行政级别与政府权力的高度对应性

二、行政级别与政府权力的高度统一

长期以来,受中央集权体制的影响，中国纵向政府间的权力结构呈现出一体化的态势，纵向政府间的领导与制约关系较为突出，权力运作遵循层层节制的规则。在这种背景下，政治权力资源分配呈现出自上而下逐级递减的规律。在实践中，当前中国地方政府的权力仍然主要是来自于中央和上级政府的内部授权，真正法律意义上的同级人大授权非常少，而且越是靠近基层的政府这一规律性特征往往表现得愈加明显。在这种权力运行规则下，中央和省级政府掌握主要的决策权力和立法权力，而下级政府特别是基层政府则主要是负责执行中央和上级政府交办的具体事项，几乎没有什么能够独立决策的事权。因此，处于纵向层级序列中下端的地方政府，特别是市、县政府，要想获取更多的决策权力空间，只有通过提升行政级别，缩短与中央政府和省级政府的层级距离。也就是说，在当前中国政府间权力设定的纵向维度上，地方政府行政级别的高低与其享有的行政权力大小是高度相关的，即行政级别相同，享有的职权范围也大致相同；行政级别越高，享有的权力越大，权力作用的范围也越大；行政级别越低，享有的权力越小，权力作用的范围也相应缩小；基层政府处于权力配置的末端。以县级政权为例，只要是“县级”，不管规模大小和实际管理需要，从法律层面来讲，由于行政级别一样，因此对应的职权范围也大体相同。同样的，市的行政级别与其行政地位和职权范围也是相对应的。也就是说，如果一个地区不具有与其经济发展实力相对应的行政等级，那么该地区的政府就无法配置到与其经济发展程度相匹配的行政决策权力。换言之，在行政等级背后，隐藏的是一种相对稳定和制度化的政府权力与利益的划分方式。⁽⁵⁾从这个意义上可以说，行政级别已经成为当前中国地方政府权力设定的首要依据。

行政级别与政府权力的高度对应性，客观上助长了地方政府的“等级”观念，在实践中往往表现为地方政府为谋求更大的权力和利益，而想方设法提高行政级别的“升级锦标赛”⁽⁶⁾。实践中，“县改市”中出现的副市级城市、计划单列的副省级城市、市辖区要求与县享有完全相同权限的“谋权”行动和数量不断增加的国家级改革示范区以及“省直管县”体制改革中一些人提出的“市县同级”的主张等，都是地方政府旨在通过提升行政级别谋求更大权力运行空间的现实版“升级锦标赛”⁽⁷⁾。“升级锦标赛”是行政级别与政府权力高度统一的现实表现，其背后折射出来的是地方政府之间在权力市场上的竞争与角逐。在这种背景下，处于一市管辖之下的县，同处一省辖区内的市，甚至是各省之间的改革试验区等都在通过彼此竞争谋求“升级”，往往是“你方唱罢，我登场”，轮番上演“升级战”。大家都“升级”的最终结果是彼此又回到了同一起点。然后新的一轮“升级锦标赛”又将再次开局，周而复始，循环往复。

在这个过程中，耗损了大量的资源，增加了财政的负担，然而真正对地方经济社会发展的贡献却少之又少。比如，有的县改市后，经济状况并无多大改善，倒是官员多了一大批，工资长了一大块，增加了政府的运行成本，财政支出负担比改市前更重了。再比如，一些地级市在成为副省级城市（即计划单列市）之后，一方面，在政治和经济方面获得了更大的自主权，有些职能可以绕过省，直达中央，常常不买所在省的“账”；另一方面，作为省域内的一个城市，有些职能还要归省管，还要继续接受省的领导。这就使得副省级城市与所在省的关系更加复杂微妙，处理起来更费周折。此外，由于上级政府享有提高下级政府行政级别的权力，于是在“升级”利益的驱动下，地方政府的行政级别就有可能转化为一种潜在的“交易”。特别是在缺乏公正、透明的指标评价体系和监管制度失灵的情况下，很有可能在纵向政府间滋生出所谓的“升级”腐败。在现实中出现的一些地方政府为了提高行政级别，向上级有关部门及主要党政领导做“公关”工作，疏通关系，请客送礼，甚至是通过数字造假等方式，不择手段地谋求“升级”的现象是非常值得关注的。

综上所述，行政级别与政府权力的高度统一虽然在客观上有助于巩固中央政府和上层政府的权威，有利于行政命令自上而下地贯彻和执行，但同时其在实践中引发的种种负面效应也不容忽视。因此，必须要对行政级别与政府权力的联动关系作出适当的调整。今后，在给地方政府设权时，不仅要考虑行政级别因素，还要综合考虑治理需要和政府成本等多种因素。