公共危机监测与预警的含义及特征

5.1.1　监测与预警的含义及特征

公共危机监测是指根据公共危机的性质和种类长期地、连续地收集、核对、分析监测目标的动态分布、影响因素、影响范围和后果等资料，并将信息及时上报和反馈，以便及时采取干预措施。建立监测机制的目的是通过对危机诱因、危机征兆的严密观察，收集整理反映危机迹象的各种信息和信号。监测是预警的基础，为了有效地应对公共危机，必须及时掌握有关信息，对可能发生公共危机的各种现象进行监测。需要建立健全基础信息数据库，把收集上来的数据分门别类、科学存储;完善监测网络，划分监测区域，确定监测点。

关于危机预警，概念界定相对较多，有的认为，“所谓公共危机的预警是指在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发前所采取的危机管理措施，如信息收集、信息传递、信息处理和信息识别以及信息发布等”。^[1]有的认为，“公共危机预警，指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警系统是为了能在危机来临时尽早地发现，所建立的一套能感应危机来临的信号，并能判断这些信号与危机之间关系的系统。公共危机预警系统从不同角度可以分为以下几类:从手段上可以分为电子预警系统和指标性预警系统。从时间上可以分为中长期预警和短期预警两类”。^[2]“从内容上看，危机预警主要包括‘预’(预测)和‘警’(警示)两个组成部分。其中，‘预’指的是特定部门以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术收集、整合、处理相关信息，预测某一类事件的发展动态。从信息流程来看，‘预’以由外而内为主，间有互动;其作用对象也主要为特定的部门机构。‘警’指的是根据预测结果，通过公共媒体、政府内部信息渠道等，及时对特定的目标人群发布警示信息，从而把危机可能给特定部门和潜在的受众群体造成的损失降至最低。”^[3]

一些学者把预警作为一种机制来看待，有的认为“预警机制是指根据公共危机的预测信息和风险评估结果，依据公共危机可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会发布相关信息的机制。预警机制是在公共危机发生之前对危机的预报、预测及提供预先处理操作的重要机制，主要包括对预警范围的确定，即规定监控的时间范围、空间范围以及监控对象范围;预警级别的设定及表达方法的规定;紧急通报的次序、范围和方式;公共危机范畴与领域预判。对公共危机涉及的范畴和领域进行预判，初步对公共危机给出一个类别和级别，以匹配应对预案”^[4]。有的认为“预警机制就是利用现代化的技术监测手段，对公共卫生、气象、地震、安全生产等专业部门的各种隐患进行数字化实时监测和分析，制订综合预警体系建设的技术标准，建立健全对各种突发事件的预警指数和等级标准，并根据情况向不同范围内的组织、媒体及公众进行通告”。^[5]还有的认为“公共危机预警机制则是指动员社会各种力量，积极做好公共危机预警的各项准备工作和保障措施，并利用有效的公共危机监控系统，对可能引起公共危机的各种因素及其所呈现出来的危机警源和危机征兆进行严密监控，对其发展趋势、危害程度等作出科学、合理、有效的判断，通过公共危机传导流程，发出正确的危机警报，并在政府其他各部门的协同工作下，充分保证公共危机预警有效运行的组织体系”。^[6]

关于危机预警的特征，有的学者认为，“一是快速性，即危机预警系统的第一要务就是建立灵敏快速的信息收集、信息传递、信息处理、信息识别和信息发布系统，这一系统的任何一个环节都必须建立在‘快速’的基础上，如果失去了快速性，危机预警机制就失去了任何意义。因为危机预警尚未发出，危机很可能已经大规模爆发，根本来不及发布危机预警警报，也不可能实施预控。危机预警这个‘报警器’就没有发挥任何作用。二是准确性，现代社会的信息复杂多变，危机预警不仅要求快速收集和处理信息，更重要的是要对复杂多变的信息做出准确的判断。判断是否正确，关系到整个危机管理的成败。要在短时间内对复杂的信息做出正确判断，必须事先要针对各种危机制订出科学、实用的信息判断标准和确认程序，并严格按照指定的标准和程序进行判断，避免信息判断及其过程的随意性。三是公开性，即危机信息一经确认，就必须客观、如实地向社会公开发布信息。因为战胜危机需要动员全社会的力量，隐瞒危机信息，社会上必然形成小道消息满天飞，无法形成政府和社会的良性互动，其后果是，政府的形象会受到损害，民众的非理性行为反而会受到变相鼓励”。^[7]有的学者还增加了复杂性、持续性等特征，复杂性体现在公共危机的监测、评判和预报需要大量信息、各类行业专家、各种资源以及方法，它们还必须通过政府统一领导、指挥全社会各方面力量紧密配合才能有序、高效地进行。持续性包括公共危机预警系统必须是全天候、不间断地收集各类信息，监控和预报潜在危机，并时时刻刻准备应对危机。^[8]

监测预警机制是指政府为有效预防、应对公共危机，针对监测、预测以及预警工作，建立能够灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措。目前我国政府的危机应对多为撞击式的“事后救火”，由于事先缺乏科学的监测和预警分析，所以无法在更远的时间内对公共危机进行宏观性的总体考虑。为此，建立一套专门的政府监测预警系统，科学、定量、实时地诊断、监测并预警社会稳定和公共安全的总体态势，以防患于未然，就成为当前我国政府的一项重大课题。另外，公共危机预警级别的确定往往是预测性的，考虑到社会公共危机的特殊性，如比较敏感，紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度不易预测的特点，目前我国还没有要求社会公共危机必须划分预警级别。