高校管理权的概念分析介绍

(一)高校管理

1.管理的含义

管理是人类社会最基本的活动之一，它伴随着人类文明及其社会的发展而出现，以集体的整体目标为导向，协调以人为中心的各类资源的活动。凡是有人群出现的地方，都有管理行为。西方学者对管理的关注程度很高，研究成果颇多。古典管理学派的代表人物，被称为“科学管理之父”的弗雷德里克·泰罗(Frederick Winslow Taylor)(1911)以其对管理学的贡献享誉全球，他认为管理就是对人的管理，“管理就是确切地知道你要别人干什么，并使他用最好的方法去干”。^[1]他们将管理建立在“经济人”假设模式之上，以个人主义价值观为依据，把企业家和工人的个人主义营利心作为管理体制的基础。

以法约尔为代表的行为管理学派则主张人群关系论，他们认为管理应该建立在“社会人”假设模式上，管理应以集体主义价值观为基础，要在管理过程中通过集体观念的落实达到效率的提高。法约尔的管理理论极大地影响了西方管理学理论的发展。他认为:“管理是所有的人类组织都有的一种活动，这种活动由五项要素组成，即计划、组织、指挥、协调和控制。”^[2]后人对此观点大为肯定，与后续相关的研究一起形成了管理过程学派。孔茨继续将管理过程学派发扬光大，认为管理是“为在集体中工作的人员谋划和保持一个能使完成预定目标和任务的工作环境。”“以最少的时间、金钱、原材料或最少的劳累为代价”来达到目标。^[3]

诺贝尔奖获得者赫伯特·西蒙(1947)则认为管理就是制定决策。^[4]管理应该是建立在“决策人”假设模式之上的，“决策人”假设是“经济人”假设与“社会人”假设两者相结合的综合模式，它力图将个人主义价值观和集体主义价值观统一起来，作为管理体制的基础。

我国学者也对管理理论做了大量的研究。许士军(1990)在其所著《管理学》中指出，“管理是人们在社会中所采取的具有特定性质和意义的活动，其目的在于借由群体合作，以达到某些共同的任务或目标。”^[5]组织、目标、资源、效率为其四要素。李健所著《现代管理学基础》一书认为:“管理一词有管辖、控制、处理的意思。管理者对职责管辖范围内的事情，有权根据目标要求进行控制、处理。管理工作取得成就后，应得到一定的利益，‘权、责、利’三者是否有机结合，直接关系到管理工作是否取得成效”，他还就管理的必要性、重要性、时代性、社会性、科学性进行了系统论述。^[6]

简单地说，管理就是“在特定的环境下，对某组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制，以便达成既定的组织目标的过程。”^[7]主要包括以下几个主体含义:①管理是为实现组织目标服务的，是一个有意识的、有目的的活动过程。管理是任何组织不可或缺的，但绝不是孤立存在的。只要有组织及其活动，就存在管理问题。就管理本身而言，管理不具有自己的目标，不存在为管理而管理，没有活动也就不存在管理问题，管理是依附于活动而存在的，组织活动的目标就是管理的目标，而管理是服务于组织目标的。②管理活动是通过一系列相互关联的资源要素所进行的，管理工作就是要综合运用组织中的各种资源要素，经过计划、组织、控制等环节来实现组织目标，达到活动的目的效果，这就成为管理的基本职能。③从管理本身来讲，管理活动应该按照自己的规律进行，但是现实管理活动中的资源并不是孤立存在的，管理工作是在一定环境条件下进行的，管理是一种社会活动，有效的管理必须充分考虑组织的特定环境。

依据不同的标准，可以对管理进行分类。例如，以管理对象为标准，管理可以分为经济管理、社会管理等，继续细分社会管理又包括城市管理、企业管理、行政管理等，企业管理又可以分为人力资源管理、财务管理、生产管理、物控管理、营销管理、成本管理、研发管理等。研究管理的分类标准有益于我们对管理各要素的充分认识，进而制定更合理、有效的管理方法。

