超越区划：“省直管县”体制改革的思路转换

第五章　超越区划：“省直管县”体制改革的思路转换

当前，在各地“省直管县”体制改革实践中之所以会频繁遭遇各种瓶颈问题，归根结底是由于在改革中过分强调“区划导向”思维造成的。所谓“区划导向”是指在“省直管县”体制改革中，试图通过调整行政区划和改变纵向政府间层级隶属关系来解决行政区与经济区发展界限不一致问题的一种改革思路。由于在市场经济条件下，市场机制主导的经济区与行政权力控制的行政区界限不一致的情况会经常出现，⁽¹⁾因此试图通过调整行政区划和改变纵向政府间层级隶属关系来适应区域治理与发展需要的做法，不可能成为一种经常性的策略。从这个意义上来说，虽然“省直管县”体制较之前的“市管县”体制，能够在更大的地域范围内实现资源要素的自由流动和优化配置，但是就其本质来说，仍然没有摆脱“行政区经济”的发展思路。从“市管县”体制到“省直管县”体制的变革，始终没有跳出反复调整区划和层级改革的循环怪圈。

在市场经济条件下，试图通过调整区划和层级改革，解决“经济区”与“行政区”界限不一致的问题，不仅是徒劳的，而且也是不符合市场经济普遍发展规律的。如果不能够意识到这一点，尽快调整改革思路，“省直管县”体制也将如当初的“市管县”体制一样，很快沦为下一轮改革的对象。也就是说，在日趋成熟的市场经济条件下，区域经济发展遭遇行政界限阻碍的问题，并不能够通过反复的区划调整和层级改革得到彻底解决。基于此，笔者认为在全国推行“省直管县”体制本身并不是此轮改革的终极目标，决策层和理论界都需要跳出“通过反复改变层级隶属关系适应区域治理与发展需要”的“区划导向”改革思路，转而从市场经济的普遍规律出发，重新思考区域治理与发展问题。为此，需要超越“区划导向”的改革思路，建构与市场经济体制相适应的区域治理体系，以此促进区域经济发展，提高区域治理效率。