行政区与经济区的高度统一

一、行政区与经济区的高度统一

“区划导向”在地方政府实践层面的首要表现就是“行政区与经济区的高度统一”。从我国经济运行的实际情况来看，不仅计划经济时期实行的是行政区与经济区高度统一的发展模式，即便是在建立起社会主义市场经济体制后，谋求行政区与经济区的地域耦合也始终是区域经济发展进程中的“主旋律”。由于行政区与经济区地域界限高度一致，各级行政区不仅承担了大量的经济功能，并且把经济功能放在行政区各项职能的首要位置，从而使转轨时期的区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。正是在这种“行政区经济”思维的导向作用下，迄今为止的历次改革几乎都毫无例外地选择通过调整行政区划和改变纵向政府间层级隶属关系来解决“行政区”与“经济区”界限不一致的问题，从而使“行政区”边界适应“经济区”的发展要求。

行政区与经济区无论是从划分的标准、产生的过程，还是承担的具体职责来看，都是两个相对独立的运行系统，是截然不同的区域类型，两者具有本质上的差别。所谓“行政区”是指国家基于社会治理的需要，为推行政务、履行公共事务管理职能而划分的地方区域。“经济区”则是依据经济发展的内在联系，以中心城市为核心，在城市与城市之间客观形成的区域经济网络。前者是行政权力干预的主观结果，后者是商品交换过程中自发形成的客观产物。⁽²⁾对此，刘君德教授曾指出：“行政区的划分当然要综合考虑经济、社会、自然等因素，但主要是着眼于政治标准。”⁽³⁾从根本上来说，行政区的大小及层级的多少主要取决于公共职权行使的实际需要，经济区的划分标准主要是经济因素，经济区的规模大小主要取决于中心城市的经济发展实力、与周边城市的区域经济联系程度以及交通条件等。因此，从最本质的特征而言，行政区的划分是一种有意识的国家行为，而经济区则是一种不以人的意志为转移的客观存在。⁽⁴⁾

从国际经验来看，在成熟的市场经济国家，地方政府的主要职责是通过提供优质的公共服务为地方经济的发展创造必要的条件，基本上不会参与经济事务的具体管理。由此看来，在市场经济体制下，行政区与经济区的高度统一，虽然可以利用行政力量促使区域经济在短时间内获得高速发展，但从长远来看，其负面作用不可小觑。在地方政府仍然以经济职能为首要任务的前提下，一味追求行政区与经济区的地域耦合，势必加剧不同行政区之间的恶性竞争，地方保护主义对区域市场进行分割的潜在风险将不断集聚，这些都将对区域经济的长远发展产生严重的负面影响。从这个意义上可以说，强求行政区划与经济区域的整齐划一，主张通过调整行政区划和改变纵向政府间层级隶属关系来推进区域经济一体化进程的思维方式，同当年推行“市管县”体制的改革思路并没有本质上的差别，势必将陷入反复改革的循环怪圈。因此，在“省直管县”体制改革中，必须超越“区划导向”的改革思维，逐步弱化行政区的经济功能，打破“行政区”与“经济区”之间的地域重合，对“行政区”与“经济区”功能进行差别化定位，按照市场经济的普遍规律，建构与市场经济体制相适应的区域治理体系。