管理是一项实践活动，人们在实践过程中逐步改进管理方式，逐步形成较为规范统一的工作模式。在这些较为规范统一的模式中，人们发现不同的管理者所采取的程序具有某些类似的、共性的管理行为，比如制定计划、组织协调等，人们对这些管理行为加以研究并抽离出共性的东西，并将这种共性的东西命名为“管理职能”，慢慢被人们所认可和接受。所谓管理职能(Management functions)“是管理所具有管理本质的外在根本属性及其所应发挥的基本效能，是人们对管理活动应有的一般过程和基本内容所作的理论概括”^[8]，各管理职能之间尽管相对独立，但是存在普遍的内在逻辑关系，不能割裂开来而存在。划分管理职能，一方面有利于理论研究者更清晰地研究整个管理活动，提高管理研究和教学的效能，另一方面有助于管理者管理活动的专业化和高效率，是管理学中重要的基本概念。

管理职能的重要性历来吸引着管理学者的关注，学者们对管理职能的研究从未停止过。法约尔(1952)提出并研究管理职能，他认为:“管理的职能包括计划、组织、指挥、协调、控制五个职能，其中计划职能是最重要的管理职能;组织就是为企业的经营提供所有必要的原料、设备、资本、人员;指挥就是将任务要分配给企业的各种不同的领导人，大家各负其责;协调就是指企业工作的密切配合对企业的成功非常重要;控制就是要证实一下是否各项工作都与已定计划相符合，是否与下达的指示及已定原则相符合。”^[9]在法约尔之后，许多学者根据经济、社会等大环境出现的变化，对管理职能进行了更深入的探讨，在法约尔五大职能的基础上进行了新的论证。古利克(1937)提出了著名的管理七职能。他认为，“管理包括七大职能:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。”^[10]哈罗德·孔茨和西里尔·奥唐奈里奇(1955)把管理的职能划分为计划、组织、人事、领导和控制五大职能。与法约尔的五大职能不同，他们认为人事职能提醒管理者要特别重视人力资源，人才的培养和人的组织协调是管理活动非常重要的环节，这是管理学家较早注重人的管理的论述。西蒙(1970)等人则突出了决策职能，认为决策是组织活动的中心，管理全过程的方方面面都面临着大大小小的决策，理应是管理的核心。美国学者米和希克斯(1971)率先提出了创新职能，认为随着时代的不断发展变化，组织的管理活动也应该进行相应的调整，一味地循规蹈矩带来的停滞不前会被时代所抛弃，只有不断的创新才能使组织管理跟上时代的步伐。

国内学者也对管理职能提出了自己的看法。何道谊在《论管理的职能》中，将管理分为目标、计划、实行、检馈、控制、调整六项基本职能，加之人力、组织、领导三项人的管理方面的职能，系统地将管理分为九大职能。冯国珍(2011)认为管理职能可以概括为计划、组织、领导、控制四大基本职能。^[11]李柏洲等(2010)则认为管理职能应包括决策、计划、组织、激励、领导和控制等六大职能。^[12]

2.高校管理

任何一个组织的高效运行都离不开管理，越高层次的组织需要越完善高效的管理。管理理论在工商企业领域取得巨大成功后，越来越多的行业开始运用管理理论来重新组合组织的各项资源。高校作为行使高等教育职能的大型组织，也越来越重视管理问题。确切地说，高校管理是一个教育管理学上的概念，甄德山(1996)认为高校管理是以高校这个特定组织为管理对象的一种社会职能活动，即运用科学原理和方法，遵照国家的教育方针、政策，合理组织人力，有效使用各种资源，为实现高校教育目标而进行的一系列活动过程。^[13]李同明、罗林(1989)认为，大学管理就是人们根据主客观情况确定要实现的预期，并按照管理科学原理，通过组织和协调他人的活动，以便收到个人单独活动所不能收到的效果而进行的各种活动。^[14]

综合管理的几个核心要素，高校管理就是依据教育发展的基本规律，对高校的人、财、物等各项资源进行有效地计划、组织、领导和控制，从而实现高校整体发展要求的过程。

3.高校管理的分类和内容

高校管理是一个广义的概念，以高校为界限，可以分为高校外部的管理和高校内部的管理，这是本研究非常重要的分类方式，与现有绝大多数重点关注高校内部管理的研究不同，本书后述的论述都将从这两个方面展开。

