计划是发展乡村联络所。乡村地区多为贫困的华人，与代表受英文教育的中产阶级的人民行动党具有自然的隔阂。因此乡村地区是行动党的薄弱之处。吴秋泉1959年在合乐路的一次群众大会上申明了行动党的乡村发展计划。他说：“现在我们的乡村区亟须有更多的中型但设备齐全的联络所。这可以用很快的速度来大量兴建，而且成本只需过去政府在市区兴建昂贵却很少用于其原来用途的建筑的九牛一毛。”先前邵氏兄弟公司曾向政府捐赠20万元作为发展联络所之用，行动党政府将这一笔款项全部用来发展乡村联络所。因此，旧有的联络所得以扩充、修葺，新的联络所在人口众多的亚答屋集中区兴建。乡村联络所发展计划有如下几个内容：

（1）村民可以利用民众联络所举行集会，进行各种健康文娱活动；

（2）开办各种语文夜学校；

（3）以联络所为中心，向乡村地区实施医药服务计划；

（4）在联络所附设职业介绍所分站；

（5）附设牙医诊疗所，驻有医生和护士，向村民提供各项医药服务；

（6）联络所中附设国家图书馆分处；

（7）放映免费电影。

虽然乡村联络所都是锌片屋顶的木板房，条件简陋，但对乡村地区来说意义却很重要。它负责的都是和普通民众日常生活息息相关的活动，从政府的发展计划来看，乡村联络所承担了部分的社会福利功能。

1960年1月，人民行动党上台后兴建了第一间联络所——克罗卜区民多路联络所。其后，甘榜格南、万拿街、合乐路、新马来村、乔治五世大道、义顺村及通和村等地的联络所也相继建成。与先前造价惊人的联络所相比，人民行动党所建的中小型联络所每间建筑花费不超过1?5万元，选址充分考虑到周围地区的人口密度。联络所由专职的组织秘书负责管理，白天它是孩童的活动中心，晚上用来开办成人夜校。

联络所的发展带来了管理上的问题。林有福时期的联络所由社会福利部管理，但内部结构混乱、人员关系复杂，致使联络所引起民众的反感。为了有效地管理联络所和其他社会团体，避免重蹈覆辙，1960年劳工及律政部部长贝恩提出了《人民协会法案》（People's Association Ordinance）。该法案获得了最高元首批准的紧急处理，当天就通过了二读和三读的程序，辩论通过。根据《人民协会法案》的规定，人民协会不仅是民众联络所的管理机构，也是新加坡所有重要志愿社会组织的法定机构。人民协会的主席由总理李光耀任职，副主席为劳工及律政部部长贝恩，另有财政部长吴庆瑞、社会福利厅总长温华想等8人任委员。人民协会设立后，依靠新加坡青年体育中心的资产来推动社区康乐活动，培训联络所管理人员。

成立后的人协马上投入到联络所的管理工作上来。首批人协职员中的70%是从社会福利厅属下的民众康乐署借调过来的。与此同时，贝恩透露，人民行动党在五年内要建100间联络所，需要300名领袖负起此项工作任务。因此发掘、训练基层领袖是人民协会担负的一项重要任务。为培训自己的职员，行动党政府在乌敏岛上展开了对第一批20名联络所管理人员的密集培训，使其能够担当联络所所长之职。随后，人民协会于1960年11月8日在人协总部、合乐路民众联络所和蒙巴登民众联络所三地举行领袖训练班资格考试，录取了50名民众联络所所长和80名助理所长，这批新职员受训后被分配到各联络所服务以充实人协的基层领袖队伍。

此后的一年中，联络所发展迅速，几乎每个月都有一间新的联络所建成，而李光耀则马不停蹄地为新建的联络所主持开幕仪式。截至1961年上半年，新加坡的35个选区共有联络所45间。

但是，随着60年代新加坡政坛的动荡，人协和联络所也无法获得正常的发展。1961年下半年至1962年，围绕着新加坡与马来西亚的关系问题，行动党内部出现了分歧。李光耀等温和派坚持新加坡应与马来西亚合并，林清祥等激进派则主张新加坡独立。人协及联络所支持新马分离方案，掀起了长达半年的罢工运动。虽然在1962年9月1日的全民投票中以71%的压倒性多数通过了合并法案，但人协、联络所的倒戈对李光耀的人民行动党来说不啻一个惨痛的教训。

人协、联络所和建国队是李光耀用来对付共产党在基层的势力的两道防线。首届人协董事会的名单中，总理（李光耀）、劳工部长（贝恩）、人协理事长（温华想）、财政部长（吴庆瑞）、内政部长（王邦文）、议员（陈新嵘、盛南君、拉欣依萨）和总理公署政治秘书（易润堂）等高级行政长官赫赫在列，看似组成了牢不可破的阵容，但实际上陈新嵘、盛南君和易润堂都是激进派。李光耀指派陈新嵘和盛南君（时任卫生部次长）分别担任职员遴选小组的主席和委员，使其得以将大量激进派分子招募进人协内部，并进而酿成罢工，最终使首届董事会不欢而散。建国队接受劳工及律政部的督管，但它的直接负责人却是激进派分子黄信芳。这两道防线在人民行动党内的激进派另组“社阵”后相继崩溃，以至于行动党在芳林和安顺两个选区补选失败后，李光耀被迫走出一步险棋，表示要自动引退。

人协的倒戈反映了60年代初期新加坡社会基层组织的性质和特点：基层组织是温和派与激进派斗争的主要战场之一，这是60年代初期新加坡特殊的政治气氛造成的。激进派非常清楚人协、联络所等基层组织的重要性，通过人员渗透的方法掌握了这些基层组织。多年之后，李光耀仍然对此耿耿于怀，指责“他们在整个组织中布满了自己人；后来转入地下的陈氏，就亲自雇用了很多共产党干部。很多人不知道，甚至恐怕连陈氏本身都不知道，其他共产党干部也被地下组织训示去渗透人民协会”。

人协职员的罢工具有明显的政治取向。李光耀曾以人协主席的身份劝告罢工职员，表示人协职员不应该偏向任何政党。但是李光耀所不希望联络所带有的政治色彩是指联络所不应该采取反政府的政治立场。而实际上，在60年代初期“社阵”与行动党势均力敌、难分胜负的情况下，基层组织是难以摆脱它的政治工具作用的，正如曾任人协副主席的李炯才在人协《20年回顾》特刊中所坦言的那样：“人协创立初期……基本上的目标，是要把深受共产党影响的乡村区人民争取过来”。不可否认，虽然在政府的长远规划中，联络所被塑造为民众康乐机构，但在当时的政治情形下，李光耀等人的确将联络所当做与“社阵”斗争的武器之一，向民众提供娱乐健身项目的目的更多的是拉拢人心，瓦解“社阵”的支持力量。

因此，从1964年开始，人协一手加速建所计划，一手整顿联络所。这一年，联络所管理委员会（Community Centre Management Committees）成立。它的成立是联络所进入新时期的标志性事件。

50年代的联络所就有了设置管理委员会的先河。那时的联络所，除了社会福利部直接兴建的由福利部管理外，其他的都由选举出来的地方领袖组成的管理委员会来具体负责联络所的运作。人民行动党有感于这些管理委员会操纵在其他政党人士手中，在执政后便废止了这种管理模式。

随着数目的快速增加，联络所在行政上出现了顾此失彼的混乱现象，采购与审计混同，甚至出现在未付清地价的土地上建立新联络所的事情。人民行动党政府自觉，虽然人协增加了职员以应对不断增加的联络所，“但却很少照顾到维持职员的一定水准、资格或训练，……除非当局更照顾和注意人事和行政上的问题，否则人协的活动将会因内部行政的混乱而陷入瘫痪状态”。不久，吴庆瑞（时兼任财政部部长）责令财政部组织与方法署负责检讨人协行政程序和财政程序，委任一位助理理事长以12个联络所为样本，研究分析新加坡联络所的运作并提交研究报告。该报告从“外勤和组织”两方面建议“设立管理委员会，以指导和监督各联络所的工作”。为慎重起见，人协首先拟定了管委会章程以阐明职责。在这个章程中，管委会的职责有四个：

（1）促进成年、青年与儿童在联络所内的康乐活动，并鼓励联络所附近的居民参与这些活动。

（2）按照人民协会董事部所定的条规，替人协管理联络所。

（3）下情上达，把居民的需求传达给人协或政府。

（4）上情下达，让人民了解和知悉政府对这些事情所采取的政策和行动。

接着，人协设立特别委员会，对候选的管委会委员的背景详加考察。在一切准备工作停当之后，1964年10月2日，达士敦坪联络所等16间联络所管理委员会正式成立。1965年年初，第二批的21个管委会也建立起来了，下半年又相继建立了44个管委会。

