“省直管县”纵向政府间关系的合理定位

三、纵向政府间关系的合理定位

在“省直管县”体制改革中，需要遵循“财权与事权”统一的基本原则，合理划分清楚省、市（地）、县政府的职能边界，保障财权与事权的高度统一。

从国际比较的视野来看，无论是实行联邦制的美国，还是单一制的日本，在纵向政府间的事权关系方面都体现了“职责异构”的特点。在美国和日本，纵向各层级政府间的事权和财权关系都划分得十分清晰，每一级政府都有其特定的管辖事务，同时，一级政府承担了多少支出责任，就有多少财政收入作为保障，⁽²⁸⁾财权与事权之间是完全匹配的。这也是世界上绝大多数国家构建地方政府职权体系普遍遵循的基本原则。实际上，对于任何一级政府而言，政府只有管得少而精，才能既管得住又管得好。在美国，每一层级的政府，不管是联邦和州政府，还是市、县政府，彼此之间可能存在一些职能交叉，但总体而言，每一级政府都有其特定的管理事务。同时，在每一级政府负责的特定事务领域，其他任何层级的政府，包括上层政府都无权干涉。各层级政府只对本级政府应该承担的公共管理事务负责，而无须接受来自上层政府的监督。在这种职权配置体制下，每一级政府管理的公共事务量都非常少，每一级政府的权力也非常有限，但每一级政府的权力相对于其承担的公共责任而言又都是完整的和绝对权威的。这也正是美国任何一个州政府之所以能够在同时面对平均约60多个县政府和300多个市政府的情况下，仍然能够保持正常运转的原因所在。

当前“省直管县”体制改革中，之所以会遭遇诸如省级政府管理压力大，“市刮县”变“省刮县”、“县刮镇”之忧，区域公共服务体系“碎片化”等现实困境，其根源在于我国纵向政府间的职能划分体系仍然是典型的“职责同构”。从这个层面来看，当前的“省直管县”体制改革能否深入推进，在很大程度上还取决于能否切实打破纵向政府间的“职责同构”体制，合理划分纵向政府间的事权关系，实现由“扩权”到“分权”的思路转变。“扩权”与“分权”的本质区别在于：前者虽然将省、市政府的一部分行政审批权、经济社会管理权，甚至是人事财政权等权力都下放到了县，但在权力是否下放、权力下放的力度，下放哪些权力等方面，都完全取决于省、市政府的单方面授意，县级政府只能是被动接受扩权的政策和结果，没有任何发言权，上级政府随时可以根据本级发展需要把下放的权力重新上收；而后者则意味着要以法律形式授予县级政府在一定范围内的自治权，把县级政府放在与省、市政府平等的地位上来考虑政府系统内部的纵向职权配置问题，一旦实行了分权，上级政府就不能够再以任何理由将分出去的权力重新向上集中。由此看来，虽然“扩权”在相当大的程度上扩充了县级政府的权力范围，但扩权成果是否巩固并不是县级政府自身所能决定的。而“分权”则强调县级政府在职权配置过程中的主动性作用，从而可以把事关县级经济社会发展的关键性和实质性权力真正落实到县一级。

1994年的分税制改革只解决了中央和省级政府的财权划分问题，而对纵向政府间的事权划分考虑不足。从国际比较视野来看，只有建立一种事权与财权相匹配，决策与执行相统一的权责体系，实现从每一级政府“都要管所有的事情”向每一级政府都“只负责特定的事情”转变,才能使各级地方政府在没有行政权力的直接干预下主动走向合作，从而打破行政界限对资源要素自由流动和合理配置的障碍，进而促进区域经济的协调发展。同时，在纵向政府间实行差别化的功能定位，不仅可以有效降低上层政府的管理压力和监督成本，而且有助于增强下层政府的责任意识和主观能动性。

当前，要借“省直管县”体制改革之机，遵循“一级政府，一级财政，一级事权”的基本原则，在合理划分清楚省、市（地）、县政府的职责管理权限的基础上，赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们在履行特定职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预。具体可以考虑，按照公共物品的层次性和效率性，对纵向政府间事权进行具体划分。比如，中央或联邦政府主要承担外交、国防、安全等政治性职能和诸如宏观调控等经济职能；省级政府主要起承上启下作用，负责协调与中央政府和省级以下政府间的关系问题；市、县政府也主要根据各自的优势具体为居民提供必要的公共产品和公共服务。⁽²⁹⁾此外在条件成熟时，还应该积极借鉴典型市场经济国家的普遍经验，适时推出《中央与地方关系法》，以法律形式确立和维护纵向政府间职权配置体系，促进政府间关系的法治化和制度化。