政策试点的发展历程和探索

“政策试点”的发展历程

中国以试验为重要特征的政策制定与执行模式，是中国共产党在对理政经验进行不断总结和升华的过程中逐步形成的。“政策试点”的历史根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了各个历史阶段的不断洗礼之后，“政策试点”自改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为了深深根植于中国政策过程的一个关键性机制。

一、革命时期的探索

（一）土地革命时期：初步尝试

“政策试点”发轫于中国共产党在土地改革实践中的方法探索与经验积累。土改工作初期，在开展土地改革运动的具体做法方面，当时的中央曾在较长时间里未能形成统一意见，更无现成经验可循，同时各个革命根据地在实施土改过程中所面临的情况差别颇大。在这一形势下，只能依靠各地党组织充分发挥自己的创造精神，领导农民群众在实践中不断摸索前进，为全局性工作的开展积累经验。

早自1928年开始，毛泽东在井冈山、邓子恢在闽西就分别尝试用不同的方法进行土地改革的初步试验，这些探索性尝试为后来党的土地政策提供了最初的实践经验。在这其中，又以邓子恢在闽西地区所开展的土地改革尝试较为典型。从可以获得的史料来看，闽西土改运动中分别产生于1928年8月的“溪南土地法”和1929年7月的“闽西土地法”的制定及实施过程，较为充分地体现了“政策试点”的初始状态。

负责分田的邓子恢，在讨论分田时遇到许多困难，当时尚未看到中央有关土地革命纲领，也没有收到省委关于土改分田的任何指示，怎么办？邓子恢决定紧紧依靠群众开展调查研究，在金沙先搞分田试点。邓子恢和张鼎丞在金沙召开了贫农、雇农、中农、农会干部和有经验的，又熟悉土地情况的老农座谈会，摸清了当地阶级状况和土地占有情况，进而请大家讨论分田的原则与分田的办法。最后，由邓子恢、张鼎丞根据大家的意见作了归纳总结，确定了分田政策，确定分田具体办法。这些方针政策在经过苏维埃政府讨论通过后，张榜公布，由各地贯彻执行。

邓子恢、张鼎丞亲自到分田试点村上金村、中金村、下金村去帮助干部掌握好分田原则和办法，指导他们成立没收委减会和分配土地委员会，开展人口、土地调查，召开各种会议，确定土地分配方案，及时张榜公布，最后召开全村群众大会通过。邓子恢、张鼎丞在金沙乡取得土改分田经验后，立即抓紧时间，在溪南区其他十几个乡同时推开，在很短的时间内，用最快的速度，在13个乡2万人中完成了土地分配工作，千百年来无地的贫苦农民，第一次分得了土地，心里有说不出的喜悦。^[2]

此后，在1929年7月由毛泽东亲自指导召开的中国共产党闽西第一次代表大会上，对溪南土地改革经验进行了全面总结并加以肯定，指出闽西土地革命具体地表现出了群众的斗争性和创造性。经过大会讨论，并在由邓子恢起草、毛泽东亲自修改的中共闽西第一次代表大会《政治决议案》中提出溪南土地改革斗争是值得各地效法的经验。中共闽西一大在党的六大有关于土地革命方针的基本精神的指导下，同时吸收之前已制定好的《井冈山土地法》和《兴国土地法》中的合理成分，将溪南的土地改革实践进一步提炼为制度化文本，于同年7月27日制定了《土地问题决议案》，并在之后将其进一步推广和应用到整个闽西和赣南地区。^[3]

应该说，来自于闽西地区对土地改革方法自发性的探索、尝试，为当时中国共产党整个土地革命路线的初步形成提供了极为宝贵和有效的实践操作经验，使整个土地革命方针政策的完备性向前迈进了一大步。在分配对象、具体分配方法等方面，闽西土地决议都作出了新的贡献和发展。这些改革尝试在理论和实践上为此前党内有关于土地革命政策讨论中许多悬而未决的问题提供了“看得见、摸得着”的解决方案。特别是在行动策略和具体方法上，它们对其他革命根据地乃至之后的历次土地改革都起到了很好的借鉴和示范作用。