联络所管理委员会是联络所的管理机构，但它不负责联络所的具体管理和行政工作。虽然同为联络所的管理机构，但管委会与人协的职责分工不同。管委会有权决定联络所的活动，但必须在人协的政策范围内，当然它可以从人协得到固定的财政津贴以偿付活动开销，也有权因某些特定用途向社会募捐。联络所职员与管委会委员，如同吴庆瑞在管委会委员委任仪式上所说，“犹如公务员和部长之间的关系”。管委会委员选自地方上有名望的首领，包括许多华人组织的领袖，委员任期一年，可以连任。而联络所职员是人协的雇员，要担任联络所的管理和行政工作。在任职前，他们必须参加青年领袖训练所的培训。在工作中，他们除了定期向人协呈报业务报告，还要与管委会委员保持联系、参加管委会的会议（担任会议记录）、执行管委会的正当指示，但不受管委会的任命、雇用以及解雇。

联络所管理委员会的意义在于民众参与社区管理的概念得以操作，李光耀曾说，“公民的产生以及公民领袖的出来接管与指挥民众联络所，是新加坡由三个渔村逐渐发展成为东南亚最大城市之一的进展过程中的一个重要的里程碑。”在人协和联络所职员罢工的日子里，不少联络所出现了社区义工。为了维持联络所的正常开放，这些义工挺身而出，协助管理联络所。在罢工结束后，联络所的义工仍然以非正式的管委会方式存在，成为1964年联络所管委会的前身。国立新加坡大学的夏济民先生曾撰文指出联络所管理委员会成立的深层原因。一是政府利用联络所加强居民对行动党的认识，让持有不同想法的居民不必心怀戒备；二是利用“居民自治”的方式，让居民分担部分活动费用；三是人民行动党为发展本党势力的需要，必须让基层组织了解政府的政策、方针，并让管委会委员担负起百姓与政府桥梁的工作。

1964年的另一件重要事件是第二届董事会的成立，吴庆瑞担任第二届董事会副主席一职。可以说，以李光耀、吴庆瑞为首的第二届董事会的工作才真正使人协和联络所走上了正轨。吴庆瑞是一位才智出众的谋略家。在林有福政府时期，他就已经任职于社会福利部，主管联络所事务，对当时联络所的种种弊端深恶痛绝。人民行动党执政后，作为李光耀的左膀右臂，他提出了许多政治措施，如开办公务员政治训练班、设立建国队、成立人民协会等。在人协内部，吴庆瑞亲自督导了机构改组。吴庆瑞的改革是卓有成效的，在1964年的种族骚乱期间，新聘用的人协职员仍然照常工作，接受调遣，不仅没有出现1962年那样的“人协动乱”，还积极协助政府渡过难关。

第二届人协董事会整顿联络所的举措还包括设立一系列的附属机构。青年领袖训练所、外展学校以及联络所幼儿园这三个机构的设立，反映了政府在培养接班人问题上的务实和高效。政府官员在众多场合也多次呼吁年轻公民为地区服务，协助改善民众联络所的素质和工作。

从联络所管理委员会到联络所幼儿园，人协设立这些机构的用意非常明确：一是取得民间领袖支持，为联络所增加砝码；二是从青年一代人着手加固反共防线。当时的新加坡，21岁以下的年轻人超过总人口的60%，如何使新加坡青年人将精力用在国家建设上，是李光耀政府急需解决的重大问题。幼儿园、外展学校和青年领袖训练所将新加坡的儿童、少年和青年都纳入到国家的教育体系中，减少了共产党思想与青年一代的接触。另一方面，在新加坡的历史传统中，尤其在华人群体中，社区领袖拥有极高的威望和影响力。这种社会动员力使得地方领袖可以促使更多居民参与联络所活动，而联络所的活动策划若有他们的参与，也能更好地照顾到当地居民的需要及解决地方上的问题。连吴庆瑞也不得不指出“为了使民众联络所之服务更加有效起见，就应该取得当地社会领袖支持和积极地参加联络所的活动”。

1960年，在为民多路联络所主持开幕仪式时，李光耀说：

社会福利厅有意利用这些联络所充作各种用途，使它们白天和夜晚都得到充分利用。早上，联络所会用作儿童社会中心，让数以千计过去失学的孩童在这里接受教育。其中一间课室可以作为托儿所，为工作的妇女服务，下午，联络所将充作青年俱乐部和体育中心，让年轻人使用。黄昏和夜晚则用为成人的联络所，可以开办识字班、唱歌班、舞蹈、戏剧等康乐活动。

李光耀的演讲展示了人协及联络所在社区福利方面发挥的功能。但李光耀所期望的功能在充满政治斗争的60年代没有机会发挥。初建时期的联络所具有强烈的政治动员组织的风格，至70年代联络所才渐渐回归到行动党上台之初为其设定的民众康乐组织的轨道上。

60年代的新加坡政治跌宕起伏，“社阵”的存在是人民行动党政府的最大威胁。在与“社阵”角力的日子里，基层组织的政治功能得到了优先发挥。无论是行动党政府还是“社阵”，都将联络所这样的基层组织作为一个强大的政治工具来使用。“人协史上的动乱期”中所发生的罢工事件反映了早期的人协和联络所被“社阵”利用的一面。

另一方面，人协和联络所更多的受到行动党政府的控制和鼓动，多次承担动员群众的任务，政治服务功能显著。仅在1962年8月28-31日全民投票的最后4天里，人协便派出百名职员，以25间联络所为基地，举行了4000多次街头和乡村会议，向少有机会参加政治集会的华人民众解释合并中仍有争执的问题。

政治动员是联络所组织员日常的主要工作。为了迎接1963年的大选，李光耀决定从1962年11月到1963年9月，对全国51个选区进行访问，人协责无旁贷地担任了这场政治活动的组织者。在每一次选区访问之前，人协职员和联络所组织员都要将地方领袖和社团组织代表发动起来，组成“欢迎委员会”，召集人民出席会议，或到机场迎接总理。

60年代初创时期，联络所都设在乡村，只有两三间房和一个篮球场，条件简陋，活动有限。60年代后期，摆脱了政治斗争的联络所，其角色也逐渐向俱乐部的形式转化，有些提升为民众俱乐部，将重点放在提高民众生活水平和休闲趣味上。联络所的设备也有所改善。1963年电视机在新加坡出现，那时是作为电影的补充而使用的。到1967年，全新加坡共有168间联络所配置了电视机，文化部的活动电影组在各联络所放映新闻电影的数目从1966年的801次降到了1967年的300次。步入70年代，由于政治的稳定和经济的繁荣，人口分布情况大大改善，因此，联络所的功能也发生了相应变化。它的政治意义渐渐淡化，而原本的康乐和教育功能得到了发挥。在这种情况下，新一代大型联络所应运而生。它们每间耗资数百万元，设备齐全。基本的设备有一间办事处、两间委员会办事处、会议室、家庭手艺室、游戏室、阅览室、两间多种用途活动室、礼堂和舞台，还设有休息室、语言中心、音乐室、健身房、幼儿园教室；户外设备有篮球场，有些还设有网球场。

1965年，人协成立了文工团，开始重视推广社区文化工作。为提高文化活动的层次，人协鼓励联络所音乐、舞蹈和戏剧班学员参加人协文工团。在文工团的鼓动下，民众联络所举办的活动日渐繁多，包括马来鼓、华乐、马来铜乐、儿童流行乐队、儿童合唱团。为了扫除文盲，人民协会设立了成人识字班。直落亚逸民众联络所开办的“李氏新式珠算讲习班”，邀请珠算界著名的李开正教授等为学员免费授课。

人协及联络所还积极组织了社区内的各种体育竞技活动。对于不同年龄的居民，联络所也分别开展活动，满足各年龄人士的需要。1979年，联络所在幼儿班的基础上，又开办了日间托儿所，支持政府鼓励妇女参加工作和生育更多子女的政策。另外成立儿童俱乐部，为招募青年团员做准备工作。1978年，创办了乐龄俱乐部，专为社区的退休老人服务。

总体来看，脱离了国内政治斗争的联络所将主要精力放在了充实人民精神生活以及教育良好公民的工作上，但作为政府设立的半官方机构，在人民行动党的紧密控制下，联络所的活动依然以促进种族和谐、建立共同国家意识为根本目的。与早期摇唇鼓舌的政治动员相比，通过举办文娱竞技等活动来实现政治目标的手段要隐蔽得多，也迎合了新加坡人不愿参与政事的心理。

公民咨询委员会（Citizens-Consultative Committees）的设立不是偶然提出的，它是李光耀下乡访问的“副产品”，是李光耀“在每个村庄、街道和社区创立全套的基层组织”计划的一部分。

