省直管县理顺条块关系需要面对的问题

四、理顺条块关系

“省直管县”体制改革不仅涉及纵向政府间关系的调整，同样也牵涉“条条”与“块块”之间的关系。可以说，“条块关系”能否理顺始终是“省直管县”体制改革进程中需要面对的问题。当前，诸如如何保障县级政府职能的全面履行，妥善处理垂直管理部门对县级政权的权力分割问题？垂直管理部门在“省直管县”体制改革中如何定位？“条条”与“块块”之间能否加强沟通，相互支持，彼此配合，协调发展？这些都是改革深入推进的过程中需要认真思考和妥善解决的现实问题。具体来说，理顺条块关系可以从如下三个方面考虑：

（一）以纵向政府间职能分工为基础调整垂直管理机构

从本质上来说，“条条”和“块块”之间的关系反映出来的是中央与地方、省级政府与市、县政府之间的权力划分问题。因此，某一领域的公共事务究竟实行垂直管理，还是实行属地管理，是有其特定的适应条件和适用范围的。一般来说，属于某一级地方政府专有职权范围内的事项，通常需要实行“属地化”管理，也就是块块管理，此时没有必要实行垂直管理；而对于专属于中央和省级政府的职能，往往需要通过设置垂直管理机构保障其在地方上的贯彻落实。

长期以来，我们在实践中却常常陷入一种过分强调垂直管理作用的思想误区，那就是“凡是上级政府认为需要强调的职能和工作，就要实行垂直管理”，“凡是出现了问题的领域，也要通过垂直管理来解决问题”。好像垂直管理是一把万能钥匙，不管遇到什么难题，都能够轻松应付和解决。这种盲目推崇垂直管理的工作思路，在实践中如果不加以重视和修正，长此以往必然会引发“条条”与“块块”之间的矛盾冲突。

当前，在“省直管县”体制改革中，垂直管理部门对县级政权的肢解，就是上述问题的现实反映。因此，合理界定纵向政府间的职权分工体系，并在此基础上，明确哪些领域应该实行垂直管理，哪些领域不适合实行垂直管理，而是应该交由地方政府实行属地化管理，是很有必要的。解决上述问题的关键就是要搞清楚纵向政府间在权力和责任上的配置关系，要遵循“一级政府、一级责任、一级权力、权责对应”的基本原则，明确从中央到省、市、县各级政府的事权责任，并赋予其与责任相对应的权力。也就是说，如果把某一事权交给了哪一级政府，这一级政府就要承担从决策过程到执行过程，再到监督过程的全部责任，而其他层级的政府都无须对该事项负责。具体来说，就是要以职能划分为基础来调整垂直管理机构。中央政府的专属职能，比如国税、海关等，由中央通过垂直管理保障执行和监督；省级政府的专属职能，比如地税等，通过省以下垂直管理保障责任落实；工商、质监等职能，既不是中央的专属职能，也不是省级的专属职能，属于各级政府的共管事务，可考虑由现行的省级垂直管理改为实行属地化的分级管理，以此提高市、县政府在上述职能领域内的统筹协调能力。广东顺德在改革中“将原属于省、市垂直管理的地税、药监、工商、公安、质监、社保、国土、规划等部门改为属地化管理”⁽¹¹⁾，这种实践探索值得跟踪观察和进一步研究。

（二）明确垂直管理机构在“省直管县”体制改革中的定位

当前，“省直管县”体制改革中主要涉及的是“块块”与“块块”之间的权力划分问题，也即省、市、县三类地方政府之间的职权配置问题，对于垂直管理部门在“省直管县”体制改革中究竟应该扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，需要承担哪些责任等问题缺乏深入探讨。然而在“省直管县”体制改革中，县级政府能否真正获得满足自身发展需要的各项经济社会管理权限，不仅取决于省和市政府的放权力度和尺度，在很大程度上也取决于垂直管理部门的支持和配合程度。为此，在“省直管县”体制改革向纵深推进的过程中，需要从法律和制度层面明确垂直管理机构在这一体制改革中的责、权、利。