随着试验数量的不断积累，至瑞金时期，党内已经初步摸索出一整套开展各种土地改革政策实施试验的工作流程：首先，对不同地区进行全面细致的调查研究，挑选出具备开展土改试验条件的若干地点；其次，派遣由骨干组成的工作组到挑选出来的各个地区，在这些范围比较小的地点试验新的土地改革措施；再次，定期向上级汇报试验工作进展，同时通过改革实践来培养当地积极分子和潜在的新干部，并组织其他地方的干部和群众到这个示范点来参观；最后，迎接上级下派调查组对试验成果的检验，推广经上级确认的有益于党的方针政策的做法，把示范点的干部和积极分子分派到新的试验地区。当时，在试验过程中涌现出的一系列典型示范地区，如“苏区模范乡”、“模范兴国”等，对其他地区的相关工作提供了有益的经验和积极的示范作用。中央开始将“积极试点”、“典型示范”作为一种有效的工作方法，注重通过个别的示范效应来推动全局工作，着重强调“先进的地方应该更加前进，落后的地方应该赶上先进的地方”^[4]。

（二）抗战时期：进一步发展

抗日战争时期，主要产生于土改实践中的“政策试点”工作方法，因其显著的积极效应而开始被应用于党的其他工作领域。这主要是由于在战争年代的特殊环境下，中央难以对各根据地的工作进行具体指导，同时很多工作确实也没有现成的经验可以借鉴。许多事情只能先是“干了再说”，在“干中学习”。^[5]进而再“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位”^[6]。于是在考虑到不同地区多样性的基础上，中央鼓励各地党组织为应对一些新的问题而探索各种新的做法，希望能够从中创造出有益的经验并且推广到其他地区。

这一时期，陕甘宁边区首先成为了各项工作试验的中心区域。中共中央利用边区的特殊条件，将许多政策在边区首先试行，然后再推广到全党和各个抗日根据地。毛泽东在中共七大预备会议报告中说道：“陕北已成为我们一切工作的试验区。我们的一切工作在这里先行试验。”^[7]当时所开展的生产运动、干部学习运动、党的整风运动皆采取了这一做法。^[8]

除此之外，在各个抗日根据地，太行山根据地是运用试验方法较为集中和突出的地区。^[9]1939年9月，中共晋冀豫区第一次代表大会决定建立“实验县、实验区村”的制度。在根据地开展整党工作中，辽县和武乡两个县被要求以1934年的“模范兴国”为榜样，在整党建党、根据地建设、群众工作等方面为全区提供“典型示范”的经验，这些县被称之为“实验县”。同时，在实验县内部又具体选择了一些村庄和党支部作为“实验村”、“实验支部”。这项实验县工作从1939年秋持续到了1942年底。

在整党中，实验县的工作，是区党委的一项卓有成效的工作。设立由区党委直接领导的实验县，用以典型示范总结经验，指导全区，是在第一次党代会上提出来的。开始，依照第二次国内革命战争中在中央根据地内建立兴国模范县的例子，提出建立模范县。区党委还在1939年10月3日发了一个《六个月模范县建设的主要标准》。后来考虑用实验县的提法，更能反映区党委以点带面的指导思想，改为实验县。

区党委指导实验县的工作，不是指导具体地如何完成各项任务，而是着重实验如何根据区党委确定的工作方针，深入工作，巩固组织，起示范作用……区党委要求实验县首先搞好支部建设，建立坚强的党支部。在辽县，提出建立实验支部，创造模范支部的要求。在确定实验支部时，对全县136个支部进行了广泛的调查研究，从中挑选了15个实验支部，由县委和区委领导分别包点，抽调干部以创造基点的名义帮助支部工作。^[10]

太行山根据地时期以“实验县”为代表的试验性工作对“政策试点”的发展具有十分关键的影响。无论是对“政策试点”方法本身的进一步完善还是对其未来的发展而言，可以说都与这一时期的探索和经验有着紧密关联。这具体体现在以下三个方面：

其一，在开展试验工作的程序和内容等方面初步形成了较为系统的一套办法。通过对当时两个“实验县”的工作文件进行仔细分析后可以发现，这一时期的政策试验方法已经有了很大进展（参见表1.1）。这包括：对试验工作制定了详细的任务标准以明确试验的目标和责任，并将其进一步细分，每个阶段都有相应的必须按时完成的工作目标，同时明确了相应的检查办法；在试验过程中引入竞争机制，在各个“实验村庄”、“实验党支部”之间进行工作竞赛，落后的一方被要求参观和学习先进的一方；经常性地对“实验县”的工作进行总结，细致分析进步与不足，适时调整下一阶段的工作重心及手段。这些都是在之前的试验实践中不曾有过的，应该说极大地丰富了“政策试点”的内涵。