1963年的大选中，人民行动党在51个席位中确保了37席，虽能继续执政，但“社阵”也获得了37%的得票率，在议会中享有13个席位。据调查，这37%的选民大多居住在乡村地区。这一情况令李光耀意识到潜伏的危机，于是采取下乡访问的形式了解民意。在听取了居民反映的市镇问题后，李光耀决定成立基层组织，方便听取民众呼声。李光耀的用意是把当初下乡访问时成立的欢迎委员会组织起来，使其成为永久性的委员会。李光耀认为，暂时设立的委员会在他结束访问后就被撤销，“这样政府和人民的关系将不会密切。如果每一区有自己的委员会，就可以通过这个委员会提出人民的要求，人民在向政府提出要求之前也可以先同委员会讨论”。同时李光耀考虑到，每个社区里政党组织的活动大部分只是青年人参加，而另一部分民众很难照顾到，“因此，如果每一个乡村与每一个区能有公民咨询委员会的组织，利用民众联络所为总部，自己负责有关本区的要求，那么……我们的关系将会更密切”。

1965年，各个选区都相继成立了公民咨询委员会。全新加坡51个区的咨委会组成了7个秘书处，直接向政府负责。各秘书处设立一个总部，将各分部（分站）的要求整理分类，呈给政府。咨委会的开会地点一般都是在联络所中，因此这两个组织也发生了联系，咨委会委员往往也兼任联络所管委会委员。陈庆珠的调查表明，蔡厝港、武吉班让、甘榜景万岸、卡福和直落亚逸等5个选区的327名联络所管理委员会委员中有71人同时担任公民咨委会委员。1月14日，李光耀邀请51个选区的临时咨委会的150多位代表在文化馆举行会议，亲自向他们解释咨委会的任务、地位和工作方法。李光耀强调“公民咨询委员会乃是一个非政党的民间志愿工作团体，协助政府照顾人民的利益。这个组织将有独立自由思考的地位，向政府提出建设性的批评和建议，以便改善政府对人民的工作方法。”咨委会被认为是新加坡的“区议会”。它要把选区内居民的愿望反映给政府，就要跟政府交往。咨委会委员每月要和本区国会议员商议一次本区的福利事务，讨论各种议案或预算。这个过程也是咨委会委员参与政府决策的过程。因此，咨委会委员被认为是“人民行动党的手脚或耳目”，而咨委会无疑也是支持人民行动党的重要组织。咨委会的规模从最小不少于12人到最大不超过56人，一般维持在20-30人左右，因此运作和管理起来较为方便。

挑选咨委会委员的过程也很谨慎。政府需事先了解各代表的履历和身份，确定没有共产党背景，才由总理正式任命，授予青色的身份证。委员任期一年。起初，法律规定咨委会委员必须是年满21岁的新加坡人。1976年，政府在修订法案时又增加了一个先决条件，即申请人必须满足居住在所服务选区或在该选区内拥有商铺这两个条件之一。咨委会选取地方上有影响力的领袖担任委员的目的是方便委员会筹款。许多咨委会委员认为，资金缺乏是许多问题产生的根源，如果能够增加选区的年度预算，他们的工作也将更有成效。但早年各选区只有政府的津贴，数量有限。吴庆瑞在1965年的人协研讨大会上指出，新加坡当前的发展阶段没有足够的资金建立福利国家，因此不能够增加国家供给的福利服务。这一部分的工作便由新加坡人民在公关活动范围中自行解决。以自筹资金为主的方式举办活动，大大节省了政府开支。自筹款项发放居民福利救济金和奖助学金是咨委会的一项重要使命。由于咨委会中超过80%的委员是商人和店主，因此每逢主办活动筹措经费时，通常由主席带头签名认捐，其他委员群起响应纷纷解囊，而政府的社会福利功能便巧妙地转移到了基层组织身上。

政府要求咨委会委员必须是有经验、有能力、受人爱戴的地方领袖。新加坡有2000多个社团，它们的负责人虽然不参加政党，但却是社团和合作社的代表，是经验丰富的民间领袖。人民行动党的计划是将这些热心的社会活动者纳入咨委会的工作中。这也是人民行动党与反对派斗争策略的一部分。它可以使人民行动党在党派斗争中掌握动员民众的技巧，同时通过此举排除了传统的领袖被反对派笼络的可能性。而政府的回报就是赋予民间领袖较高的荣誉、威望和实际权力。此外，李光耀要求“咨询委员会的立场必须要自由，政府如果做事有错，你们可以提出批评”。理论上，咨委会独立于政党组织，但实际上咨委会是人民行动党获取支持、吸收新鲜血液的一个途径，也是基层组织中政治色彩最浓的一个。

咨委会至少每周举行一次会议，频率由需要解决的问题而定。在会议上，委员把选民的要求和抱怨汇总，共同讨论解决方案，同时将新政策或政策变化传达给选民，如全国性运动、教育政策、住房和环境政策等。自从实施1976年的修正案后，咨委会委员与本选区选民的接触就容易多了。较为积极的影响是，咨委会尝试通过守望相助（gotong-royong）小组的募集联络所重建资金项目培育共同意识。

李光耀曾列举了咨委会所担负的两项主要任务：一是促进种族和谐和社会意识，二是协助政府推行全国性运动。早期的公民咨委会的最大贡献是促进和维持种族和谐、社会团结。甚至在其成立前由于形势所迫他们已负起了这项任务，1964年种族骚乱的平息少不了基层领袖的努力。在公民咨询委员会成立后不久，来自巫统的极端种族主义分子便在新加坡煽动严重的种族冲突，而襁褓中的咨委会也发现其所要解决的第一件事便是协助创造和谐的种族关系。

在华巫人口比例接近的选区，咨委会委员不得不对种族关系保持高度敏感。1969年5月，马来西亚发生种族冲突，暴乱随即威胁到新加坡。有报道称，许多武装的华人从马来西亚进入新加坡，要为在吉隆坡暴乱中丧生的华人报仇。6月，几名居住在大成巷的华人砍伤了20个马来人，致使马来族村民情绪高涨，扬言要进行报复，形势几近失控。咨委会委员及时出面干预，沿家走访，往来奔波，极力平息剑拔弩张的紧张气氛。为了示意友好，咨委会委员邀请大成巷代表会谈，以中间立场对其劝说，终于使双方达成谅解。

另一方面，作为选区里的最高基层组织，咨委会在解决普通的人事纠纷案件上不负众望，咨委会委员则充当了民间纠纷的裁决者。马来族的咨委会委员认为公民咨询委员会取代了村长，成为许多马来人世俗事务的代言人、调解人和决断者。华人宗乡会馆的领袖称，在1965年以前，许多华人在处理与政府关系时会求助于传统宗乡组织，而现在他们却转向公民咨委会。蔡厝港选区的咨委会主席称，选区内至少有60-70件争执案件是由其解决的。而直落亚逸咨委会还有一套正式的调解程序，纠纷案件的双方当事人必须签署三份调解书，双方当事人与咨委会各保留一份。

公民咨询委员会的重要性还体现在全国性运动中。从60年代开始，行动党政府开展了名目繁多的全国性运动，如清洁运动、礼貌运动、讲华语运动等。许多运动都是在基层进行的。任何一个全国性运动都必须有一位部长负责，而议员和咨委会则在选区中起领导作用。负责该运动的部长向议员和咨委会发布一份简报，概述本次运动的目标，提出宽泛的组织建议，而具体的活动安排则由各选区自行拟定。议员、咨委会、联络所管委会连同行动党党员便一起起草活动方案。接下来，议员的咨委会委员必须对选区居民进行家访，告之以运动的目标，并沿途将所察觉的相关问题记录下来。

对于咨委会来说，更多的工作则是协助政府做出决定。一位咨委会领导认为，咨委会的重要性在于其有能力向国会议员提供及时有用的信息，使其能够从整体上把握选区发展情况。此外，优先把每年拨给各选区的有限款项用来修建马路、沟渠，装置街灯、自来水管等基础设施，取得选区民众满意，并通过这些行动来塑造政府的亲民形象也是咨委会重要的工作职责。

从60年代中期开始，咨委会的另一项贡献是协助安顿重建的居民。在人民没有完全了解和接受建屋发展局的重建安顿计划之前，公民咨询委员会须要设法劝说人民接受重新安顿和赔偿金，并且搬到新的建屋局住宅区。1964年，市区重建计划遭到了马来传统社群的反对，政府打算在加冷河流域修建一座综合的住宅区，马来人认为这个计划破坏了200多个马来家庭世代生活的定居点。这个时候，咨委会委员以甘榜的马来首领为突破口，耐心对其进行劝导，终于解决了这一问题。

作为政治控制的机制，咨委会对人民行动党的重要性就在于它形成了支持政权的网络系统。一位行动党党员认为，“人民行动党并不在乎这些地方领袖是否曾是党员或是政府官员。这样做足以让反对党感到是无可挽回的损失，我们在反对党下手以前已经赢得了地方领袖”。甚至在某些选区，行动党支部的影响力还不及公民咨委会。蔡厝港咨委会的委员普遍富有亲和力、威信较高、执行力强，因此该选区的国会议员将许多原本应该由党支部组织的党派活动交给咨委会操作，而他的咨委会秘书也兼任党支部秘书。但是，也并非所有的咨委会都与行动党支部展开合作。在市区，由于经济发展快速，人们的注意力都集中在经济领域，同时国家发展部属下的公共工程局处理了社会发展建设方面的事务，因此，公民咨委会要处理的事务就非常少，其结果就是咨委会委员的工作热情低落。在另一些选区，由于选区内的马来人和华人难以共事，使咨委会的工作很难开展，因此咨委会的人员流动率也相当高。

