四、市县关系的合理定位
“省直管县”后，市与县之间的领导与被领导关系，将逐渐为一种新的平等、协商与合作关系所取代。从这个意义上来说，未来中国地方政府治理将呈现出“市县分治”的两条线索。在“市县分治”格局下，虽然政府构架仍然是五个，但除直辖市而外的每一条纵向序列中都是四个层级，即“中央—省（区）—县—乡（镇）”和“中央—省（区）—市—市辖区”。也就是说，实行“市县分治”以后，市和县将处在一个相对平等的地位上，可以通过错位发展，实现优势互补。因此在“省直管县”体制改革中，应该从法律层面对市和县政府的功能实行差别定位。
从本源意义上说，市和县在设置之初，就是两种性质截然不同的行政建制。市和县的性质不同，决定了两者承担的职能也要有所不同。市是以工业、商业等为主导产业的人口聚居区，而县是以农业、林业、渔业等为主导产业的人口分散的广域居住区。(30)作为不同类型的行政建制，市和县的性质不同，决定了两者的主要职能和治理方式也应该有所不同。首先，作为传统地域型政区的“县”，是中国农村经济政治的区域性中心，“农政”是县政管理的重心所在。当然，随着经济社会的发展，一些经济发达的县与市之间的差异性正在缩小，但与市相比，县政中“农”的色彩仍然很显著。其次，从治理方式上看，市和县分别对应城市和农村，由于城乡属于不同的范畴，客观上存在诸多差异，因此对市和县理应按照不同的方式进行分别治理。一方面，城市政府过程中的整体性特征较为显著，因此高度集中的统一式管理比较适合城市治理；另一方面，农村地区辖区面积较大、人口分布较为分散，这些特点决定了农村政府过程中比较适合相对独立的治理方式。在很长一段时期内，我们忽略了二者的上述差别。
从国际比较的视野来看，市县分治是多数国家有效实行地方治理的共同模式。在美国，县是广域型政区，承担双重角色：一方面，县作为州政府的行政管理分支，需要负责与州对应的职能，比如公共档案、组织选举、执行法律等；另一方面，县又是独立的地方政府单位，要为辖区内的居民提供诸如垃圾处理、消防安全等方面的公共服务。(31)而市则是一种基层的自治组织，主要负责给更集中和更稠密的人口提供城市类型的公共服务。(32)由于市的建制以自治为特征，因此市的发展并不强调广域化。在美国，只要获得2000名以上公民的认可，即可申请设立一级市建制。由此看来，美国的县和市是分别治理的，彼此之间并不存在行政上的上下级隶属关系。
中国实行“市管县”体制之前，城市型政区和广域型政区建制是同时存在的，市和县分别治理，各自承担职权范围内的公共责任。从管辖范围上来看，作为城市型政区的市政府一般只限于管理中心城区和郊区，而县则直接隶属于省级政府管辖。这与国际社会市县分治的通例是基本一致的。实行“市管县”体制以后，为了实现“以城带乡”、“城乡互补”的目标，市的性质发生了明显的改变，开始由单一的城市型政区演变为兼具城市型和地域型双重政区属性的行政建制：一方面作为专门管理城区事务的城市型政区；另一方面又要作为一般地域型建制，承担对辖县农村地区的管理责任。于是在“市管县”体制下，地级市在事实上演变成为了凌驾于县级政权之上的一级广域型政区，这在很大程度上已经背离了城市作为城市型政区的基本属性。与此同时，在“市管县”体制下，由于市政府对农村事务的管理缺乏专业性，加之市政府普遍偏重城区管理工作，时常会以集中农村资源的方式重点发展城市经济，结果不仅没有实现“以城带乡”的目标，反而进一步加重了城乡之间的发展差距。“市管县”体制之所以会走向失败，其中一个很重要的原因就在于“市县合治”从根本上混淆了市与县作为不同行政建制的基本属性。
综合以上分析，“省直管县”后，地级市的管辖范围将有所收缩，不再管理中心城区的周边县和农村区域，只负责管理中心城区和郊区。城市将由一般地域型建制还原为城市型行政建制。为此，在“省直管县”体制改革推进过程中，有必要重新考虑市和县的发展定位问题。只有把城市与农村放在平等的地位上来看待各自的发展问题，实行市县功能的差别定位和错位发展，对市和县进行分别治理，才能最终实现城乡统筹协调发展。一方面，市作为城市型政区，应该加强城市的管理和服务职能，把职能重心放在城市规划、促进城市经济发展、工商业繁荣、科技创新等管理服务和为市民提供基本公共服务上面，逐步弱化涉农职能，要让“市”成为城市管理的真正主体；另一方面，县作为广域型政区，需要合理扩充权力，重点加强管理农业和农村事务的权力，要让“县”成为广大农村地区的管理主体，专心发展现代农业。实行“市县分治、错位发展”后，市和县将处在一个相对公平的地位上，而且在公共服务提供方面也可以形成优势互补，对于市和县来说都是一个皆大欢喜的事情。值得一提的是，实行“市县分治”与“错位发展”，并不是说市和县之间永远没有交集。在“省直管县”体制改革中，要特别注意将那些已经达到设市标准的县适时转换为城市型建制。从长远看，这也是符合城市化发展的普遍规律的。
最后，再次强调的一点是，“功能归位”并不否定地方治理的“属地化”原则，也不旨在完全打破“级别”界限，而是要强调在改革中跳出“区划导向”的改革思维，转而从市场经济普遍规律的角度出发思考区域治理与发展问题，逐步淡化不必要的权力归属意识，适当强化地方政府间的伙伴关系，渐进式地推进“以域代属，按需定责”，实现由自上而下的“扩权”到纵向政府间适度“分权”的思路转变，促成“国家统治与管理思维”与“区域治理理念”的有机统一。