表1.1　太行山根据地时期“实验县”简况

资料来源：山西省档案馆编：《太行党史资料汇编》（第二卷），山西人民出版社，1989年，第619～621页、664～668页；山西省档案馆编：《太行党史资料汇编》（第三卷），山西人民出版社，1994年，第260～281页、513～515页、711～726页；山西省档案馆编：《太行党史资料汇编》（第四卷），山西人民出版社，1994年，第9～11页；山西省档案馆编：《太行党史资料汇编》（第五卷），山西人民出版社，2000年，第824～865页。

同时，随着这一时期的政策试验性工作越发地走向“精细化”，在实践操作中逐渐出现了一些更为专业化的工作手段，并由此造就了一些专门性术语。比如，“实验县”内的基层层面所选择设立的一些“实验村”、“实验党支部”等，在当时被称为“基点”。^[11]从这些“基点”的实际运作情形来看，它们可以说是现在“政策试点”过程中广为熟知的“试点”一词的前身。

其二，对政策试验性工作中出现的负面效应有了初步认识。应该说，试验探索性的方式方法在当时一直都是以“正面形象”出现的，似乎使用这一工作方法是不会出现任何问题、一定会达成预期目标的。事实上这是由于试验方法运用的时间尚短、试验的范围比较狭窄，其还未经过现实环境的进一步检验。随着试验方法应用于更多的根据地以及伴随而来的试验内容越来越复杂，试验工作实践开始暴露出政策试验方法的一些问题和不足。在太行山根据地的试验工作中，就出现了试验的成本分担遇到障碍、试验区域与非试验区域的互动困难等问题。当时的试验工作主导者对此有着及时、清醒的认识，并通过不断总结经验作了相应的校正。这为政策试验性方法的持续性发展作出了重要贡献。

一方面，工作先进模范地区，因为受不起各种模范作用之长期过重负担，势必日渐降低其积极性，或者产生消极埋怨情绪，使工作逐渐走向消沉与坍台；另方面，工作落后之地区，由于各种反动势力之阻挠与惧怕模范作用之负担，使工作甚难获得应有之进步。^[12]

在指导上，机械地运用“先进区推动落后区”这一规律，而把工作局限在先进地区与停留在基点上。把基点上的先进的经验，没有具体地运用到落后山庄，没有根据落后地区的具体条件及干部自身的经验，有机地吸收先进地区的经验，而是生硬地企图直接地推动落后地区，如只在一齐开会，让先进地区报告，企图用以影响落后地区等方式。^[13]

其三，这一时间段的试验实践及精神以一种特殊的方式“传承”了下来。太行山根据地时期试验工作的一个不同之处在于，与各个时期和革命根据地的试验实践相比，它与改革开放之后的试验实践有着更为特殊和紧密的“关联性”。其之所以会如此，是在于随着以邓小平为代表的太行山根据地领导人在未来的改革开放事业中开始发挥举足轻重的作用，太行山根据地时期的政策试验性工作实践“自然而然”地会对这些改革开放主导者的政策理念及方法产生重要的影响。^[14]太行山根据地期间的政策试验历史通过这一方式得到了继承。

（三）解放战争时期：上升为正式工作方法

到了解放战争时期，“政策试点”作为党的一种领导和工作方法在更广阔的地域范围内得到了应用。这一时期，政策试验方法主要以其“以点带面”、“逐步推广”的特点发挥着对于政策执行过程的节奏性和稳健性优势。

随着解放战争的快速发展，短时间内解放区的面积急剧扩大，情况更为复杂。而当时各个地区，尤其是新解放区又急于在本区域内完成土地改革，为解放战争的胜利建立稳固的后方。在来不及作调查研究，未能充分了解当地具体条件的情况下，部分地区尤其是新解放区轻率地推动土地改革，企图在短时间内全面、迅速地完成。结果事与愿违，欲速则不达，出现了违背中央土地改革政策精神的错误行为。党中央及时纠正了这一倾向，强调土地改革要根据老区、半老区和新区^[15]的不同情况来确定工作方针和策略。

