省直管县重塑地方政府间利益格局

一、重塑地方政府间利益格局

地方政府间利益格局既包括横向的市县政府之间的利益格局，也包括纵向的省与市县政府之间的利益格局。具体来说，重塑地方政府间利益格局可以从如下三个方面着手：

（一）建立地级市的利益补偿机制

在任何一项改革中，总会有改革的受益方和受损方。一项成功的改革不仅要致力于实现预期的改革目标，而且要尽可能地将改革的负面影响降低到最小，这就需要对受损方在改革中流失的利益进行适当补偿。对于“省直管县”体制改革而言，县级政府是此轮改革最大的受益者，地级市几乎成为利益的净流失方。然而地级市在城市化和工业化进程中曾经起到的历史性作用是不容否定的。“市管县”体制下出现的种种问题，成因是复杂多样的，不能够把“板子”都打在地级市的身上。从这个意义上来说，“省直管县”体制改革不是要虚化或弱化地级市的地位和作用，而是要重构省、市、县三类地方政府间关系，使省、市、县能够各安其位、合作共赢，最终实现区域经济社会的协调发展和良好治理。在以往的“省直管县”体制改革试点过程中，改革的重心通常是放在如何给县级政权更大的权力空间、促进县域经济增长等方面，忽视了地级市的利益与发展问题。今后，随着这一体制改革逐渐步入深水区，应该把地级市的未来发展问题统筹考虑进来，对地级市政府要想办法建立一种利益补偿机制。也就是说，“省直管县”体制改革既要有利于县的发展，也要有利于市的发展，不能够以牺牲地级市的发展利益，换取县域经济的短期增长，从长远看这是不明智的。具体可以采取如下办法：

首先，要帮助地级市尽快度过改革过渡期的“财政危机”。由于地级市在“省直管县”体制改革中失去了大量来自县级财政的提取性收入，成为了“利益净流失方”，因此在“扩权强县”、解放县域经济的同时，省级财政应该通过增加转移支付等方式，加大财政补贴力度，适当补偿地级市政府在改革中的“财政损失”。

其次，要适度平衡市县之间的资源分配。“省直管县”后，市县处于平等的竞争平台，对来自省一级的资源争夺将日趋激烈。作为省级政府，既要照顾到县域经济发展的客观需求，也要顾及地级市的可持续发展，不能顾此失彼。因此，省级政府在政策、项目、资金等资源分配方面，要综合考虑，把握尺度，为市县均衡发展创造良好的外部条件。

最后，要为地级市预留适当的城市发展空间。未来10—15年是我国城市化的加速发展期，如何给城市化留出必要的空间是重大的战略问题。当前，有一种观点认为“市管县”体制不仅没有实现当初预设的“以城带乡”的城市化发展目标，反而加剧了城乡之间的发展差距，主张彻底否定中心城市在城市化发展进程中的作用。对此，应该用发展的眼光来看待这一问题，要相信经过多年发展后，中心城市的经济实力将会显著增强，与此同时，其对周边地区经济的辐射带动效果也将会逐步显现。当前不宜急功近利地因为一时看不到“以城带乡”的政策效果，就忽视中心城市的培育和发展问题。在“省直管县”体制改革中，如果挤压了城市的发展空间，将会给经济社会发展造成更为严重的后果，同时也不利于国土资源空间的优化和节约。因此，在深化改革的同时，可以考虑把与地级市地域连接紧密、经济发展关系密切、城镇化水平较高的县或县级市改制为市辖区，纳入中心城区的统一规划，为中心城市预留必要的发展空间。

（二）完善地方政府间利益协调机制

“省直管县”体制改革是对中国地方政府间关系的一次重大调整，不仅改变了纵向政府间的隶属关系，而且使横向政府间关系日趋复杂化，这给协调地方政府间利益关系制造了不小的难度。当前，中国地方政府间的利益协调机制，无论是从纵向维度来看，还是从横向维度来看，都依旧十分不完善。今后，在“省直管县”体制改革中，要从纵向和横向两个维度上尽快建立健全地方政府间的利益协调机制。

首先，在纵向维度上，解决“市刮县”、“省刮县”、“县刮乡”等问题的关键，不在于是否改变了纵向政府间的行政隶属关系，而在于能否突破“职责同构”的职权配置体制，并从法律层面上切实保障每一级政府都能够完全按照法律的赋权自主地履行本级政府应当承担的职责。今后，不仅要在纵向政府间构建全面衔接、分工合理的职能体系，以法律的形式明确划分清楚省、市(地)、县政府各自的职责范围，同时赋予每一级政府与其职责范围相匹配的行政权力和财政权力，使纵向每一级政府在履行本级职责时都具有相对独立的权力。更为重要的是，为了尽量减少上级政府干预下级政府职权行使情况的发生，可以考虑在纵向政府间建立一个政府间职权争议的司法救济机制，特别是处于权力下端的下层政府更加需要在法律上保留对上层政府侵权行为的司法救济权利。

