我国目前应急预案存在的主要问题

4.2.7　我国目前应急预案存在的主要问题

总体说来，我国的应急预案编制总体上起步较晚，目前很多地方的应急预案只是一种理念的设计，真正到了具体操作中还有很多无法预料的情况。更有甚者，一些地方的应急预案往往是作为一种应付检查的“文件”而存在，是纸上谈兵。这些应急预案暴露出“启而不动”、“应不了急”、成为“应付预案”等严重弊病，缺乏针对性和可操作性是当前应急预案最具普遍性的通病，也是当今应急管理研究人员和工作人员的最大共识，在实际工作中造成一些地方对应急预案的认同程度较低，应急预案的作用没有得到充分发挥。这方面的例子不胜枚举，如2004年2月5日，北京市密云县在灯展期间发生踩踏事故，造成37人死亡、多人受伤的惨剧。据悉，密云县在灯展前有关部门也制订了突发事件应急预案，相关部门还多次召开会议进行专题研究部署，可谓“非常重视”。然而，在事故发生时该“应急预案”却被束之高阁，根本未起到应急作用。又如2005年7月30日，威海市突发事件总体应急预案出台。但是从12月3日到20日，连续数场有气象记录以来的最大暴雪，造成威海(后来还有烟台)市部分航班取消，交通停运，数万市民徒步上班，学校三次停课。12月10日，在接受媒体采访时，威海市委副书记、常务副市长刘命信坦言，“从来没遇到过这么大的雪，出乎意料，已经成灾”。威海市政府副秘书长高杰则表示，“我们觉得3日之前的准备工作已经做好，不会有什么问题的，但暴风雪还是太大了”。虽有应急预案，暴雪还是让威海、烟台“措手不及”，应急预案应不了急的情况非常典型。

又如，在应对2008年初低温雨雪冰冻灾害中，广州火车站应对旅客滞留的预案是1998年按滞留旅客15万～20万人规模编制的。2008年春节前夕，广州火车站共滞留旅客200多万人，以致预案因为陈旧失效而启动不了。在这场灾害中，郴州市的应急预案也应不了急，导致郴州的电网全面崩溃。在2008年1月8日，湖南省气象台发布了1月中下旬湖南会出现大面积雨雪冰冻天气的预报。1月17日又发出了冰雪天气会加剧的预报。但郴州市没有因此启动应急预案。1月19日，电流融冰已不起作用。郴州市区最早在1月23日便有部分地区停电。1月25日，冻雨形成的覆冰导致电力设备倒塌，短时间内郴州地区全面断电，这时郴州市的应急预案也应不了急。上述现象严重暴露出我国当前处置的应急预案陈旧、不科学和缺少联合应急预案等突出问题。就当地的领导干部来说，他们缺少具备启动应急预案的科学决策能力，这次灾害之后的紧迫任务之一就是应该积极编修现行预案，尽可能保证应急预案的科学性、可行性、实用性和协调性。

“防患于未然”是应急预案的基本要求之一。制订应急预案的要求之一就是把突发事件中隐性的常态因素显性化，尽可能考虑周全导致突发事件发生的所有可预测因素、现象和状态。开展风险分析，建立和完善预测预警系统与机制是突发事件应急预案的重要内容之一。危险辨识与风险评估是编制应急预案的关键和主要依据，所有应急预案都必须建立在风险评估基础之上。这就决定应急预案具有针对性和假设性，其针对性是指它以危险源普查、评估和控制为基础，主要侧重于危险源、关键点、薄弱环节等方面。其假设性是指假设可能发生突发事件的原因和情景，这种假设性是建立在科学分析之上的，其假设的前提与基础也是培养领导干部分析预测能力的重要源泉。应急预案的针对性和假设性越充分、越全面、越科学，越有助于提升公共危机应对的应急准备。

定期开展各种形式的应急演练，演练假设的场景及其效果也是提升公共危机应对能力的重要途径，目前重视应急演练及其效果评估对提升公共危机应对能力至关重要。在当前，一些地方和部门的应急预案制订之后，将其下发了事或束之高阁，没有进行演练和实战检验。有的虽然进行了演练，但是演练过于局限于书生气十足的脚本，而且以脚本剪裁实际，缺乏逼真性和突发性，最终结果是“演练”变成了“演戏”，不但对应急预案的完善无益，而且无助于在实践中真正提升公共危机应对能力，这种状况应该尽快改变。