(1)高校外部的管理。主要是指学校外部各种力量、组织或机构对学校的作用和影响。在我国，能对高等学校产生实质影响的外部力量主要是政府，因此高校外部的管理主要指政府对高校的管理。

从外部管理的角度来看，我国与西方国家高校外部管理的差异很大。在西方发达国家，大学自主办学是高校发展的根本。他们往往通过立法来厘清政府、社会和大学在大学管理与发展中的权力分配，并对各权力主体的权力内容进行清晰的界定，从而最大限度地减少因为内容不明确而带来的越权的发生。同时引入中介机构，介于政府和高校之间，使两者之间不直接发生关系。中介机构一方面可以很好地柔化政府对高校的干预，另一方面也能评估高校的具体情况，向政府反映高校的利益需求，成为高校和政府之间沟通的“减震器”。政府在对高校进行必要的管理时，更强调服务职能，国家主要负责宏观调控，而具体的调控则由市场来完成。在大学自主办学为根本、政府宏观调控为辅的模式下，国家对高校的影响甚至远不如市场和社会其他组织。我国的情况则完全不同，自高等教育开始萌芽起，高等教育机构与政府就有着密不可分的联系，计划经济体制下，高等教育由国家统一筹划，中央各职能部门和地方政府直接举办高校并进行管理，政府身兼举办者、管理者和办学者多重角色。政府主导着高校的发展方向和各内部事务，高校又是被动地执行。改革开放以后，我国社会主义市场经济体制逐步建立并完善，僵化的政治体制远不能适应经济的发展，如何改革政府机构、完善政府职能成了政治体制改革的重头戏。政府逐步从管理者向服务者进行角色转变。政府职能的转变也促使其在高等教育领域的不断放权，地方政府享有的管理权越来越多，逐步形成以省级政府统筹为主的高等教育管理模式。国家开始意识到过多的行政干预严重影响了高等教育的发展，违背高等教育发展的规律，高校自主管理的呼声才开始兴起。政府逐步开始下放对高校的管理权，主动将管理权让渡给高校，形成了一个政府和学校之间权力再分配的过程。但由于历史传统和管理体制的原因，政府对高校的关系上，仍然存在管得过多、管得过死的现象。

我国现有的以《高等教育法》为主的教育法律法规中，对政府对高校管理权的具体内容没有明确、系统的规定，各项管理活动散见于各条款之中，能明确寻得踪迹的主要有:①根据国家经济和社会发展的需要，制定高等教育整体规划，举办高等学校;②保证高校稳定的办学经费来源，根据在校学生年人均教育成本，规定高校年经费开支标准和措施的基本原则;③制定设立高等学校的具体标准，批准高等学校设立申请;④审批高等学校的分立、合并、终止以及变更名称、类别和其他重要事项。⑤评估高校的办学水平、教育质量等。

对于政府和高校高等教育管理权力的规定，各国的做法不一，但大致可分为以下三种:“第一种是分别规定政府和大学的权力是什么;第二种是在法律中明确规定政府的权力，高校的权力就是除此之外与办学相关的权力;第三种是在法律中明确规定高校自主权，对于政府的权力则不明确。”^[15]梳理我国关于政府和大学权力的相关法律法规可以看出，我国体现政府与高校权力划分的法律主要有以下三个:①1979年中共中央、国务院颁布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，明确列举了教育部在高校管理中享有的八项权力;②1986年国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，规定了国家教育委员会的十二项权力，国务院有关部门在国家教育委员会的指导下的九项权力，以及省、自治区、直辖市人民政府的七项权力;③1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，通过列举的方式对高等学校自主权进行了明确界定，政府的权力没有明确列举。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》也呈现出同样的特点。不难看出，我国对政府和高校教育权力的规定采用的是第三种模式。除了法律明文规定的高校自主权外，其余的所有权力都属于政府，高校的权力有限，政府的权力远大于高校权力。

这种立法方式“自然容易导致政府权力膨胀和扩张的弊端，从而侵犯高校的自主权，尤其是在我国现行高等教育立法对高校自主权规定比较笼统和原则的情形下更是严重。”^[16]

