省直管县超越“级别”与“权力”的对等关系

二、超越“级别”与“权力”的对等关系

如前所述，在“以级别定权力”的地方政府权力配置体制下，地方政府竞相通过提升行政级别谋求权力的“升级锦标赛”现象就会层出不穷。同样的，实行“省直管县”体制后，如果不能够重新审视“行政级别”和“行政权力”之间的对应关系，那么诸如“县要升格”、“市辖区要跟县看齐”等问题就不可避免。解决上述问题，一方面，有赖于重构地方政府权力资源配置机制；另一方面，要明确区分县与市辖区之间在建制性质、功能定位和运行特点等方面的差别，从宪政层面还原市辖区作为行政分治区的基本属性。

（一）重构地方政府权力资源配置机制

海南省自1988年建省以来，就实行了“市县分治”的“省直管县”体制。多年以来，这一体制一直运行良好，尽管市和县的行政级别不同，但是县并没有因为在行政级别上低于市而出现问题。可见，行政权力并不一定要与行政级别完全对应。当前，可以考虑借“省直管县”体制改革深入推进的契机，对“以级别定权力”的地方政府权力资源配置机制进行适度修正，在明确不同类型行政建制的基本属性和运行特点的基础上，赋予不同类型的行政建制以与之相匹配的行政权力。也就是说，要逐步从“以级定权”过渡到“按需设权”，在给地方政府设权时，不仅要考虑行政级别因素，同时也要充分考虑行政建制单位的基本属性和地方政府治理的实际需要。⁽⁶⁾具体来说，“按需设权”需要考虑如下四个方面的因素：

1.“职权法定”是“按需设权”的法律基础

现行的地方组织法对地方政府职权的规定过于笼统，不仅没有明确中央政府与地方政府的职权区别，也没有对纵向各级政府间的职权做出细致划分，同时还缺乏对地方政府组成部门、直属机构、部门管理机构、议事协调机构、办事机构、其他机构等下设机构职权的规定。正如有学者指出的那样：“在缺乏法律明确授权的前提下，政府职权划分的性质是行政性的，而非法治性的；依据主要是政策文件而非宪法、法律；主体是行政机关自身而非独立的第三方(如立法机关)；内容是行政放权为主而非全面性、系统性的分权；方式是多级同构式而非依层级划分等,显现出了明显的人治色彩。”⁽⁷⁾“职权法定”在法律层面的缺失,导致了当前地方政府权力资源配置过程中的各种随意性和模糊性。为此在建构“按需设权”的地方政府权力资源配置机制时，要遵循“职权法定”的基本原则，以法律形式明确不同层级、不同类型、不同区域的地方政府的职权界限。

2．适度扩大地方人大授权空间是“按需设权”的制度基础

从权力来源讲，中国地方政府权力来自于两个方面：一个是地方权力机关，另一个是上级政府。从实际情况来看，当前地方政府权力更多的是来自上级政府的直接或间接授权。然而从国际比较的视野来看，当今世界行政发展的重要趋势之一便是区域自主权的扩大。因此，中国地方政府权力资源配置应该由政府系统的内部授权更多转向地方人大的外部授权。扩大地方人大的授权空间，首先要解决的问题就是保证地方政府能够获得权限范围内的决策权与执行权的统一，即要落实中央与地方、上级政府与下级政府之间的政治性分权。唯有如此，地方人大在地方政府权力资源配置中的作用才能落到实处。当然，由于我国是“单一制”国家，地方人大的授权空间要合理适度，以不损害中央政府权威性和国家统一为基本前提。

3．淡化行政等级意识是“按需设权”的思想基础

在发达国家，地方政府不论大小，彼此地位平等，各级地方政府与中央（联邦）政府及上级政府关系相同。因此，在重构地方政府权力资源配置机制时，可以考虑适当引入“扁平化”的治理理念，逐步淡化行政等级意识在地方政府权力资源配置中的决定性作用。同时，由于政府系统的组成结构仍然是以科层制为主的，而且在单一制条件下，推行完全意义上的“职责异构”在中国也是不现实的，因此，也不能完全否定行政级别因素在地方政府权力资源配置中的作用。总的原则应该是：在可能的范围内尽量减少行政级别对地方政府权力资源配置的负面作用，特别是不能把行政级别作为谋求各种资源的“万能”工具，这才是问题的关键所在。

