行政区与经济区关系的合理定位

二、行政区与经济区关系的合理定位

实行“省直管县”后，切实转变“行政区必须与经济区地域重合”的“行政区经济”思维，合理划分行政区与经济区的功能界限，对于保障区域经济一体化的长远发展十分必要。

在成熟的市场经济条件下，行政区和经济区作为两种性质截然不同的区域类型，各自都有一套符合自身特点的运行规律和与之相对应的职能体系。从运行方向上来看，行政区是建立在等级原则基础上的，因此强调行政命令自上而下的纵向传递；而经济区则是典型的横向经济网络，主要在市场机制的自发调节作用下按照市场经济规律运行。从地理界限上看，行政区一般具有较为明确的地理界限，在法律上具有相对的稳定性，一般不会轻易变动；而经济区在本质上来说并不是一个固定的地理区域，而是资源要素自由配置的客观结果。一旦资源要素需要在更广阔的市场空间进行配置，则原有的经济区界限将会随之而改变。因此，经济区的地理界限往往比较模糊，相邻的经济区之间也并不是泾渭分明的，而且还常常处于变化之中。从职能定位的角度来看，行政区主要负责辖区内的行政管理事务和为辖区居民提供必要的公共产品和公共服务；而经济区则是市场要素进行资源优化配置的载体，是典型的单一功能区，经济职能是其主要职能。

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，经济区的空间范围将会越来越大，跨行政区的横向间经济联合将成为一种常态。在这种背景下，经济区空间范围的不断扩张在客观上必然要求突破行政区对经济区的地域发展束缚。于是，行政区与经济区相重合的情况将会越来越少，行政区与经济区在地理界限上的日益分离将成为一种客观的发展趋势。当前的“省直管县”体制改革，在某种程度上依然是通过调整行政区划满足经济区不断向外扩张的客观需求，从本质上来说，同“市管县”体制一样仍然是“行政区经济”思维的体现。然而在日益成熟的市场经济条件下，由于资源要素只有在更为广大的空间内配置，才能充分发挥市场在资源优化配置中的基础性作用，因此经济区始终处于一个不断外扩的发展态势。此时，如果仍然延续“区划导向”的改革思维，“省直管县”体制也将很快成为被改革的对象。因此，今后在改革中，有必要明确界定行政区和经济区之间的职能关系，以此避免再次陷入反复调整行政区划以适应经济区发展的循环悖论。一方面，要逐步淡化行政区的经济功能，把行政区的职能重点放在行政管理和提供公共服务上；另一方面，要彻底转变经济区依托行政区发展的固有思路，树立经济区与行政区各自按照自身规律和职能需要分别运行的发展理念。如果能够做到这一点，那么当前区域经济发展中的行政壁垒、地方保护主义等行政区阻碍经济区发展的问题将迎刃而解。