实际上，现在不仅在联邦制国家里，即便是在一些传统的单一制国家里，上级政府干扰和侵犯下级政府权力的问题，也往往都是通过法律渠道解决的。以日本为例，根据《新地方自治法》的相关规定，都道府县和市町村之间发生职权纠纷时,都可以通过法律诉讼的途径来裁定。⁽⁴⁾由此看来，保障每一级政府维护本级政府职权的司法救济权利，不仅非常必要，而且也是现实可行的。具体来说，建立地方政府权力司法救济机制的一个基本前提，是从制度层面切实保障每一级政府在法律地位上都是平等的。此外，还要在法律上具体明确上层政府干预下层政府职权行使的具体程序规则。也就是说，即便上层政府确有必要对下层政府的职权行使进行行政干预，也不能随意为之，而是要依据法律规程严格执行。否则，下层政府就可以依此向法院主张申请权力保护的司法救济权利。从这个意义上可以说，理顺纵向政府间职权关系，并建立健全地方政府权力的司法救济途径，将有助于从根本上斩断上级政府“刮、卡、吃、压”下级政府问题产生的根源。

其次，在横向维度上，要建立健全市县政府间横向关系的协调机制，实现市县错位发展。“省直管县”后，仍然保留了地级市的建制，只是原来的市与县之间的隶属关系将由于市县分治而变为彼此之间的平等关系。可以说，在“省直管县”体制下，市县关系的改变并不能从根本上缓解市县之间的利益冲突。如果不能从根本上消除市县之间利益冲突的根源，“市管县”体制下的“市刮县”问题虽然在“省直管县”体制下可能不复存在，但取而代之的将是市县争利和彼此间的恶性竞争。在某种程度上可以说，“省直管县”体制下的市县争利和市县冲突，是市县之间职责不清、同质竞争的客观结果。因此，在此轮改革日益步入深水区后，应该积极考虑如何从根本上化解改革后横向市县政府之间潜在的利益冲突和矛盾。一方面，尽快制定《地方政府关系法》，明确市和县在职能上的不同定位，推动市县的错位发展；另一方面，可以考虑在省一级政府中设立一个专门的市县关系协调委员会，具体负责协调市县之间的利益纠纷和发展冲突。唯有如此，才能促进市县之间的优势互补和合作共赢，进而实现省域内经济社会的和谐发展。

（三）创新区域治理结构

“省直管县”体制改革的终极目标是要建构与市场经济体制相适应的区域治理体系。从这个意义上来说，“省直管县”体制下的“市县分治”，只是实现此轮改革终极目标的一个手段，而并非改革目的本身。

实际上，实行“省直管县”后，对于区域经济发展而言，也有很多潜在的风险。一方面，实行“省直管县”后，取消了地级市对县的行政管辖权，市县之间由上下级关系变为了平等的竞争关系。此时，如果省级统筹不到位，在客观上必然加剧区域经济的“碎片化”倾向。那么对于区域经济一体化进程而言，甚至可能形成比“市管县”体制下更为不利的局面。另一方面，实行“省直管县”后，由于市县分别治理，原来市域内相对统一的公共服务体系可能由于市县行政隶属关系的变化而遭遇被分割的“命运”，这不仅会破坏既有的公共服务供给网络，而且会增加区域公共服务的供给成本。实际上，从市场经济发展的普遍规律来看，不仅是在一个市或一个县的范围内，即便是在同一省域的范围内，从长远来看，也是很难满足经济要素自由配置的客观需要的。

当前，在很多市场经济相对比较成熟的国家里，已经开始尝试突破行政区划的地域限制，建立跨区域的“府际协作”治理机制，以此满足区域治理和区域公共产品供给的客观需要。在这些国家里，不同等级的地方政府都处在一个相对平等的地位上，这就使得区域内不同政府间可以就产业布局、生态治理、基础设施建设、公共服务供给等方面的问题进行自主协商。这样不仅在很大程度上可以有效避免产业结构重复、同质化恶性竞争等问题，而且在客观上也有利于实现区域内公共服务供给效率的帕累托最优。

基于此，“省直管县”后，无论是市政府，抑或是县政府，都应该跳出狭隘的地区主义，用一种“大尺度眼光”来看待区域经济发展和区域公共服务供给问题。省、市、县政府都应该淡化不必要的权力归属意识，用“域”的概念替代“属”的概念，错位发展，发挥彼此优势，从三个维度（即横向维度、斜向维度和纵向维度⁽⁵⁾）出发，积极推进不同政府间在区域经济发展和区域公共治理方面的有效合作。具体来说，可以根据实际需要，组建一个区域经济发展与公共治理委员会，通过定期的、常态化的协调议事机制，打破区域内各个政府彼此间的“信息隔离”，实现“信息共享”；通过“府际磋商”机制协调不同政府主体间在利益结构上的差异，以此促进区域内各个政府在公共治理上的“集体行动”；通过构建动态绩效考核机制和与之配套的奖惩机制，对区域内不同政府在公共治理中的行为进行约束，进而维系相对稳定的政府间合作治理机制。

在构建区域“府际协作”治理机制的过程中，还有一个绕不过去的问题，那就是“府际协作”的成本分担问题。如果能够建立一种“谁牵头，谁受益”的资金保障机制，将会有助于从根本上消解“府际合作”的资金困境。具体可以考虑建立区域公共治理专项资金转移支付制度，即无论是纵向政府间合作，还是横向或斜向政府间合作，都要严格执行“以谁为主、向谁倾斜”的资金流向机制，以此有效回避“府际协作”治理中的“搭便车”情况，进而保障不同政府间有效合作的积极性和主动性。此外，培育和累积社会资本，增强合作各方之间的相互信任，降低合作的交易成本，对于完善区域“府际协作”治理机制也是非常必要的。