不过，在人民行动党政府的评价中，咨委会是支撑和维系政权的必要因素。这种赞赏的态度体现在1967年重新划分选区分界的讨论中。有一项提案建议取消某些选区及公民咨委会。但政府坚持认为，“在咨委会存在的几年中，它们在传递信息、向政府报告人民需求、解释政府在相关事件上的行动和政策以及提高公民素质方面做出了难以估量的贡献。咨委会委员与选区人民建立亲密的关系，取消选区将会瓦解这种关系并破坏已经取得的工作成果”。可以说，在提高行动党支持率方面，基层组织巩固了人民行动党的执政基础。它们对人民行动党的重要性突出表现在1968年以前，那时的人民行动党还没有完全控制所有选区。在反对党议员控制的选区，总理公署选派的公民咨询委员会委员有能力提供比反对党更好的政治服务，一定程度上使选民对反对党的效用产生了疑问。

70年代中期，新加坡最大的转变是市区重建和人口迁徙计划将旧社群打乱，原来同住一村或社区的人口纷纷搬到新市镇组屋区，组成了新社区。政府在每一个新市镇建完后立刻组建联络所管理委员会和公民咨询委员会，然而现有的组织运作起来却不再顺利。居民对住宅或社区的设施、设备有意见也常常直接向建屋发展局等相关机构交涉，而不再向两个基层组织反映。因此，在全新的社区中，新的社区组织还没有建立起来，但旧的公民咨委会和联络所管委会失去了原先的活动地域，无法继续在新镇中发挥影响力。新加坡大学社会学系主任陈寿仁在1976年的一项调查中发现，组屋区里的自杀、离婚、精神失常、少年犯罪和吸毒等社会病态率相当高。这一系列的现象不能不令李光耀意识到问题的严重性，因而积极寻求改变基层真空状态的对策。

居委会概念提出前，新加坡国内的有识之士也注意到了新组屋区的问题，但人们的思维都没有打破现有基层组织的框架，包括政府领袖在内的大多数人仍寄希望于联络所。例如1977年4月，阿裕尼区举办了一个题为“民众联络所与组屋居民”的座谈会，探讨如何更好地组织居民参加民众联络所的活动。又如，1978年4月第三届联络所管委会研讨会召开时，面对市区重建和人口迁移所带来的传统社区分崩离析的问题，李光耀仍然认为：“人民协会有责任通过管委会和新成立的居委会，使所有被安顿的人民互相认识，迁就彼此的生活方式和习惯，并且互相体谅和帮助。”但实际上，传统社区的人际关系已经打破，基于此基础上的联络所和咨委会的运转也并不顺利。组屋以居民的申请顺序为分配依据，不同种族、不同地区的居民往往会被分配到同一个居住空间内，因此居民间缺乏社区意识。而高楼大厦的封闭式格局使居民之间的接触机会少之又少，加剧了社区居民的隔阂。这样一来，动员基层群众成了行动党领袖担心的问题。

1976年大选后，新加坡成立了一个以惹兰加由区议员黄树人为首的工作小组，主要任务是协助刚中选的新议员在区内设立公民咨委会等基层组织。这个工作小组注意到一些组屋区已出现居民自发组织的协会，提出了诸多要求。小组成员觉得这种情况在组屋区泛滥将造成难以收拾的局面，因此必要加以控制。工作小组考虑到马林百列是一个新区，多数为四房、五房式组屋，租赁组屋少，建议将马林百列作为试点，设立居民委员会，以便协助国会议员和公民咨询委员会委员推行和促进整个选区的福利事务。工作小组的建议获得了李光耀的首肯。李指示当时的建屋局局长郑章远协助小组工作，还指派内政部长蔡善进主持一个小组，探讨提高组屋区安全和减少犯罪的问题。蔡善进后来提出的概念便是邻里守望小组，它和居委会计划结合起来，由居委会总体负责。因此，居委会的出现不是一个凭空萌发的念头，它的产生是受到了自发性居民协会的启发，而制度化则是李光耀积极推动的结果。

随后政府着手调查民意。马林百列区议员吴作栋向居民发出调查表格征询居民对选区建设和发展的意见，结果寄回的表格几乎一致同意设立居委会。接着，吴迅速设立了7个居委会，以组屋居民为委员，每一个居委会负责区域内的500-2500个单元。为防止新成立的居委会出现意外，吴作栋安排一部分居委参加公民咨询委员会，保证居民的利益和意见能够反映到咨委会，方便议员洞悉民情。当1977年8月，新当选的吴作栋在该选区的国庆晚宴上宣布马林百列区决定成立居民委员会时，居委会已经进入试行阶段了。

尽管政府已经决定以新的基层组织为突破点解决社区问题，但是居委会是否有建立的必要性以及是否会出现基层组织间叠床架屋的现象，行动党领导层也没有把握。李光耀小心翼翼地先在马林百列和丹戎巴葛区试行，隔年又挑选了宏茂桥、红山、哥南亚逸、大巴窑和文礼5个选区试行。李光耀小心翼翼的做法还体现在居委会委员的选择上。选区议员向全体居民发出调查表格，了解居民需要并邀请有意加入的社区服务者面谈，挑选合适者组成临时居委会。这种做法的缺点显而易见：一者居委会委员的可靠性和工作能力难以通过面谈确定；二者居委不是当地已获得承认和接受的地方领袖，没有既定的群众基础。

1979年3月，国会辩论总理公署的开支预算时，李炯才指出，由于去年（1978年）在5个选区实验组织居委会获得成功，政府已决定把这一计划推广到其他选区。从试行到推广的过程也是居委会的目标逐渐明确的过程。1978年7月，启蒙区议员何思明在该区居委会成立仪式上的讲话提到居委会成立的目的和宗旨：其一，它是人民和政府之间的桥梁，社区里一旦发生什么事，居民无法找到他们的代议士，也没法找到管委会委员，他们最容易找到的就是居民委员会委员……；其次，是守望相助，互相合作，维持治安。同年9月9日，时任财政部高级政务部长的吴作栋在马林百列区居委会主办的研讨会上认为，如果居委会组织成功的话，它将取代现有的宗亲会和与现代社会无关的传统社团。而在这次会议上，李炯才也明确地列举了居委会的三大任务：

（1）提供更好的沟通方式。当公用设施发生故障时，方便居民及时反映，促使有关部门及时采取行动；

（2）加强安全感和防止犯罪行为，如破坏公物、吸毒和其他反社会行为；

（3）通过文化、体育和其他活动，促进睦邻关系。

居民委员会成立后，开展了多样性的活动，以促进邻里和睦和种族和谐。这些活动包括挨户访问、同楼共往联欢会、乐龄人士（老年人）聚餐会、防止犯罪展览、讲习班等等。同楼共往联欢会是居民委员会定期开展的一项活动。

居委会的创立虽然化解了组屋区的部分问题，但它也带来了基层组织间的关系问题。联络所管理委员会、咨询委员会和居民委员会作为新加坡最主要的三个基层组织，在职责和活动上出现了一些重复，引起了社区领袖和国会议员的关注。

在居委会出现之前，咨委会和联络所管委会的分工界限分明，管委会负责联络所的活动，咨委会负责选区内的活动。而居委会出现后，这种平衡局面被打破。居委会代表着全新加坡80%的人口，在与新镇居民的关系上，比咨委会更直接。1977年居委会成立后，咨委会在选区中的影响力渐有被其削弱甚至取代之势。这种状况也招致了咨委们的不快，工作积极性受到打击。谢志淼在《新加坡基层的政治参与》一文中指出：“在最近将来，公民咨询委员会和联络所管理委员会似乎将失去其重要性。它们在过去所扮演的动员和中介性角色，将由居民委员会取代。”但从另一个方面来看，居委会的活动是地方性的，咨委会则是全区性组织；居委会一般偏重于睦邻活动，而联络所则主要承办社交文化活动，两者主办的活动性质也不完全相同。总理公署高级政务次长李炯才在参加《民众组织》的电视讲座时也认为，居委、咨委和管委三者不会相互取代。80年代，政府成立了社区组织筹划指导委员会，由第一副总理吴作栋担任主席，负责协调三个基层组织的活动，避免产生叠床架屋的现象。

