大学生高校管理参与权的含义

(一)参与权的含义

1.参与

汉语工具书一般解释为“‘参与’就是参加，参与其事”，^[12]隐含着参与主体以第二方或者第三方的身份加入某组织或某事件，更多是从人们的日常生活角度定义，而非民主政治领域的参与。卢梭(1762)提出的参与民主理论为政治参与提供了较早的理论依据，密尔(1859)则进一步反思了参与的途径及其方式问题。近代理论家亚历克西·德·托克维尔(1840)是第一个从理论上论证“公民参与”意义的学者。^[13]美国总统林肯(1864)提出“民有、民治、民享”的政治思想，使得政治参与的思想渐趋明朗化。

学者们对“参与”有着足够的关注。学者们的观点也非常丰富，有些认为，“参与就是在政治生活中选择领导人并通过各种方式影响公共政策的制定和实施。”^[14]有些认为，“参与就是普通公民尝试影响社会进程结果的一种行为。”^[15]还有人从社会学视角分析参与概念，认为“参与是公民对社会各项活动的一种投入，反映社会的民主程度，它是一种行为，一种当事人自愿的、试图实现自己一定目标的行为。与‘参加’相比，参与含有自主的意思，不存在被动”。^[16]

综上所述，本书认为，所谓“参与”就是公民通过各种方式参加公共事务的全过程，可以影响公共政策的制定、公共事务的决策和执行，进而影响公共利益分配的行为。

2.参与权

尽管目前学术界对“参与权”、“行政参与权”、“学生参与权”的关注度越来越高，但考察我国宪法、法律的现有规定，上述意义的“参与权”并未成为一个明确的宪法或法律概念，因为我国宪法有关公民基本权利的规定以及各种行政法律法规、教育法律法规等都还没有将“参与权”提炼成一种法定权利的统一法律术语表达。

从现有的法律规定来看，只有《未成年人保护法》(2006修订)第三条明确使用了“参与权”的概念，该条规定:“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”但此处未成年人享有的“参与权”与本书讨论的高校学生的“参与权”并不相同，尽管都是学生，但是未成年人由于不满十八周岁的尚不具有政治权利，也不具有完全的行为能力和责任能力，因此其被法律所赋予的“参与权”主要是指他们对家庭、学校事务中产生的、与权利能力和行为能力相当的民事法律关系部分的参与权，参与内容非常有限，远远不及高校学生的参与权。尽管如此，我国宪法和法律中的很多条款都涉及到公民“参与权”的内容。如《宪法》总纲第二条规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在这里，人民“通过各种途径和形式，管理国家事务”毫无疑问表达出了公民有权参与管理国家事务的内涵，行政参与权是公民的基本政治权利。《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”再如2003年9月1日施行的《环境影响评价法》中第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”《行政法规制定程序条例》分别以第十二、二十、二十一和二十二条4个条文，要求起草、制定行政法规，应当“广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。在高等教育法律体系中，学生参与权多隐含在“参与民主管理”之类的表述中。如《高等教育法》第十一条规定:“高等学校应面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》中新增了权利和义务一章，增加了“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参加学校民主管理”的内容。其他一些法律、法规也有类似公民和学生各项参与权能的规定，但仍不是“参与权”或“学生管理参与权”的明确表述，也不能等同于“参与权”和“学生参与权”这种具有高度提炼的基本范畴层次的法律概念。

与我国宪法、法律对“参与权”缺乏明确表述有所不同的是，党的重大政治文件、国家的政策性文件以及许多地方立法中却有大量对公民“参与权”概念的直接明确使用。2007年党的十七大报告明确提出:“尊重和保障人权，依法保证社会全体成员平等参与、平等发展的权利”、“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这是由党的重大文件直接提出的公民“参与权”。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出:“推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。”2011年中共中央、国务院关于印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》的通知指出:“完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权。”这是关于公民对政府教育行政事务“参与权”的表述，也属于“学生管理参与权”的表达。从以上例证可见，近几年来，党和国家的重大政治文件、政策性文件都反复提出并强调了公民“参与权”这个重要概念，并将保障和发展公民“参与权”作为新时期“坚定不移发展社会主义民主政治”的庄严政治宣誓。在地方立法层面，公民的“参与权”也已经成为较普遍使用的概念，不过多从公民的行政参与权角度做出规定。尽管直接规定学生管理参与权的内容不多，但对于学生管理参与权的研究有重大的借鉴意义。一方面表明在新的历史时期党和国家对参与权的高度重视，参与权在我国已成为一项有一定法律依据并在现实已享有的重要权利。另一方面也表明公民“参与权”还未成为我国宪法和法律的确定性表述，其确切内涵在法律意义上并不明确。从以上文献分析，较早并直接提出“参与权”概念的主要是党和国家的政治文件和政策性文件，在宪法、法律中尚无此明确规定，地方立法中虽有比国家立法先行一步的规定，但基本是政治文件和政策性文件的表达，也没有对参与权的确切内涵解释。因此，高校学生的“管理参与权”尚不是现行法律体系中的正式法律用语，只是一个较抽象、含糊的概念，而不是一个统一、确切的法律概念。这种现象当然也反映了政治政策的先导性、地方立法的活跃性与国家法律规范的稳妥性之间的差异。实践中，学生参与管理的方式也仅限于意见征集、校长接待日等，参与程度和范围都不足以实现学生的管理参与权。这就十分需要学术界深入探讨“参与权”在法律意义上的确切内涵。