根据党的土地改革总路线和中国土地法大纲的基本精神，结合老区、半老区已有土地改革的经验，以及新区的特殊性，中共中央对这一阶段土地改革的策略和政策作了更加详细的安排。这具体包括：在新解放区中主要采用“逐步推广”的办法，面对一切工作尚无基础、群众基础亦比较薄弱的情况，在新的解放区域采用了分阶段渐次开展土地改革的策略，每个乡先从有条件的一至两个村庄做起，每个县先从有条件的一至两个乡做起，依此类推，由点到面；在老区、半老区中主要采用“典型示范”的办法，依靠已有的较为丰富的改革经验和较为深厚的群众基础，及时向土地改革不彻底和个别未进行土地改革的地方传播和推广土改、整党等方面的有益经验，并在实践过程中进一步补充和发展这些经验。^[16]毛泽东在关于解放区土地改革的一系列讲话中详细地阐述了这两种不同的工作策略及其优势。

你们不应对于全区几十个县的一切区乡同时动手，而应选择若干条件适当的县，每县先从一至二个区做起，做出成绩，取得经验，影响他区群众，然后逐步推广。

我们应当坚决采用逐步推广的方法，不用普遍动手的方法。逐步推广的运动，看来很慢，其实是快；普遍动手的方法，看来是快，其实是慢。^[17]

不要全面动手，而应选择强的干部在若干地点先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展。^[18]

这种叙述典型经验的小册子，比我们领导机关发出的决议案和指示文件，要生动丰富得多，能够使缺乏经验的同志们得到下手的方法，能够有力地击破党内严重地存在着的反马列主义的命令主义和尾巴主义。各中央局、中央分局及前委的领导同志们，在对自己领导的各项重要工作发出决议或指示之后，应当注意收集和传播经过选择的典型性的经验，使自己领导的群众运动按照正确的路线向前发展……向群众迅速传播这些经验，使正确的获得推广，错误的不致重犯。^[19]

经过在更大范围内，特别是不同地域环境中的应用，“政策试点”的策略和方法在解放战争时期更加趋于成熟。在这一时期，通过树立“典型”、渐次“推广”来施行新的政策和确立新的制度规章已经成为党在工作过程中所普遍采用的一种手段。至此，“政策试点”由特定领域的工作经验升华为一种普适性较强的工作方法。由于解放战争的持续时间并不长，许多事项的试验工作还一并被带入到新中国建设的各项日程中。

二、新中国前期的经验得失

新中国成立后，“政策试点”工作方法的应用范围进一步扩大，被党政机关运用到治国理政的多个领域中。随着试验数量不断增加、试验类型不断丰富、试验环境不断变化，中国共产党和中国政府对“政策试点”的认识也在逐渐深入，开始有了一些规范化、系统性的思考。

为了使“政策试点”这一工作方法能够更快地在全国范围内推开，中国共产党首先对“政策试点”的价值、原则以及其他多个方面进行了系统总结，并形成提纲式的正式文本，以便于“政策试点”思想及方法的传播。1951年11月，党对土地改革工作总结出六个步骤：培训土改工作队和动员干部下乡、典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展。^[20]这其中第二到第六个步骤对当前“政策试点”的过程仍具有启发意义。1953年10月出版的一份干部学习理论刊物将“政策试点”的价值总结为：其一，进行“试点”可以减少执行不熟悉政策时的“盲目性”，给干部群众提供观摩和学习新政策的机会；其二，先行在小范围内尝试新的政策和制度，使地方群众参与到试验中来，可以赢得群众对新政策的支持；其三，在执行新政策时预先进行“试点”，有助于节省人力、物力和时间。此外，成功进行一项“政策试点”还需要把握以下四点原则：一是要掌握好进行试验的时机并作好充分准备，仓促试点很可能会导致失败；二是要挑选各方面条件都适宜的地区，在具备一定典型性的地方得出来的经验才能够对其他地区形成有效指导；三是试验工作中所配备的干部和积极分子的能力要强；四是要实事求是地总结试点工作，这样才可能提取出可供推广的经验。^[21]

