行政区与经济区之间的关系,“行政区经济”思维惯性

一、“行政区经济”思维惯性

当前“省直管县”体制改革中存在的明显“区划导向”与长期以来形成的“行政区经济”思维有着密切的关系。在行政区经济发展模式下，只有当行政区与经济区界限完全一致时，运用行政权力进行资源配置才具有效率优势，否则当行政区的地理界限无法满足经济区进一步发展的客观需要时，行政权力配置资源的效率就会大打折扣。因此，为了保障行政区与经济区界限的高度一致性，维持行政权力配置资源的高效率，政府通常有两种选择。其一，是利用行政手段将资源要素的自由流动限制在行政区管辖范围之内，而不允许经济区超越行政区的地理界限，这一做法在实践中容易导致地方保护主义；其二，是当经济区有冲破行政区界限的发展需要时，通过调整行政区划和改变层级隶属关系来满足经济区不断扩张的客观需要，其负面后果是常常使政府陷入反复改革的循环怪圈。然而从市场经济发展的普遍规律来看，统一开放的市场体系是市场经济保持持久生机与活力的永恒法宝。由于资源要素总是想方设法流向优质地区，因此经济区始终是要不断向外扩张的。在成熟的市场经济体制下，区域经济一般都是典型的经济区经济，行政区与经济区作为两个性质截然不同的区域结构类型，不可能在地域上实现完全意义上的重合。在经济区经济发展模式下，不同行政区域之间将会按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行，一般不会出现地方本位与保护主义盛行等地域分割现象。与此同时，由于经济区完全可以超越行政区的地理界限，实现资源要素在更广阔地域范围内的自由流动和优化配置，因此也无须通过反反复复的行政区划调整来不断适应变化了的经济区。

长期以来，中国的行政区划一直属于典型的“全能型行政区划”。⁽⁸⁾也就是说，当前中国政府系统中的每一级政府都不仅是一个政治主体和行政主体，同时也是一个承载着大量经济职能的经济主体。行政区在承担政治功能和行政管理职能的同时，也担负着诸如招商引资、产业规划、地区建设等经济职能，经济区与行政区在地域范围上是基本重合的。不仅在计划经济时期如此，在转型时期，乃至正式确立社会主义市场经济体制之后的今天仍然如此。对此，刘君德教授曾指出，当前中国的区域经济仍然在按“行政区经济”规律运行。⁽⁹⁾归根结底，行政区经济的发展模式与我国政府系统的“政治、经济一体化”组织特征是分不开的。⁽¹⁰⁾由于长期实行高度集中统一的管理体制，政府的触角习惯性地延伸到社会的各个角落，这在造就了一个具有强大社会动员能力的官僚组织的同时，也严重制约了社会组织和市场组织的发育和发展。

改革开放以来，特别是在正式确立社会主义市场经济体制之后，尽管我们一再强调政府要转变职能，从微观经济活动中撤出来，充分发挥市场在资源要素配置中的基础性作用，但是由于社会组织和市场组织发育不充分，政府组织在组织社会经济建设、协调诸多经济关系中的地位和作用在相当长的时期内仍然是无法被取代的。与此同时，地方政府承担的大量事权责任，也有赖于地方经济的做大、做强。于是，各级地方政府纷纷投入到地方经济建设的大潮中，充当起地方经济发展的主导性力量。特别是在转轨时期的分权化改革过程中，地方政府发展经济的积极性被彻底激发起来，同时也进一步加剧了“地方政府企业化”的倾向，从而使区域经济运行带有更加强烈的地方政府行为色彩。从这个意义上可以说，当前中国的每一级政府都是一个独立的经济实体，每个行政区同时也是一个经济利益的共同体。⁽¹¹⁾

不可否认，20世纪80年代初期启动的“市管县”体制，确实在一定程度上突破了城乡界限，起到了冲破行政区对经济区束缚的客观作用，但其实质上追求的是在市域范围内行政区和经济区的重合。同样的，从当前“省直管县”体制改革的具体实践来看，此轮改革也主要是针对地级市阻碍省内经济协作或城市间经济协作而提出的，改革初衷仍然是要通过提高省级统筹能力来解决行政区与经济区的发展冲突问题，因此并没有完全摆脱“行政区经济”思维的影响。实际上，反复的区划调整与层级改革，虽然在一定时期内可以暂时解决“行政区”与“经济区”发展边界不一致的问题，但无法从根本上解决行政区通过构建行政壁垒等地方保护主义手段限制资源要素在行政区管辖范围之外的自由配置问题，结果只能陷入反复改革的恶性循环，而且其巨大的经济、社会与政治成本也是难以估量的。值得注意的是，现在包括“省直管县”体制改革在内的几乎所有改革都没有跳出“行政区经济”思维，这一点是需要反思的。