但不可否认的是新成立的居委会与早先的咨委会和管理委员会存在着差异。首先是成立背景。咨委会和管委会成立的60年代有一个动乱的社会背景。在经历过长期的政治动荡和两次种族冲突后，民众都渴望安居乐业，因此村长、社团领袖都愿意担当重任，恢复社会秩序，左派和种族主义分子则成为众矢之的。而居委会的成立缺乏这样的背景和共识。咨委会与居委会的差异还表现在领导成员处事风格上。咨委会委员一般都从属于传统社会集体，商人、店主和专业人士居多，年龄较长，工作语言仍以华语和方言为主。他们在联络所基层和收集民心方面的工作对政府的帮助很大，因为在自己的社区里，这些委员都是众望所归的领袖。而居委会委员多是成长的中青年一代，受英文教育，在思想和行为上西化程度较深。

政府也意识到了这种代沟，企图通过专业培训挖掘勇于承担基层组织领袖责任的后继人才。但民众的反应低于预期，基层组织中的专业人员仍然很少。许多专业人员在与老一代基层组织领袖共事中，不仅存在心理障碍，还有语言障碍，专业人员不是受英语教育者就是中文运用不流利。同时，专业人员有自己的职业社交圈，因而参加基层组织的时间有限。随着文化水平提高，新加坡人寻求基层领袖帮助的情况越来越少，人们愈来愈趋向于与政府组织直接交涉而不希望基层组织领袖的介入，因此，基层领袖渐渐失去了在社会事务中的号召力。如果说联络所管委会和公民咨委会在培养选区中的社区归属感上作出了贡献，那么它们在组屋区的贡献就不那么有效了。

基层组织往往以大众为基础，它是动员民众或团体实现某个特定目标的志愿性组织。人民行动党自1959年上台后，在提升国家统一和团结的策略下建立了联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会等一系列基层组织，并迅速形成密集的政治网络。这些组织与传统的宗乡会馆相比，具有很大的不同。作为传统的社团组织，宗乡会馆是移民在艰难的生活条件下自发组织起来的社团，目的是在异乡结合起来求得生存和发展，因此具有内在封闭型和排外性，它对成员的种族、姓氏和出身等进行鉴定，只对符合条件的成员开放。而联络所管委会、咨委会和居委会则是人民行动党出于统治需要建立的，非天然形成，同时这些基层组织又是开放的，提倡不同种族多元发展。由于基层组织被政府预设的功能以及它们与政府密切的关系，因此新加坡的基层组织更多的被学者称为准政治机构。人民行动党通过人事任命和资金资助等形式对各个基层组织实施政治控制。许多基层组织与人民行动党分部联系密切，甚至有两个机构人员交叠的现象。

负责监督准政治机构的法定机构是新加坡人民协会。作为半官方机构，人民协会的主席和董事具有浓厚的人民行动党色彩。五六十年代，马共的地下组织控制了商会、学生组织、农会和乡村居民，甚至渗透了某些行动党支部。一位政党领袖回忆道：“我们为了将来民主社会和共党公开正面斗争时……怕人民行动党的支部会倒向共产党，所以我们成立了人民协会。”李光耀在国会辩论中解释人协成立的原因时也指出，非政府的运作方式“是人民比较习惯的”。新加坡国内虽有中央区、市内区、市外区、新镇、内郊区和外郊区的称谓，但这些只是地理概念，并无地方政权机构。因此，“人民协会”等基层组织实际上担任着准地方政府的任务，行动党也借此推行政府政策。

人协下属的民众联络所虽然不是一级政府，但实际上也被拉入了政府的行政系统。联络所对于人民行动党的意义在于通过其开展的活动发动民众支持国家政策。在早期，联络所的主要任务是向人民传达散布政府正在执行或将要执行的政策，同时也将重要的意见反馈给政府，政府将后者当做一项评估支持率的方式。因此，政治交流是联络所主要的功能。新马分裂后，在实行征兵制、开展全国性运动等问题上，联络所依然承担了这个重要的功能。

咨委会几乎与联络所管理委员会同时建立，建立它的人民行动党的初衷是发动民间领袖支持政府、巩固执政基础。相对来说，公民咨询委员会的政治色彩更浓一些。与管委会不同的是，咨委会主要联络的是政府和选民。它由总理公署管辖，以选区为基础，带有地方议会色彩。咨委会的主要职责是将政府的措施和政策转告民众，并根据民众的需要向政府提出建议。例如，新加坡政府每年都会注入一定资金用于次要的发展项目，而这些项目就是咨委会收集的选民反馈，也是咨委会希望能够在选区中实施的项目。总体而言，咨委会已经超过了政府所赋予的支持性的角色。例如在发起全国性运动工程中，咨委会常常负责前期准备工作，并确保每个阶段顺利开展。此外，选区的公民咨委会还负责将本区议员介绍给民众，并邀请国会议员或政府部长出席基层组织的会议，宣布或辩解国家政策。选民们在与议员品茶进餐的空隙将生活中的各种难题——大到医疗保险、子女教育，小到水管生锈、窗台上落鸟粪——一一反映给议员。这个做法不仅便利了上下沟通，还塑造了执政党的亲民形象，而反对党领袖则享受不到这种待遇。因此有人说：“公民咨询委员会是一种扮演着重要政治角色的社区组织，自1965年成立以来，便一直担负起向政府反映地方民意和向人民解释政府政策的任务，在促进新加坡的政治稳定方面发挥了重大作用。”

作为准政治机构，实现人民行动党为其预先设定的目标是它们存在的重要意义。人民行动党创立这些基层组织，最重要的目的就是方便政府与民众的双向沟通，即自上而下和自下而上的交流。其一是向民众解释、说明政府制定政策的原因和政策将给民众带来的利益，帮助民众了解政府政策及执行情况，以争取民众对政府政策意图的理解、认同、信任和支持。其二是搜集民众对政府政策的反映和态度，了解民众的意见和要求，为政府完善政策、改进政府行为提供信息。在政府的引导下，基层组织的工作的确以此为中心。例如，新加坡政府于1971年颁布了禁止燃放爆竹的条例，违者处以重罚（放一枚爆竹罚款1500新元）。民众难以接受这一规定，不仅因为燃放爆竹是华人社会的风俗传统，还因为禁放爆竹就要关闭几家爆竹厂。针对这种状况，基层组织向民众做了大量的工作，反复向民众解释和宣传新的生活方式，告诉人们废除这一习俗的必要性，同时也把民众的要求反馈给有关部门，提出妥善解决关闭爆竹厂遗留问题的建议，使禁放爆竹的政策得到了落实。又如，随着生活水平的提高，很多新加坡人有条件购买小汽车，但新加坡国土面积小，拥有太多的小汽车容易对交通造成压力。因此，政府制定了提高进口税限制小汽车的政策，基层组织也及时与民众沟通，取得人民的谅解，为政策的实施起到了良好的铺垫作用。

虽然“创建准政府机构并不断修正是人民行动党长期执政的条件”，但半官方性和准政治性也限制了基层组织效用的充分发挥。早期的档案记载，反对党领袖即使当选为国会议员，也不允许加入基层组织。对此，工人党的J.B.贾惹日南和新加坡民主党的詹时中曾高声抗议，但政府置之不理。詹时中曾抱怨，当联络所成为社区发展和国家建设的工具后，它们应该对人民选出的所有代表开放，而不论其政治派别。1987年，他谴责联络所已经成为政府的宣传工具，时任人民协会副主席的李玉全回应道：“联络所是政府的代理机构，如何利用它们是政府的权利。”

因此，尽管王邦文等政府官员称，“公民咨询委员会和联络所管理委员会都是人民和政府之间的桥梁，它能将政策传播到民间去，又能将民间的实情传达给政府”，但从实际情况来看，在许多问题上，基层组织单凭一己之力很难圆满完成上传下达的任务。人民行动党的根本政治原则就是实用主义，在处理人民的要求时，遵循的是“在恰到好处的时候，对人民施以适当的恩惠以安抚民心，消除任何不满的风暴的酝酿”。即使基层有一些不满的意见，人民行动党也仍然按照自己既定的安排，按部就班地解决。这就制约了基层组织作用的有效发挥。人民行动党的党内人士对此也有所认识。1967年，国防部长林金山在出席人协第三届常年会议时宣称，人协目前所面临的难题是上、下层间缺乏足够的联系，下层的意见，没有办法反映给上层认识，而上层阶级的意见也往往无法传达给下层组织。

公民咨询委员会和联络所管理委员会更像是宣传机构，其委员更多的被看成政治结构中的公务员而不是人民的代表。咨委会和联络所设有情报站（listening-post），提供上下交流的场所，但大多数的交流是向下的，即政党领袖将情报站作为解释官方政策的场所，而民众批评或反对的声音很少。在新加坡盛极一时的网上社群（Sintercom）论坛上，一位在组屋区生活多年的网民写道：“我几乎看不到基层领袖，也分不清谁是谁……仅有一次见过基层组织工作人员在卖滑稽剧的戏票。我不知道他的名字，也怀疑他是否知道我的名字。因此所谓的反馈谈何而来？这种反馈的真实性有多少？目标是什么？人民行动党的基层组织真的能够反映基层的意志？”