在这些工作的基础上，《人民日报》于1963年9月20日专门发表社论，对“政策试点”进行了一次较为全面的系统性总结，涉及“政策试点”的内涵、“政策试点”在政策制定与执行过程中的作用、开展“政策试点”的策略性与科学性等方面。^[22]应该说，这些梳理和总结对现在的“政策试点”而言仍具有显著的适用性。

典型试验是一个科学的方法，就是毛泽东同志所提倡的一般和个别相结合的工作方法。在我们制订方针政策的时候，必须采取这个科学的方法；在我们执行方针政策的时候，也必须采取这个科学的方法。

在我们的社会实践中，典型试验占有很重要的位置。典型试验就是选择有代表性的个别单位，进行小规模的试探性的社会实践。

领导机关需从典型试验中取得对事物的比较深刻的认识，又从更多单位的调查中取得对事物的比较广泛的认识，并且把两者结合起来，才可能为制订方针政策提供比较可靠的依据。

要避免大的失败，常常可以用一些小的失败来换取。典型试验就是用可能发生的小失败来防止大失败的好办法。

先作典型试验，得到了正确的认识和正确的经验，锻炼了骨干，有了活的榜样，在推广的时候，就可以少走一些弯路，做得更快更好。

过去，我们的党在各项工作中运用典型试验的方法，取得了伟大的成就；今后，在各项工作中坚持认真地进行典型试验，必将继续促进我们的事业以稳健而迅速的步伐前进。^[23]

“政策试点”的思维和方法在这一时期不断得到正式定义和规范性梳理，进行试验的一般操作性流程和各种术语基本上都得以确定下来，比如“试点”、“典型试验”、“典型示范”、“由点到面”、“逐步推广”、“点面结合”等。虽然在之后的发展过程中，“政策试点”的内容和形式都经历了不同程度的变化，但这些名词及其原本含义基本都保留了下来，并成为中国政策过程乃至中国政治中特有的词汇和话语。其中“试点”^[24]更是成为认知和理解改革开放进程的最为普遍的关键词之一。

“文革”期间，中国政府的正常运作受到极大干扰，相应地这一时期的“政策试点”工作亦面临较大困难。这主要体现在两个方面：一是越来越多的新政策推行工作跳过了“政策试点”这一阶段，使得政策方案还未成熟就开始轻率地全面实施。在社会主义建设中，由于许多政策的推行“急于求成，夸大了主观意志和主观努力的作用，没有经过认真的调查研究和试点”^[25]，脱离了经济社会发展规律和中国的基本国情，最终都造成了较为严重的后果。二是“政策试点”的真实性、代表性难以得到保障。为了使试点结果能够“符合”预期目标，当时普遍对试点对象搞特殊化，不恰当地对试点地区赋予各种特殊条件，从而影响到试点工作的真实效果，而这又进一步影响到后期推广这些试点成果的成功率。同时，原来各地根据自身现实情况来辩证借鉴先进典型的学习模式，变成了不求实际地树立典型，盲目地学习样板，不顾具体条件僵硬地照搬一切。这些无疑都使政策试点方法失去了应有的积极意义，“政策试点”的科学内涵已基本丧失殆尽。

三、改革开放以来的广泛推行

随着改革开放的开启、“实事求是”思想路线的确立，“政策试点”的理论和实践价值得以重新显现。在这一时期，试点活动的广度与深度都得到了前所未有的发展，“政策试点”活动的内涵与外延也在不断丰富。“试点策略”已成为中国整个经济社会转型战略的重要支持性机制。

（一）“政策试点”价值的回归

改革开放伊始，“政策试点”作为对“实事求是”的一种操作化工具，开始被恢复应用于改革实践中，并一步步地发展壮大。“政策试点”逐步回归于中国政策过程中，首先表现在这一传统方法论和治理机制的理论价值得以重新显现，在历史上相当一段时期内的重要地位得到了重新确立。

在复杂且困难重重的转型环境中，改革面临着理论和实践的双重匮乏。为尽可能短时间地为改革开放事业的加快进行找到“事实性”的合法性支柱，更为多个领域改革的深入进行找到“实践性”的操作方案，务实且有相关经验的决策者选择了以“政策试点”的名义及方式来推动改革进程。小范围、小领域的探索和尝试基本上也成为了争论各方唯一可以接受的办法。当时，以邓小平为代表的国家领导人对通过进行各种“试点”活动来推动相关改革予以了充分肯定和鼓励，反复强调各个领域应该积极进行尝试和探索。