首先，为了更好地配合“省直管县”体制改革，需要对现有的垂直管理部门进行适当改革，原则上不宜再增多垂直管理机构，而应当逐渐减少数量或进行必要的调整。除了中央和省级政府负责管理的专属事项而外，应该逐步将诸如工商、土地、金融、税务等与地方经济社会发展关系密切的垂直管理部门向“属地化”管理过渡，进一步充实和完善县的政府职能，尽量保持县级政权的完整性，以此增强县域经济社会发展的能力。

其次，县级政府确实需要获得垂直管理部门业务领域内的相关权限支持时，可以依法律程序通过设置在当地的垂直管理机构向其上级主管部门申请一定范围内的自主权限。值得注意的一点是，县级政府向垂直管理部门申请权力下放的前提是要从法律和制度层面明确垂直管理部门权力下放的范围和尺度，以及具体的放权形式和放权程序。

最后，实行“省直管县”后，由于市县分治，必然会涉及在市和县之间调整条条机构设置的问题。对此，可以借鉴江苏省昆山市的做法。昆山市是江苏省的一个县级市，原来隶属于苏州市，在实行省直管后，设置在昆山市的工商、质监、地税等垂直管理部门不再由苏州市主管部门管理，而是相应调整为由省主管部门直接管理。⁽¹²⁾

（三）构建“条块”职能有机衔接的运行机制

“省直管县”后，大量垂直管理部门的存在在一定程度上会给市县政府全面履行职能带来不小的困难。垂直管理机构作为中央或省级政府派驻到市县政府的代表性机关，掌握着各种重要资源和机会的分配权，从而在事实上可以起到有力分割“块块”的作用。随着近年来垂直管理领域的不断扩张，市、县政府逐渐被中央和省派驻的各种垂直管理机构所切割。“条条”与“块块”之间长期处于一种分割状态，产生问题是必然的。一方面，“条条”分割了“块块”的权力，不利于市、县政府职能的全面履行；另一方面，“条条”与“块块”之间在履职过程中缺乏协作，会导致诸如共管业务工作不协调，“有利争”、“无利躲”的情况。因此，明确市、县政府与垂直管理部门之间的相互关系，建立高效顺畅、协作配合、职能有机衔接的工作运行机制，显得尤为必要。具体来说，可以从如下两个方面着手：

首先，在处理“条条”与“块块”关系时，可以考虑引入伙伴型政府关系的理念，冲破“条条”和“块块”的局限，改变“条条”与“块块”之间相互隔绝的状态，在“条条”与“块块”两个系统之间形成“职责分工、业务整合”的联合运作机制。具体来说，就是要在明确“条条”与“块块”之间职责分工的基础上，重塑履职流程，“打破鸡蛋做蛋糕”，由“职能导向型”转变为以流程为中心的“流程导向型”，最终收获“1+1=2”的履职效果。内蒙古自治区的乌海市在最近几年探索出了一条国、地税联合办税的新模式，重塑了办税业务流程，在税务登记、行政处罚、涉税事项审批等方面实现了国税、地税业务流程的融合。⁽¹³⁾可以说，乌海的联合办税模式对于克服久已存在的“条块”矛盾，实现“条条”与“块块”之间的合作共赢，提供了一个新的解决思路，是一次有益探索。这一探索表明，在中国的垂直管理部门与地方政府部门之间实现一定程度的“伙伴关系”不再是遥不可及的了，更不是不可能的。乌海国地税联合办税过程中形成的一些经验很值得我们作进一步的总结，并可以广泛运用到其他领域的条块合作中去。

其次，在流程再造的同时，也要注意“条条”与“块块”两个系统之间的制度合作，以制度的形式及时巩固合作成果，以法律的形式明确条块合作的规程。总而言之，要在“条条”与“块块”部门间构建一种紧密的、稳定的和经常性的合作伙伴关系。具体来说，可以通过“条条”部门与“块块”政府之间的协商，以契约的形式对联合履职过程中彼此之间的权利义务、流程规范、信息共享机制、沟通交流机制，以及履职过程中出现问题后的责任认定机制等方面作出明确规定，从制度层面切实保障“条条”与“块块”之间的有效协作。