将向上沟通的滞阻归罪于基层组织或基层领袖也并不公平。基层组织毕竟是人民行动党的控制工具，它们起到的作用也只是对民众提供咨询、对政府提供建议。另一个例子就是卡福区的一位居民抱怨组屋区内的道路太少而咨委会却拿不出任何解决办法，因为“所有的一切都是政府决定的”。总体上，一旦政府机构做出了决定，改变是不可能的，地方领袖所能做的最好的努力就是尽量拖延实施。直落亚逸选区的公民咨委会直接指出，人民行动党的态度就是——我们需要这么做，你来执行。委员们将选区民众的愿望报告给政府，但政府在执行政策时很少考虑这些报告，这使咨委会的效能大打折扣。因此咨委会委员处于两头受挫状态。民众往往认为委员口头上表示为人民服务，但实际上什么都做不了。除了威权主义体制造成了基层组织双向交流功能的削弱，政治表达的多元化也考验了基层组织。联络所曾是人民行动党凝聚权力的主要工具。随着新加坡的发展，新的专业组织如雨后春笋，针对某一社会问题而召开的研讨会也日渐增多，政治交流的通道也就随之增加。同时电视的普及使民众轻能而易举地获取信息，以往民众聚在联络所里一起收看政党领袖发表政治演说的场景一去不复返了，联络所的政治功能也随之退化。

在英国殖民时期，新加坡各种族社区独自发展，自我实现社会控制。马来人居住在东部地区，印度人聚集在“小印度”一带，而华人的分群更细致，闽、潮、广、客等帮都有自己的居住地盘，各自形成自己的社群空间。当时的新加坡，不仅没有共同的国家意识，不同的族群之间还经常发生械斗。可以说，人民行动党上台前的社区定义局限在种族性之中，社区安全终止于种族界域内。人民行动党政府要实现紧密的、直接的控制，就必须使社区超越种族界限。这样做的意义在于将居民个人的注意力引向新的环境和社会现实。联络所和邻里组织发展了社区的定义。对于个体来说，“社区”意味着“扩大他与邻里的联系和交往网络，并由此认识到他的命运通过种种方式与他的邻居紧紧联系在一起”。用人民行动党的语言来说，进行社区建设首先要塑造居民的社区归属感。而社区建设的必要性与新加坡社区的历史变化尤其是组屋计划有着千丝万缕的联系。

新加坡自治后，全岛虽然仅有158万人口，但屋荒问题严重，市区84%的家庭住在店铺或简陋的木屋，其中40%的人住在贫民窟和窝棚之内，只有9%的居民能够住上像样的公共住宅。1965年独立时，人均居住面积不过6.9平方米，居住条件仍然很差。1960年2月新加坡设立建屋发展局，负责规划、组织和建造公共组屋，以解决中低收入阶层的住房困难。1964年2月，新加坡政府宣布实施“居者有其屋”政策，到1965年时政府已经建造了5万多套公共组屋。新镇的建设和市区重建计划的推行使新加坡人口的分布情况完全改变。过去方言族群和不同种族聚居的情况已被组屋区的混居模式所取代。建屋发展局范佑安主席在工作报告中说，截至1977年3月31日，约130万人居住在政府组屋中，占全国人口的56%。到1978年底，这个比例已经上升到了60%（140万人）。

李光耀政府如此积极地解决民众住屋问题，一是希望广建公共住宅解决人民居住的需求，增进人民对新独立国家的认同；二是希望通过种族混居来调和族群关系，消除隔阂。因此在组屋区内，政府刻意将马来人、华人和印度人的组屋交叉安排。李光耀设想通过市镇重建计划和组屋计划调和种族问题，创造融洽的种族关系，培养新加坡人的国民意识和归属感。但是这种做法却破坏了传统的村落共同体，给居民带来了精神压迫。

在居委会建立之前，居民对组屋区的描述仅限于“干净和安静”，而丝毫不提“像是住在一个大家庭”或“居住安全性”等对以前居住环境的描述，“组屋区居民没有安全感，大多数居民害怕强盗和青少年犯罪，组屋社区缺乏社会控制”。一位国会议员曾说：“同一社区中的住户之间缺乏密切的交往。他们对彼此都不了解，其结果就是大人和孩子之间都很少往来。”同期的建屋发展局的调查显示，居民的邻里意识很薄弱，居民的疏离感远比传统部落严重。曾任李光耀新闻官的阿历克斯·乔西形象地描述了组屋区内的居民疏于联络的场景：“他们住在大厦里，邻居很少来往。在电梯里是一片沉寂。因为不知如何面对邻居，大厦的住户在电梯里只好看地板、看指甲，或者看电梯的指示灯。最近一次的调查显示，大厦中约有1/3的住户从来没有拜访过隔壁的邻居。大部分接受访查的住户们都认为邻居只不过是凑巧住在附近的人，大部分的人并不关心邻居的事。”

组屋社区大量形成后，不仅没有出现李光耀所设想的各种族和谐居住、其乐融融的局面，反而连原来的社群认同都消失了。以往在社区中居核心地位的华人宗亲组织受到了严重打击。组屋计划一方面破坏了传统种族居住社区的格局，使华人组织与所属社群脱离，成员的联系也因分配到不同组屋区而变得疏远。另一方面导致了种族象征消失。组屋计划成功的前提是土地征用制度。根据1966年的《土地征用法》（Land Acquisition Ordinance），建屋发展局按商品经济原则购买组屋用地，但由于新加坡实行土地国有政策，土地价格明显低于市场价。带有强制性质的征地，使许多过往在华人群体中具有象征意义和凝聚作用的宗族墓地被强行征用，划归为住宅区用地。

社区意识是国家意识的前提，居民之间的冷漠降低了社区认同感，最终会危害新加坡的稳定和安全。组屋式的单元房强化了核心家庭的概念，也强调家庭的私密性，对大家庭内部依赖的降低和社会化需求的降低加剧了冷漠和畏惧的社区氛围。因此培养社区意识，营造社区归属感是新加坡国家建设的必不可少的过程。政府希望通过社区基层组织的努力，保持社区和政府的联系，培养出一种社区意识。

为保持组屋区内各族人口平衡，人民协会做了大量有效的工作。人民协会和政府一起改变了种族聚居的居住模式，规定各族人口的比例为：华人84%，单幢楼房不超过87%；马来人22%，单幢楼房不超过25%；印度及其他民族10%，单幢楼房不超过13%。组屋区幼儿园学龄儿童的构成也考虑到各族的比例问题。居委会、联络所不仅提供居民社区自治的机会和训练，还不定时地举办各种体育、文艺和美化社区等活动。值得一提的是社区文化艺术活动在社区认同和归属感的形成和维持上也发挥了作用。这些文化活动不一定可以创造收入和就业，却改善了民众的生活质量，尤其是促进了社区的发展和形成了融洽的精神氛围。

随着新加坡的地方建设形成了街区（precinct，约400-800套组屋单元）——邻区（neighbourhood，约6000-7000套组屋组）——新镇（new town，约40000套组屋）的梯级结构，基层组织也相应发展成了居委会——联络所管理委员会——公民咨询委员会的控制网。

组屋中的社区被称为“规划社区”（plannedcommunity），华人、马来人和印度人杂处。哈桑等人认为，组屋给居民带来了自来水、电和结实的屋顶，却让他们失去了相互帮助的亲密团体和社区精神。这种新的居住环境为社会控制带来了意义深远的影响。社区居民缺乏安全感导致难以形成社区归属感。为此，政府改组了近7000人的新加坡警察力量，但是“警察巡逻队的效力也不足以战胜早期甘榜邻里间的内聚力和扶持模式的瓦解带来的破坏”。许多事例表明，新加坡人往往避开正式的警察机构而趋向于非正式的社会控制机制，不希望有官方记录或警方介入，解决邻里纠纷很少依靠正式的法律和政府的干涉。“即使是在最好的时间里，警方的介入都是不受欢迎的”。因此居民委员会服务网络就发挥重要作用，它与邻里警哨（Neighbourhood Police Post）合作，共同维系社区安全。

新加坡社区的邻里警哨成立于1983年，它源于日本的交番（koban）制度。邻里警哨的主要特征之一是与公众和社区中的公民咨询委员会和居民委员会的合作。居委会的办公场所就设在邻里警哨附近，方便两者合作。在邻里警哨的合作和帮助下，居委会成立了守望相助小组。截至1988年10月，居委会已经成立了71974个小组，为288217个组屋家庭维持治安。此外，考虑到新加坡人的普遍心态，每个居委会都培训了一支10-30人的志愿者队伍，专门解决家庭成员或邻里间的矛盾。居委会在中间层次上的卷入避免了直接的警方介入。在居委会和邻里警哨共同负责的组屋区内，报告显示少年犯罪和个人争吵事件的发生率下降了1/4.