在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。^[26]

有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。^[27]

改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。

不争论，大胆地试，大胆地闯。农村改革是如此，城市改革也应如此。

我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。^[28]

改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要“摸着石头过河”。^[29]

我们党长期倡导的从群众中来，到群众中去的群众路线的方法，集中起来，坚持下去的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富。^[30]

与此相应的是，强调在改革实践中重视运用试验策略这一思路接连被写入中国共产党全国代表大会的报告中，作为推进改革开放事业的重要指导思想。1987年10月，党的十三大报告指出：“各项改革都要注重试验，鼓励探索，注意找到切实的过渡措施和办法，做到循序渐进。”^[31]1992年10月，党的十四大报告也提出：“要在改革和建设的实践中，把党的路线方针政策同本地区本部门的具体情况结合起来，勇于探索，大胆试验，及时总结经验，创造性地开展工作。”^[32]值得注意的是，在十四大上还将工作中需重视试验这一思路写入了《中国共产党章程》：“党的思想路线是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。全党必须依据这条思想路线，积极探索，大胆试验，创造性地开展工作，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，在实践中丰富和发展马克思主义。”^[33]1997年9月，党的十五大报告再一次强调了“需要积极探索，大胆试验，尊重群众的首创精神”^[34]的重要性。

（二）试点范围的扩展

“政策试点”理论价值和重要地位的恢复反映到现实政策过程中，就是在这一时期，“试点”的内容得到了极大丰富，“政策试点”的应用范围得到了前所未有的扩展。从1978年至2000年间，在以经济体制改革为主要内容的一系列关键性政策的调整过程中，进行“政策试点”基本已成为必经阶段，几乎达到了“每改必试”^[35]（参见表1.2）。

表1.2　1978—2000年间的代表性“政策试点”

资料来源：笔者根据1978—2000年国务院政府工作报告、《中华人民共和国大事记1949年10月—2009年9月》（新华社北京10月2日电）、《改革开放三十年——决定当代中国命运的重大抉择》（《改革开放三十年》编写组，中央文献出版社，2008年）等资料中的相关内容整理而成。

这一时期，在中央层面的不断强调和鼓励下，各地方、各部门对于开展“政策试点”有着很高的积极性。除了中央自身布置的一些试点项目外，国务院各部委、各级地方政府乃至企事业单位也都开展了各种探索性的“试点”工作。在各个领域、各个地方、各个层面存在着的大量的试点项目，促使“政策试点”的数量、范围得到了迅速扩大。“政策试点”这一方法论和工具以一种前所未有的速度和节奏重新回归到中国治国理政的舞台。

（三）试点方式的创新

1978年以来，在“摸着石头过河”、“改革开放是很大的试验”^[36]等思路的指导下，在农村改革、城市及经济体制改革等多个政策领域中的试点项目越来越多。为了满足完成内容愈加丰富的各种试点项目的需要，实施“试点”的方式和手段也在越发地多样化。具体而言就是，这一阶段出现了全新的试点类型——以“经济特区”的开始创建为代表的地域性“政策试验场”。经济特区以及在此之后陆续出现的各种开发开放区、新区、示范区、合作区、专门性试验区、综合性改革试点区域等，成为了改革开放时期“政策试点”方式创新的最显著标志（参见表1.3）。

表1.3　1978—2000年间国务院批准成立的代表性“试验区”

资料来源：笔者根据《中国开发区综览》（《中国开发区综览》编委会，中国建材工业出版社，1996年）、《中国经济特区发展报告2010》（钟坚主编，社会科学文献出版社，2010年）、“国家可持续发展试验区建设辉煌成就纪实”（《科技日报》，2008年12月29日）、“展望21世纪我国社区教育”（《中国教育报》，2003年1月28日）等资料中的相关内容整理而成。