(2)高校内部的管理。也称做高校的自主管理，是指高校对人、财、物、事等进行计划、组织、指挥、协调、控制的过程，是以实现学校教育目标为对象的一种社会实践活动。按照管理对象的性质不同，可以将高校内部管理分为对人、财、事的管理。对人的管理即对师生员工各类人员的管理;对财的管理涉及教育经费，学校建设和设施、设备等;对事的管理则是对教书育人全过程的管理，包括行政管理、教学、科研等内容。

我国高校自主管理的理念来源于中世纪欧洲大学所形成的大学自治，其含义是指大学作为一个独立的法人团体，可以自由地管理学校的内部事务，最大限度地排除来自外界的干扰和支配，在大学自治理念引领下的高校管理主体享有较彻底的管理权。我国高校自主管理理念的形成较晚，道路曲折。在民国时期，曾有部分留学生将大学自治理念带回国内付诸实施，创造了中国大学短期的繁荣。新中国成立初期，在高度集权的行政管理下，高校管理主体的管理权非常有限。直到20世纪80年代中期，国家开始意识到过多的行政干预严重影响了高等教育的发展，违背高等教育发展的规律，高校自主管理的呼声才开始兴起。政府逐步开始下放对高校的管理权，主动将管理权让渡给高校，形成了一个政府和学校之间权力再分配的过程。

根据《高等教育法》的规定，高校自主管理主要包括:根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例;依法自主设置和调整学科、专业;根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务;按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作;根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。自主管理和使用高等学校举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产。

(二)高校管理权

1.管理权

管理是现代人类各项活动中最重要的活动之一，它广泛存在于社会生活的各个角落，小至家庭、学校、企业，大至国家、社会，凡是在超过2个以上的人组成的团体都离不开管理，管理是一切有组织的活动中必不可少的组成部分。它是人们在共同劳动中需要进行协作而产生的，而且协作劳动的规模越大，复杂程度越高，持续的时间越长，就越体现出管理的重要性。古代就有过大规模的协作劳动，比如中国万里长城、兵马俑的建成，都是人类大规模协作劳动的结果。但是，这些协作劳动中所体现的是一些零星的管理经验和管理思想。直到工业革命以后，随着现代工业技术的广泛应用和工商企业的迅速发展，工厂制度成为社会劳动的基本形式，管理发展成为一种普遍的社会现象，管理开始得到了系统的研究。尤其是经济发展和社会分工精细化之后，所有权与管理权逐步分离，管理者和所有权人、他物权人相对独立，管理的发展与完善迈上了更高的台阶，管理“以绩效责任为基础，通过使被管理对象保值增值，实现企业利益、所有权人利益或利益相关者的利益等等。”^[17]“计划、组织、领导和控制是管理的四大职能。”^[18]准确地说，管理权是从所有权中分离出来的一种权能，原本属于所有权中对所有物进行处分的一种权能，自所有权与管理权分离之后，演变为一种独立的权能。

管理权就是管理主体在管理活动中所享有的各项权能的总称。

2.高校管理权

以“高校管理权”为关键词的研究中，多将高校管理权特指为高校对内部人、财、物的管理，也就是高校自主管理权。如潘运军(2007)认为，“高校管理权是指高校根据教育法享有的，为了实现其办学宗旨而独立自主地进行教育教学管理，实施教育教学活动的能力、力量或努力。”^[19]丁志岩(2003)认为:“高校管理权是指国家特别是教育行政部门为了实现一定教育目的，而赋予高校对其内部的人员、事务、财物等进行组织安排的一种复合性权力。”^[20]

但通过前文对高校管理的分析可以看出，在我国，高校管理涉及到双重的法律关系，一是高校与外部组织(主要是政府)之间的法律关系，二是高校与内部人、财、物的法律关系。双重法律关系决定了对高校的管理权也应该从两个层面分析:

(1)政府对高校的管理权。

(2)高校的自主管理权。在我国，有关高校自主管理权的称谓很多，比如高校自主权、大学自治权、自主办学权等，虽然称谓不同，但从实质意义上来说高度重合，本书采用《高等教育法》中的说法——“高校自主管理权”。

本书认为，高校管理权是一个法学概念，阐述的是高校管理主体在高校与外部组织(主要是政府)之间，以及高校内部双重法律关系中从事管理活动所享有的决策、执行、监督等各项权能。