省、市、县政府机构的设置问题

一、省、市、县政府机构的设置问题

根据中编办提出的“三定”原则，机构设置的基本依据是政府承担的职能。也就是说，一级政府承担职能范围的大小是影响机构设置规模和人员配备数量的决定性因素。实行“省直管县”后，由于纵向政府间行政隶属关系的变化，加上彼此之间职能关系的重新配置，省、市、县三类地方政府都要根据上述变化对本级政府的机构设置进行适当调整。然而地方政府机构的调整过程注定不会一番坦途，其间将面临来自省、市、县各个层面的挑战。

首先，县级政府规模扩张的“冲动”将冲击既有机构改革的成果。长期以来，受“职责同构”体制的影响，纵向政府间在机构设置方面遵循上下对口、自上而下逐级递减的普遍规律。地方政府的规模大小在很大程度上取决于每一级地方政府的行政级别。一般而言，行政级别高的政府，在机构设置和人员配备方面都要比行政级别低的政府规模要大一些。当前，在“省直管县”体制改革中，诸如“市县同级”、扩大县政府规模等主张，本质上都是这种“以级别定规模”观念的体现。毋庸置疑，当前“扩权强县”等政策在客观上确实扩大了县政府的职能范围，相应的，也确有必要新设立一些机构，配备多一些的人员来有效承接上级下放的权力。但凡事都要有一个限度。客观地说，“直不直管”与“政府规模是否需要扩张”之间并没有必然联系。⁽¹⁴⁾在“省直管县”体制改革中，一些县不论地域面积大小或经济实力强弱，一味向地级市标准“看齐”，片面追求搭“大架子”，借改革之机，增设机构和人员，似乎并无必要，而且客观上还可能增加“省直管县”体制改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀，冲击既有的机构改革成果。

其次，“省直管县”后，地级市政府的职能范围虽然有所收缩，但并不情愿“自断手臂”，主动裁撤机构，继续维持原来的市政府架构将成为多数地级市政府的现实选择。“省直管县”后，地级市政府的职能范围较改革前明显收缩，只需负责管理城市自身的公共事务，而不再具体负责辖县的行政管理工作。与此相对应的，原来设置在地级市政府中与管理辖县功能相关的职能部门，比如农业、林业等涉农部门将面临裁撤，而这些部门中的人员也将面临转岗和分流。以辽宁省为例，如果实行“省直管县”体制，现有的14个地级市中将有数以万计的官员面临转岗和分流的问题，改革的阻力和难度可想而知⁽¹⁵⁾。可以说，随着“省直管县”体制改革的深入推进，机构重组和分流人员的巨大压力，将在很大程度上考验地级市政府及其官员的承受能力。

最后，省级政府机构面临微调。实行“省直管县”后，由于取消了地级市这一中间层，省级政府需要直接面对数量众多的下级政府，监督管理和利益协调等职能都有待进一步加强。相应的，省级政府也可以适时根据改革需要，增设一些机构。当然，对于省级政府机构的调整，也要秉承精简、效能的原则，不能无原则地随意增设机构和人员。