“经济特区”等一批开发开放区的创办和发展，是中国启动改革开放进程并取得一系列进展的重要标志和精彩缩影。^[37]1979年1月31日，国务院批准交通部香港招商局在深圳蛇口地区建立“出口工业区”。1979年4月，中央工作会议决定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，并提出在广东深圳、珠海、汕头、福建厦门、上海崇明岛等地试办“出口特区”。1979年6月6日，中共广东省委向中共中央、国务院提交了《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》，建议在深圳、珠海、汕头试办“出口特区”；6月9日，中共福建省委向中共中央、国务院提交了《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》，提出试办厦门“出口特区”；7月15日，中共中央、国务院批转广东、福建两省报告，决定先在深圳、珠海两市划出部分地区试办“出口特区”，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题。1980年5月16日，中共中央、国务院发出《关于广东、福建两省会议纪要的批示》，把特区名称正式定为“经济特区”。1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议通过并公布国务院提请审议的《广东省经济特区条例》，批准建立深圳、珠海、汕头3个经济特区。1980年10月7日，国务院正式批转福建省政府《关于厦门经济特区选址的报告》，设置厦门经济特区。1988年4月13日，全国第七届人民代表大会第一次会议通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》，海南成为中国第5个和面积最大的经济特区。

在“经济特区”相继成立之后，这一时期各种内容及形式的改革试验区域开始陆续出现。1984年5月4日，中共中央、国务院发出《关于批转〈沿海部分城市座谈会纪要〉的通知》（中发[1984]13号），决定在14个沿海港口城市着手建立经济技术开发区。1985年2月18日，中共中央、国务院批转《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》，决定将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区开辟为“沿海经济开放区”。1988年5月10日，中共中央、国务院批准以北京市海淀区中关村为中心建立北京市“新技术产业开发试验区”。1990年4月18日，中共中央、国务院同意上海市加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。

在经济体制改革、城市改革等方面的专门试验区域陆续创立的同时，其他改革领域内的试验区也在不断涌现，如可持续发展试验区、农村改革试验区、社区教育试验区等。尤其是专门以农村领域改革为主题的试验区的开辟，与城市领域改革的各种试验区一起形成了推动改革开放进程的“双轮效应”。1987年1月22日，中共中央发出《把农村改革引向深入》（中发[1987]5号）的指导性文件，提出要“有计划地建立农村改革试验区”；同年7月，第一批共计12个农村改革试验区成立。

有计划地建立改革试验区

充分相信群众，让亿万农民参加改革，是我国农村改革的一个特点和优点，但这绝不意味着改革可以完全自发和自流地进行，新的体制可以自然地长成。改革愈深入，愈需要领导者加强调查研究，到第一线去熟悉改革，提高指导水平。在改革的深入阶段，可在一个市（地区）、一个县的范围内，按照改革方案进行实际试验，主要目的是，由领导和群众相结合，在试验的基础上制定相应的章程和法规，使党和政府的政策具体化、完善化。

试验区不宜过多。在试验区可以进行综合改革试验，也可以进行某一方面的专项试验；不同的试验区可以有不同的改革方案。应在一般条件下选点，保持其典型性。要充分发挥群众、干部的首创精神，中央各有关部门对试验区要适当放权，允许突破某些现行政策和体制，以利试验与探索。试验区的选择和确定，由中央与省的有关部门共同商定。

试验区不是人为地制造样板，要切忌形式主义，不吃偏饭；防止浮夸和不实的宣传报道；不要大搞参观，铺张浪费。^[38]

“试验区”这一新型试点类型及方式的出现和发展，是“政策试点”演化过程中的一个重要节点。它是改革者娴熟地掌握了“政策试点”方法论的精髓并准确地领会了其精神实质的结果，是对“政策试点”方法的一次升级。新的试点方式的出现首先源于改革实践的需要，它要求创造出不同于以往的试点手段，以承担更多新的试点任务。“兴办经济特区，是我国实行对外开放政策的一个重大试验。”^[39]以“经济特区”为代表的政策试验区域，是中国为在经济社会体制领域进行多方面改革而探索出的一种全新试点方式，是体制转轨进程中专门的“试验田”、“试验场”。通过运用“试验区”，能够达到以往的试点方法所难以完成的试验目标。它可以先于其他地区实行新的政策、新的经济社会管理体制以及各种特殊、灵活的措施，在这一区域放手进行改革试验。“这样做，既可以将成功的经验向内地推广，又可以把试验中可能是不成功的东西限制在小范围内，对域外经验进行筛选和过滤，为我所用。”^[40]可以说，以“经济特区”为代表的各种试验区域，因其显著的贡献和创新性，是理解改革开放历程的重要关键词，同时这一试点方式一直延续到了现在，并在不断演变、更新。

