省直管县启动市制与县制改革

四、启动市制与县制改革

“省直管县”后，实行市县分治，市将逐渐回归到城市型建制的基本属性。与此同时，随着县域经济的发展壮大，城市化水平的显著提高，县域内的镇将逐渐向小型城市发展方向过渡。在这种背景下，需要适时启动市制和县制的相关配套改革。

首先，“省直管县”后，市和镇都属于城市型政区。为了避免行政区划概念上的混乱，同时为城市发展预留必要的空间，对市和镇进行名称上的统一，并适时推动市的分等制度很有必要。当前，可以从行政区划层面将市和镇统称为“市”，并根据规模大小和经济发展水平等标准设置不同的等级。具体可以考虑将现有的直辖市设置为一类市，将原地级市设置为二类市，将县级市设置为三类市，将镇设置为四类市，同时赋予每一类级的市以与其承担的公共管理事务相匹配的经济社会管理权限。这里有两个问题需要进一步明确：

其一，从国外市制发展过程来看，城市型政区的出现往往是当地居民为了满足一定的生活需求而自发申请设立的。比如，在美国，人口达到2000人，就可以向州政府申请设市。因此，美国的城市规模差别很大。尽管规模不同，但美国所有城市无论大小，在行政地位上都是平等的，彼此之间也没有上下级的隶属关系。因此，当前对市进行分等，只是强调要根据不同规模的市的发展需要配置相应的职权，并不旨在强化不同等级的市之间在行政地位上的差异性，也不是要在市的体系内部形成新的行政隶属关系。四个类级的市在行政地位上是平等的，互不隶属，区别只是在于人口规模、辖区面积、经济发展程度等方面的不同。

其二，市实行分等后，要相应地从法律层面建立一套合理的升格机制。比如，如果四类市在人口、经济、财政、税收等方面达到了三类市的规模和标准后，就可以升格，并获得与三类市相匹配的经济社会管理权限，当地官员职务等级也可以获得相应晋升，其他类级依此类推。在实践中，一些镇在人口规模、经济发展水平等方面均已经达到了设市的标准，但仍然还是镇建制，这说明当前我国在城市型政区的设置标准和升格程序等方面的工作还有待进一步提升和完善。近两年，浙江和广东两省开始探索“镇级市”的试点工作，⁽¹⁹⁾对于缓解上述问题具有一定的现实意义，值得进一步关注和探讨。

其次，在市分等的基础上，要积极探索县的分等制度，并建立健全动态的市县主要领导干部任职流动机制。实行“省直管县”后，由于取消了地级市这一中间层级，地级市与县的行政隶属关系随之解体。与此同时，一个负面的问题也随之产生，那就是县级主要领导干部的晋升渠道在一定程度上被封堵了，这在相当大的程度上可能会制约县级干部的工作积极性。为此，可以考虑比照对市进行分等的具体做法，建立县的分等制度，并对不同类级的县领导，确定不同的职级和工资待遇。比如，可以考虑“同样是县长，一类县的县长享受正司局级待遇，二类县的县长享受副司局级待遇，三类县的县长享受处级待遇”⁽²⁰⁾，四类县的县长享有科级待遇。四类县的县长可以晋升到三类县做县长，依此类推。同时，还要建立一种市、县主要领导之间的竞争流动机制，市长和县长不仅可以在市的系统或县的系统内向上流动，而且可以交流到更高等级的市或县里交叉任职。这样不仅解决了“省直管县”后，县级干部向上流动的出口问题，而且有利于调动广大干部的工作热情，从而更有利于县域工作的长远发展。

最后，为了适应城市化发展的客观需要，要在县域经济做大做强的基础上，积极探索“县下设市”制度。实行“省直管县”后，县域经济将获得迅速发展，县域内的城市化水平也将随之显著提高。在这种背景下，需要以法律形式明确县下设市的标准，将县域内符合设市标准的区域改制为四类市，待四类市发展规模壮大后，再逐步升格为三类市、二类市，乃至一类市，以此逐步实现城市化的长远发展目标。实际上，在城市化进程中，县作为主要负责农村地区发展的行政区域，其管辖范围和辖区人口出现萎缩是城市化发展过程中的必然趋势。这是历史的进步，无须担忧，也无须回避。

【注释】

(1)周湘智：“我国省直管县(市)研究中的几个问题”，《科学社会主义》，2009年第6期。

(2)调研组：“基于海南实践的省直管县（市）体制改革探索”，《中国党政干部论坛》，2010年第2期。

(3)魏光奇：“从我国历史上地方行政分层的反复变更看‘省管县’改革”，《领导之友》，2006年第4期。

(4)杜创国：“日本地方自治及其地方分权改革”，《中国行政管理》，2007年第4期。

(5)横向维度合作指平行政府间的合作，纵向维度合作指上下级政府间的合作，斜向维度指不同等级政府间的合作。

(6)王雪丽：“‘以级别定权力’：地方政府‘升级锦标赛’原因探析”，《云南社会科学》，2012年第5期。

(7)李燕英：“对我国政府职权的法学思考”，《行政与法》，2008年第2期。

(8)“关于人民民主建政工作报告”，《人民日报》，1950年9月12日。

(9)颜昌武：“我国市辖区政府间竞争：制度环境与策略选择”，《社会主义研究》，2008年第5期。

(10)田穗生等：《中国行政区划概论》，北京大学出版社，2005年，第111页。

(11)张占斌：“顺德大部制改革：一个值得认真总结的地方改革试点”，《学习时报》，2010年10月4日。

(12)朱晨等：“江苏‘省管县’试点圈定‘孩子’”，《解放日报》，2012年10月18日。

(13)朱光磊、王雪丽：“超越税务：乌海联合办税对中国‘府际关系’发展的启示”，《北京行政学院学报》，2010年第6期。

(14)张占斌：“垂直管理有无限度”，《决策》，2009年第2期。

(15)中共中央党校省部班课题组：“进一步发挥地方人大常委会监督职能”，《中国党政干部论坛》，2010年第12期。

(16)王雪丽：“‘偏离’与‘调适’：增强地方人大履职效能的思考”，《天津商业大学学报》，2011年第6期。

(17)《中国人民政治协商会议章程》第一章第二条。

(18)马骁等：“大省财政‘省直管县’改革中的问题与对策”，《中国财政》，2010年第4期。

(19)张占斌：“加强省直管县改革的顶层设计和规划”，《行政管理改革》，2011年第6期。

(20)薄贵利：“稳步推进省直管县改革”，《中国行政管理》，2006年第12期。