居委会等基层组织能够在社区居民生活中占据重要位置并如此有效地实现社区控制是与其在人们心目中的可接受性分不开的。在新加坡，政党作为大众动员机制显然存在很大不足，尤其是对那些刻意回避政党政治的人来说。李光耀曾言：“一般新加坡人，无论个人的感情和效忠对象如何，总不愿公开和任何政党发生关系，与其说对政治的冷漠，毋宁说他们害怕（共产党）。”而成立社区基层组织，“人民可以不必和人民行动党那样的政党或社会福利厅那样的政府部门公开发生关系。但他们可以和半独立的与半官方的法定机构打成一片”。

维持社区安全、实现社会控制是居委会等社区基层组织培育居民社区归属感的重要方式之一。居委会与邻里警哨的合作即组屋区内基层组织和治安管理的整合表示住房福利、政治效忠和国家暴力机关已经紧密地联系起来了。政府通过基层组织培养居民的社区归属感，其结果是，作为个体的居民自愿或不自愿地形成了邻里间的共同命运感。渐渐地，超越了狭隘的种族和地区群体的“社区”含义成为了众人接受的现实。从某种意义上来说，为组屋计划护航的社区基层组织成功催生了广泛接受的社区意识。李光耀曾说：“在80年代，没有哪一个社区组织像居民委员会这样重要。……居民委员会通过把社区内彼此陌生的居民组织到一起而促进了社区精神。”不仅是居民委员会，组屋区内的其他基层组织也得到了李光耀的高度评价：社区中的“国会议员、居委会、联络所管委会和咨委会就像神经和传感器一样检测、反馈、往返发送信号。是这些无形的纽带为新加坡创造了归属感和安全感”。

国家建设（state-building）与现代民族国家（nation state）的形成密不可分。“民族国家的创立，常常（即使并不永远）引起社会其他方面的发展。学术界有时把这些变化称为‘现代化’。国家建设是这些变化的政治方面”。国家建设体现了一个社会共同体政治现代化的主要方面，而现代民族国家的形成也规定了国家建设的方向。在多种族、多文化、多宗教的社会里，政府和社会学学者共同关心的一个问题是如何战胜种族、文化、语言和宗教的差异，这也是如何培养国家认同的问题。一致的认同是化解差异的良径。格尔茨认为，建国是创造共同国家意识的艰巨任务，这个过程也是将对内族群的原始的忠诚渐渐扩大直到包含了全部人口的过程。简言之，它是家庭、宗族、社区、地区认同的扩大化。在新加坡，国家建设是将华巫印社群认同扩大为新加坡认同的过程。

作为一个多种族、多宗教的移民社会，新加坡的“国家独立早于民族主义的发展，国家成了民族认同的第一个象征”。在殖民时期，没有“民族认同”和民族主义。当时的新加坡居民，大多数将新加坡作为谋生的落脚之地，只关心自己的经济利益，缺乏政治参与的意识，更没有国家认同的概念，他们把英国殖民者看成是保护者，“新加坡仅仅由于英国法律的存在和英国旗帜的保护，异质的社会才有秩序，……假如没有政府大楼的旗帜以及它所象征的一切，当潮汐来时，整个新加坡社会就会像儿童堆砌的沙堡一样分崩离析”。1963年的新马合并事件足以说明“新加坡”缺乏国家认同的意识。

但在这样的社会中却存在着强烈的族群认同。早期自愿结社的人们根据地缘或种族的群体利益组成各种地缘宗亲团体，并从中得到归属感和安全感。这种种族意识是培养共同的国家意识的障碍。在新加坡，种族主义如同紧箍咒，使人民行动党时刻提防正常的国家建设遭到中断。人民行动党在1959年出版的《今后的任务》这本手册中，将培养国家意识，克制各种种族主义势头作为建国的两大要务之一。因此，创立于60年代的基层组织担负了“创造种族和谐的新加坡社会”的重任。这个任务就是培养新加坡民众的公民意识，协调不同人种，建立符合各民族利益的社会。基层组织运行后，身体力行多元主义的思想，例如管委会和咨委会的委员都按照种族构成比例选任，即华人76%、马来人10%、印度人8%、欧亚混血2%；人民协会出版的书籍、发行的杂志也都是英文、华文、马来文、泰米尔文四种文字并用；为避开各种族宗教节日的时间，基层组织大多在星期日举办活动，召开会议。

在李光耀看来，人协和联络所在建国过程中发挥了催化作用。它们形成了最初建设用的砖块，把不同种族和相互隔离的社会群体糅合在一起，再从中炼出新的国民关系。在主题为“公民与民众联络所”的人协五周年纪念研讨会上，李光耀指出：“在一个多元种族社会里，联络所已经成为街坊或甘榜中的多元种族组织。警卫队便是在联络所里建立起来的，而自愿人士加入人民卫国军也是在联络所登记的。当我们仍是马来西亚一员，而发生种族问题时，联络所则是亲善委员会召开会议解决的地方。……联络所是建国的一方面。自强不息，主人观念，乐意与国内公民分享集体努力所得之利益和成果，这些将建立起我们的国家。”

1965年新加坡与马来西亚分裂的时候，马来西亚首相东姑曾向新加坡的马来人表示，如果受到歧视、压迫，可以迁移到联邦来，结果没有马来人迁离新加坡，因为他们在新加坡受到比平等还好的待遇，有工作，生活安定，无需迁到一个不可预知的生活环境。这个事例反映了曾困扰多民族国家的种族主义意识形态在新加坡已经被人民行动党政府有效地遏止了。但去除了狭隘的种族主义、确立了多元政策并不代表国家意识的形成。对于新加坡，培养公民的国家意识不仅要倡导多种族平等生活、共同发展的观念，更重要的是要形成民众对新加坡国家的依赖和归属感。人民行动党政府意识到民众中共同意识的缺失，因而通过基层组织“控制性的动员”，使民众参与到国家建设中来，在参与过程中培养公民对新加坡的认同和依赖。人民行动党政府认为，新加坡的各项国家发展项目都需要活跃的民众参与。但在政治过程中，民众参与的结果往往是重新分配社会权利。动员的技巧可以“增强领袖的权利和支持，反之则会带来混乱和政治倒退”。李光耀政府非常清楚动员的负面效果，因此，人民行动党来制定民众参与的框架，将民众的动员控制在政府可接受的尺度内。

基层组织出现和发挥功能有助于形成有效的民众参与。联络所的出现标志着新加坡认同的开始。李光耀观察到，每一间联络所的落成都受到人们的欢迎，人们在人手缺乏时挺身而出志愿承担联络所管理员工作。在李光耀看来，联络所管理委员会的成立，社区领袖挺身而出、参与联络所的管理和决策以及人民参与社区活动，表明大家已经抛弃了移民意识而对这块土地的认同。谢志淼博士认为，联络所可以被看作是促进人民积极参与各种程度的政治发展进程而作的制度努力。这种政治参与包括不同族群的整合、反复灌输认可的社会标准以及培养国家认同。这些将超越狭隘的联系，从这方面讲，联络所又可以看做形成政治社会化和政治控制的一种机构。

被认为是最具效果的动员性参与当数全国性运动（national campaigns）。在东南亚，新加坡是最重视国民运动的国家。如果说联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会是促进居民参政的一种制度，那么全国性运动则是非制度的参政形态。全国性运动的实施开展，一方面可借此改善人民生活习惯与行为态度，另一方面则可以贯彻李光耀正确价值观的理念，将人民从外表行为到内在思想型塑成政府所希望的样貌。连续的全国性运动向国人传达了这样一个信号，即只有政府才是引导新加坡社会改变的领导力量。有时为了配合国家政策而进行的宣传具有明显的政治目标，因此全国性运动在建国过程中也就担负了重大作用。例如，70年代末期，占全国人口3/4的华人，大多仍然只会讲英语和福建、广东或潮汕的方言而不会讲普通话，政府考虑到长此以往将丧失华人特质，为了配合政府的“讲普通话运动”，三大基层组织除了在社区中张贴“我会说华语”、“多讲华语，少说方言”等宣传标语外，还常常举办普通话演讲比赛等活动，推动全国性运动的开展。在80年代以前这些运动效果显著。人民愿意配合参与国家的政策，如同社会发展部部长丹那巴南所说：“在这些活动中，更多的说服技巧显得特别重要，柔性的促销在一个教育水准高和富裕的社会中，比强迫的要求接受所受的抵抗较少。”