四、新世纪以来的新进展

进入21世纪之后，“政策试点”继续被应用于中国的各个改革领域中，并有了一些新的变化。在这一时期，由于中国政府职能的进一步转变，一些新的改革任务不断被提上议程，如行政体制改革、公共服务体系建设等，“政策试点”在其中发挥着相应的作用（参见表1.4）。可以说，经过改革开放以来大量运用实践的洗礼之后，“政策试点”方法本身已较为完备，各个领域、各个层面的实践者们对于这一工具的运用基本上都已经驾轻就熟。这也使得其能够被应用到更多新的改革事项中。

表1.4　2001—2012年间的代表性“政策试点”

资料来源：笔者根据2001—2012年国务院政府工作报告、《中华人民共和国大事记1949年10月—2009年9月》（新华社北京2009年10月2日电）等资料中的相关内容整理而成。

出于满足改革实践发展要求的需要，这一时期亦有新的试点方式出现，即“综合改革配套试验区”。事实上，早在20世纪80年代末90年代初，就有过进行多种体制改革间的综合配套性试验尝试。比如从1992年6月开始，国家体改委陆续批准江苏省常州市等18个区域中心城市进行综合配套改革试点，明确提出这次试点工作以加快建立社会主义市场经济新体制为目标，从依靠单项突进转向全面建立新体制，强调统筹协调、综合配套、整体推进的原则，着重从产权制度、培育市场体系、社会保障制度、住房制度、科教体制、农村改革、政府职能和机构改革等方面配套推进相关改革。同时，国家体改委在此次试点工作启动之初就强调指出，对于各个试点城市“不再给予任何特殊优惠政策”。^[41]其后，在1992年8月29日，国家科委、国家体改委发出《关于印发〈城市科技经济体制综合配套改革试点工作的几点意见〉的通知》，陆续将一批城市列为科技经济体制综合配套改革试点城市，意图通过在这些城市开展科技体制和经济体制的配套式改革，以实现加速科技成果向现实生产力转化，更快更好地解决科技与经济相结合的问题。这可以说是较为初步的综合改革配套试点。另外，劳动部于1994年4月7日发出《关于劳动体制区域综合配套改革试点的指导意见》的通知（劳部发[1994]155号），在2省10市进行布置，建立符合社会主义市场经济要求的新型劳动体制的试点。

应该说，20世纪90年代的一系列“综合配套改革试点”实践为之后“综合配套改革试验区”的建立作了很好的铺垫。为适应新世纪以来改革形势和任务的变化，以上海浦东新区、天津滨海新区、深圳特区等原有的试验区域转变为“综合配套改革试验区”为标志，“政策试点”在其发展历程中又增加了一种全新的试点类型。2005年6月21日，国务院第96次常务会议批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点，第一个国家级综合配套改革试验区产生。在这之后，中央政府陆续批准成立了10个国家级综合配套改革试验区（参见表1.5）。这一系列“综合配套改革试验区”的设立，可以说是改革开放以来继经济特区等第一批试验区之后的第二批新型试验区。

表1.5　2005—2011年间设立的国家综合配套改革试验区

资料来源：“温家宝主持国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点”（新华社北京2005年6月22日电），《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发[2006]20号），《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2007] 1248号），《国家发展改革委关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2007] 3428号），《国务院关于深圳市综合配套改革总体方案的批复》(国函[2009]56号)，《国家发展改革委关于批准设立沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2010]660号），《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2010]2836号），《国务院关于厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案的批复》（国函[2011]157号）。

与此前以“经济特区”为代表的各种以经济体制改革为主题的单一型试验区域不同的是，“综合配套改革试验区”在试验的广度、深度和路径等方面都存在着较大的改变，是“政策试点”进入新世纪后的一个重要新发展。在综合配套改革试验区中，展开的不再是若干分散的单项改革试点或者仅仅是经济改革试点，而是多体制、多领域间的综合配套改革试点，包括经济体制、政治体制、文化体制和社会建设等多方面的改革探索，是一项综合性、系统性、联动性的全局试点工程。“综合配套改革试验区”承担着为向更深层次攻坚阶段迈进的改革事业探路的历史使命。它的出现既是“政策试点”发展过程中一个新的创造，更是中国经济社会转型历程中一个新的里程碑。