4.逐步完善政府内部授权机制是“按需设权”的保障机制

“按需设权”并不是要彻底否定政府系统内部的等级制授权体系。实际上，中国是一个典型的单一制国家，不可能实行完全意义上的“职责异构”和绝对意义上的“地方自治”，而且即使是在联邦制国家中，也不可避免地会有联邦政府对地方政府的委托授权。因此，在重构地方政府权力资源配置机制时，也有必要严格规范政府系统内部的各种授权行为。具体可以从两个方面着手：其一，从法律层面制定一套政府系统内部授权的运行规则和与之相匹配的流程设计，明确规定中央及上级政府采取何种方式、标准、原则和程序对地方政府进行授权；其二，加强对政府内部授权行为的监督力度，从权力授予、审核、监督等各个环节进行严格把关。

（二）还原市辖区作为行政分治区的基本属性

虽然从宪法的相关规定来看，市辖区与县行政级别相同。但由于城市管理的整体性特点，使得市辖区在职能设计和运行过程等方面完全不同于县。

首先，城市分设若干市辖区进行分区域、分层次管理，是出于为市政府分担城市管理事务的客观需要。随着城市人口数量的持续增加，城市规模的不断扩张，城市管理的任务日益繁重。在这种背景下，仅仅依靠市政府的力量来单独管理城市，不仅十分困难，而且也不现实。为了维持城市社会生活的正常运转，城市政府开始通过在城区中设置市辖区，来分担一部分城市管理和服务职责，以此减轻市政府的管理压力。可以说，市辖区建制的出现，本身就是现代城市管理事务日渐繁多背景下，城市政府不得已而进行分区域治理的产物。因此，市辖区究竟应该承担哪些职责在很大程度上取决于市对区的需要。

其次，市辖区与设区的市是“同城而治”，城市管理的特殊性决定市辖区政府的工作只具有相当有限的独立性和高度的依存性。城市作为一个整体性的社会，其功能不可能逐一分解给各个市辖区来单独完成，市辖区在许多方面的工作是需要依靠市政府统筹安排的，这一点与县不同。前政务院内务部长谢觉哉在谈到市辖区的地位、性质和作用时曾指出：“城市的区是人民政府办事的助手。因为城市中有些区里的事情，区人民政府是办不了的，而是必须由市人民政府直接来做。”⁽⁸⁾实际上，在“归口管理体制”下，真正能够由区里说了算的，只有那些在市里排不上位的事情。对此，市辖区戏称自己是“丫环胸前挂钥匙——开得了门,作不了主”⁽⁹⁾。由此可见，城市政府过程的整体性特点使得市辖区在城市管理中只能扮演“当配角”、“打下手”的角色，不可能完全享有宪法赋予县级政权的所有职权，也就不可能成为一种纯粹意义上的县级行政建制。然而遗憾的是，《地方组织法》虽然历经1982年、1986年、1995年和2004年的四次修订，但是均没有根据城市管理的特殊性，对市辖区与县在机构设置和职能配置等方面作以严格区分和分别阐述。

作为市的一种内部结构，市辖区从设立之日起，就对市具有天然的依赖性和从属性。然而当前在“省直管县”体制改革实践中，一些地方在“扩权强县”的同时，也开始把扩权范围延伸至市辖区。这种做法从本质上来说，已经严重偏离了当初设置市辖区协助市政府进行城市管理工作的初衷。不可否认，“改革就是放权”的思想，在一些领域的改革中确有必要，但当前“省直管县”体制改革中出现的“放权于区”、“把区做实”、“强调市辖区属地化管理”等做法是不适当的。从城市政府过程的整体性特点来看，城市管理不能搞绝对化的“分区域治理”，市辖区只能作为市的行政分治区，在任何情况下都不可能，也不应该享有与县政府完全相同的经济社会管理权力。

基于此，在“省直管县”体制改革深入推进的过程中，一方面，要尽快制定《城市组织法》，从法律层面明确市辖区政府在城市管理中的法律地位和职能边界；另一方面，出于城市统一规划和统一管理的需要，在城市管理中，市政府不宜向市辖区政府下放过多权力，市辖区也不宜设置大量独立性较强的区属办事机构，而是要逐步淡化市辖区的“属地化”管理模式，树立“市域”观念，加强市政府的统一领导。