【注释】
(1)汤玉刚：“论新一轮地方政府体制改革的若干关键问题：从‘市管县’到‘省管县’”，《经济体制改革》，2007年第5期。
(2)孙学玉：“强县扩权与省直管县(市)的可行性分析”，《中国行政管理》，2007年第6期。
(3)刘君德等：《中国政区地理》，科学出版社，2007年，第25页。
(4)刘君德等：《中国政区地理》，科学出版社，2007年，第25页。
(5)胡德等：“政区等级、权力与区域经济关系——中国政府权力的空间过程及其影响”，《中国行政管理》，2007年第6期。
(6)“升级锦标赛”借指地方政府想方设法通过各种方式谋求行政级别的提升，最终目的在于获取更大的权力运行空间的一种社会现象。
(7)王雪丽：“‘以级别定权力’：地方政府‘升级锦标赛’原因探秘”，《云南社会科学》，2012年第3期。
(8)刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第326页。
(9)刘君德：“中国转型期‘行政区经济’现象透视——兼论中国特色人文—经济地理学的发展”，《经济地理》，2006年第6期。
(10)刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第328页。
(11)刘君德：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第328页。
(12)任进：《中欧地方制度比较研究》，国家行政学院出版社，2007年，第98～105页。
(13)张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年，第172页。
(14)姚中杰：“省管县:历史流变与理性思考”，《东岳论丛》，2011年第1期。
(15)王健等：“‘复合行政’的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路”，《中国行政管理》，2004年第3期。
(16)雷阳：“江西省贵溪市发生部分群众拦堵铁路事件”，人民网，http://society.people.com.cn/GB/1062/5497266.html。
(17)张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年，第218页。
(18)浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第275页。
(19)刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第349页。
(20)刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社，2002年，第109页。
(21)王雪丽等：“超越区划：‘省直管县’研究视角的转换与思考”，《长白学刊》，2012年第1期。
(22)[美]理查德·伯克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社，2005年，第80页。
(23)Micheal Goldsmith，Local Autonomy：Theory and Practice，in King and Pierre,ed.，Challenges to Local Government，SAGE Publications, Inc.,1990,pp.21-28.
(24)任进：《中欧地方制度比较研究》，国家行政学院出版社，2007年，第257页。
(25)何显明：“省管县改革的绩效预期及其现实挑战：一个理性的省察”，《江苏行政学院学报》，2009年第5期。
(26)中共海南省委：《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，2008年7月8日。
(27)赵聚军：“构建与市场经济相适应的地方行政领导体制——对浙江‘省管县’体制绩效的实证研究”，《宁波党校学报》，2006年第3期。
(28)沈荣华：“纵向行政体制改革：重点领域和思想选择”，《行政管理改革》，2010年第5期。
(29)关于政府间纵向职责配置的具体设想，可以参见张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年，第372～374页。
(30)孙学玉等：“当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例”，《中国行政管理》，2004年第3期。
(31)[美]文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社，2004年，第4页。
(32)同上，第6页。
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