全国性运动在塑造新加坡公民的国家认同上发挥了极重要的作用。每一项运动都是政府为实现建国目标而精心设计的步骤。一个个运动的开展的确使民众的心理产生了变化。例如一系列改造城市环境的运动为新加坡人创造了优雅舒适的居住环境，不能不使民众对社区和国家产生归属感。而这些成绩的取得离不开基层组织的工作，政府经常借助基层组织召开研讨会之机，宣扬建国目标。例如，1968年9月第二次联络所管委会研讨会召开之际也是全国性清洁运动开展的前夜。在大会的开幕词中，卫生部部长蔡善进宣布了政府将从10月开始推行全岛清洁运动，并号召管委会委员利用自身影响力动员民众支持政府。许多全国性运动在开始前都要征求基层组织的意见。国会议员在没有试探过基层领袖前，绝不会轻易冒政治风险发起政治运动。到了运动的具体实施阶段，基层组织更是担当了领导者的角色，基层组织的组织工作是否得力直接决定了运动的成败。比如，60年代新加坡政府制定了既学英语又学习本种族语言，继承本种族的道德价值观的“双语”政策，开展“双语运动”。“双语”政策开始推行时，阻力很大。很多民族感极强、观念保守的人，不愿意学习英文，而不少年轻人又认为母语无用，只要精通英语就可走遍天下。针对这些看法，人民协会为开展“双语运动”做了大量的工作，他们举办学术座谈会，宣传“双语”政策的重要性；举办各种培训班，推动“双语运动”。又如，鉴于民众之间的冷漠态度和某些不文明的言谈举止，新加坡政府开展了“礼貌运动”，提倡文明优雅的生活状态，为配合此项工作的开展，人民协会在民众联络所等基层组织举办礼仪课程，张贴宣传文明举止的招贴画，从而起到了教化和引导的作用。

但对基层组织乃至新加坡政府而言，培养新加坡公民的国家意识仍是一项艰巨的任务。《联合早报》的记者吴俊刚曾以组屋区的国旗为例，指出新加坡尚未形成强烈的国家意识。组屋区的人口占新加坡总人口的大多数，组屋区居民的心态基本上反映了一般新加坡人的心态。在国庆日来临之际，“组屋区国旗的多少，可以反映一般居民对国家的认同感有多强”。每个选区的基层组织如居民委员会，都会选择几座组屋来打扮一番，委员们会到这几座组屋家庭悬挂国旗，制造国庆气氛。虽然基层组织有意通过此举带动组屋区的其他住户也悬挂国旗，制造热闹的国庆气氛，但除了临街的组屋悬挂国旗外，组屋区内的国旗却稀稀落落。

当然，国家建设是一项长期的系统工程。新加坡是一个在偶然的历史和政治因素交错之下产生的国家，从独立至今还不到两代人的时间，期望400万人都有很强烈的国家意识是不切实际的。这就意味着塑造国家意识还是一项非常重要的建国工程。

针对基层组织对国家建设的贡献，李光耀曾经打过一个形象的比喻。他将新加坡国家喻为“一个庞大的神经网络”，而基层组织则是新加坡政治躯体中“把各个有关联的部分都连接起来”的“中枢神经系统”。他说，三个基层组织携手合作，“有助于消除忽然之间被聚集在一起的陌生人之间的隔阂。它们能逐渐地消除大家的疑虑，并建立起密切的社会关系和凝聚力”。国防部政务部长黄循文进一步指出，基层组织“在日常的康乐活动中进行培育多元种族民主社会的观念，提高新加坡人民作为一个新兴独立国家公民的素质，因而在建国的工作方面发挥了很可贵的作用”。有学者认为，没有这些中枢系统，人民行动党就不可能在20多年的执政生涯中提供如此高效和稳定的政府。不难看出，在今后的新加坡国家建设中，基层组织还将扮演着人民行动党维系政权、凝聚社会的得力助手这样的角色。

联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会是60-80年代新加坡社会中最重要的三大基层组织。这三个基层组织产生自人民行动党的建国目标，虽然不是一级政府或政治机构，但在实质上已经被纳入政府的行政系统，是人民行动党的外围组织。

联络所是人民行动党建立的第一个基层组织。它的建立是人民行动党与社会主义阵线斗争的策略之一。人民行动党希望通过联络所提高支持率、扩大统治基础。在联络所成立初期，新加坡国内的政治斗争愈演愈烈，联络所作为李光耀政府的外围组织，肩负着维护人民行动党政权的重任，因此在60年代局势动荡的新加坡，联络所站到了与“社阵”斗争的前线。1963年人民行动党赢得大选后，国内政治气氛缓和，联络所的组织管理也发生了相应变化。联络所管理委员会的成立提升了联络所存在的意义。作为联络所的管理者，联络所管委会选取民间威信较高的地方首领担任领袖，这种做法一方面便利了人民行动党的政策在地方上的有效执行，另一方面动员了民间领袖等地方上的精英人士，扩大了行动党的执政基础。

与联络所管理委员会几乎同时建立的公民咨询委员会是选区一级的基层组织。它是人民行动党建立的一个政治色彩最浓的基层组织。在成立之前，公民咨询委员会的工作任务就已经被政府规定好了，即自上而下地向民众解释、说明政府制定政策的原因和政策将给民众带来的利益，帮助民众了解政府政策及执行情况，以争取民众对政府政策意图的理解、认同、信任和支持；自下而上地搜集民众对政府政策的反应和态度，了解民众的意见和要求，为政府完善政策、改进政府行为提供信息。作为60年代成立的基层组织，公民咨询委员会与联络所同样担负与反对派斗争的重任。政府选用热心公共事务、有财力有威望的地方领袖担任咨委会委员，切断了反对党与他们的联系，一定程度上打击了反对党。咨委会被认为是新加坡的“区议会”，它的直接联系人就是本选区的国会议员的选民。咨委会委员沟通上下的过程也是其参与政府决策的过程，在一些选区，咨委会的工作人员还是行动党支部成员，因此，咨委会是与人民行动党联系最紧密的基层组织。

进入70年代，新加坡的社会发生了很大变化，政治斗争的色彩在基层组织中渐渐褪去，联络所的康乐性质凸显出来，社会经济的发展也使某些城区咨委会的政治功能有所退化。但对于这两个基层组织影响最大的变化是新加坡的市区重建和组屋计划。原有的社区格局被打破，新的组屋区建立，因此给联络所和咨委会的管理和运作带来了困难。旧社区的居民随着组屋分配方案散落到不同的新社区中，同时委员们也离开了所管辖的社区，因此，基层与行动党的联系出现混乱。在吴作栋等人的提议下，居民委员会诞生。居委会作为专门的社区基层组织，在新加坡的社区建设中发挥了重要的作用。但它的设置也使原本平衡的基层组织间的分工产生了重叠。但是，居民委员会成立于新加坡经济飞速发展时期，无论是成立目的还是人员构成都与前两个不同。因此，在80年代的发展中，这三大基层组织仍然各司其职，保持了和谐共处的良好关系。

从总体上看，由于这三大基层组织是由政府出于一定的政治动机而建立的，其任务也是按政府所设定的完成，因此，学术界多将其称为准政治机构。从实际的运作来看，这些基层组织作为社会控制工具的作用更大，三者是人民行动党布下的控制网络。它们的建立和运转，一方面加强了对基层民众的控制，另一方面也增强了与基层群众的联系。

民众联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会都承担了双向沟通的任务，只不过比重不同而已。来自民间的委员会委员是实现沟通功能的关键。从实际的情况来看，自上而下的沟通执行较好，而自下而上的沟通有时失灵。基层组织向上反映的民众需求不一定能得到政府的首肯或重视。这与人民行动党的统治方略有关，也从侧面说明了人民行动党对人民的动员是有限的、控制性的。

对人民行动党及新加坡来说，基层组织最大的贡献在于它们将控制与动员结合起来，一来维护了人民行动党的统治，保持了新加坡几十年来的稳定和平和；二来在一定程度上推动了新加坡社区和国家两个层面上的建设。居委会和联络所这两个组织是社区建设的主要力量。居委会辅助人民行动党政府建设社区最重要的措施是与国家暴力机关合作，一起进行社区控制。这种控制保持了社区的安全和平静，是培养社区归属感的不可或缺的一点。

新加坡的国家建设分为两步：一步是塑造多种族共同发展的社会，另一步是培养公民对国家的归属感及认同感。而人民行动党政府进行国家建设的手段则是控制和动员，其中最典型的方式就是全国性运动。政府有时为了统治目标而开展名目繁多的全国性运动，政府也号召民众积极参加这些运动。表面上这是一种全民动员的努力，但实际上，民众的参与是被动的，这些被动员起来的民众仅仅是按照政府所希望的目标而运动。其结果是使社会更加接近人民行动党的要求，也意味着人民与执政党的认同一致。这种控制性的动员可以保证社会的平稳发展而不至于出现较大的波动，但它的负面效应就是可能降低动员的有效性而使效果大打折扣。归属感和认同感是国家意识的必要基础，培养国家意识是国家建设系统的组成部分。在新加坡，强烈的国家意识尚未形成，因此，无论是对人民行动党政府还是对基层组织，塑造一个具有强烈国家意识的社会都是一项非常重要的建国工程。