(二)对现有关于“大学生管理参与权”定义的梳理

参与高校管理是参与理论在高等教育领域运用的产物。在高等教育领域，学生等高校成员也应该享有通过自己积极主动的行为参与到学校的管理中去，进而影响学校各项管理决策结果的权利。在国外高等教育领域，学生参与学校管理的理论和实践都很丰富。

梳理现有关于学生参与权的研究主要有两个大方向:

一是学生在教学、科研方面的参与。以库恩(George Kuh)和帕斯卡雷拉(Pascarella)(2001)为代表的学者在研究大学如何影响学生发展、如何测量和提高本科教育产出方面取得了极大成功。他们认为大学生的学校经验中最重要的是“参与(engagement)”。“教育质量高低的核心要素就是学生的参与程度。”^[17]。Skinner和Belmont(2003)更关注学生参与的行为及情感方面的因素，通过观察发现，参与度高的学生表现出持久的行为参与，并伴有积极的情感态度。他们会选择比较具有挑战性的学习任务，一有机会就积极行动，在学习过程中会竭尽所能并全神贯注。在持续的学习行为中，表现出热情、乐观、兴趣和好奇等积极态度。^[18]国内的许多学者也从此方面做了论述，如龙朝(2010)关注了学生学习参与路径的选择，通过在观念层面聆听学生声音、工具层面建立学生参与数据库、实践层面走向学习共同体来提高学生参与度。^[19]

二是学生在学校管理方面的参与，这部分论述得较多。从参与权角度，孙佩瑜(2007)认为:“高校管理中学生的参与权是指作为管理相对人的学生所享有的，充分而有效地参与到高校事务的管理过程中，并发挥其积极的影响和作用的程序性权利。”^[20]谢芳(2010)认为:“高校学生可以依照国家法规和学校规章的规定，通过某些方式利用自身资源优势参加学校管理，享有管理权并承担相应风险，这个过程中学生享有的权力就是高校学生的参与权”。^[21]李沫(2010)认为:“高校与学生之间属于行政法律关系，高校的管理行为便属于行政行为，学生参与高校管理的权利属于行政参与权。”“高校学生参与权是指作为高等教育法律关系主体的学生享有的有效参与高校事务管理过程，并能影响高校管理决定，尤其是影响自己决定的做出过程的程序性权利。”^[22]还有学者认为高校学生参与权属于政治参与权，应主要将关注点集中在“大学生参与学校管理、参与自我服务”这一基本议题之上。^[23]还有学者认为高校学生参与权发源于受教育权，是受教育权派生出来的“子权利”。受教育权的内容包括的受教育机会权、受教育条件权、公正评价权(受教育成功权)都是静态权利，学生参与权是动态性权利，具有联动性，能够保障以上三项权利的实施。^[24]

还有学者从学生参与管理的行为出发做了论述。汤子平(1998)^[25]、吴太胜(2008)^[26]、徐志红(2008)^[27]、熊勇清(2000)、茶世俊(2008)^[28]等认为大学生参与高校管理就是高等学校必须遵循高等教育发展的规律，保障各成员的民主权利，允许大学生参与高校管理，充分发挥大学生的主观能动性，使大学生有机会与其他主体一起为高校的发展做贡献。

关于学生参与和参与权的论述还有许多，本书不一一列举。总体而言，对该权利的理解是比较混乱的，显得零散而不系统。总的来说，存在以下缺陷:

(1)概念表述比较粗略，大多是直接以抽象的“参与高校的管理活动”来解释学生参与权，形成循环定义，以“参与”来解释“参与权”是难使人确切、具体了解行政参与权特定内涵的。在实践上，“参与”并不是一个抽象的概念，而是有形的，怎样才算是“参与”应当有一定程度标准，这种程度标准需要加以界定才可能具体掌握，但从理论上至今还没有一个具体的界定。

(2)概念表述不统一、内容不确定。通过以上列举，对于学生参与权的称谓五花八门，学生的参与权、高校管理中的学生参与权、学生参与高校管理的权利、学生参与学校民主管理权等等，虽看似都在说明一个问题，但仔细分析各概念并不完全一致。而且对于参与的内容，多采用列举的方式，比如高校规章制定的参与、教学管理的参与、后勤服务的参与等。参与权的内容到底应当包括哪些?这种列举采取的是什么标准?这种列举能否系统、全面地说明参与权的完整内容?

(3)对学生参与权的性质认识不清。学生的参与权到底是程序性权利还是实体性权利?到底是行政参与权、政治参与权、受教育权的派生权利还是其他?

(4)对学生参与权的法律效力没有阐明。权利不是自己对自己的主张，享有和行使权利意味着权利者“诉求”或“主张”的利益成为可能，权利从来不能自给自足，而需假手权利指向的对象一方。学生的管理参与权是学生在学校管理过程中对学校提出的主张或要求，这种主张或要求必须具有法律上的约束力。美国伦理学者彼彻姆(2001)曾提出权利的“权力”，他认为，“倘若合法要求背后没有一个实际的权力作为后盾，那么，我们关于享受权利的主张就纯属空谈。在现实生活中，无权力的权利是一种幻觉”^[29]。此处的“权力”置于权利语境中即是约束对方的法律效力，法律效力保障权利的有效性，否则参与权只能是空谈。但学生管理参与权对学校应当和能够产生什么法律效力?这也是我们在界定学生参与权时很少关注的。

以上的种种缺憾深刻地表明我们目前的研究还非常粗略简单，从一定意义上讲，还只是停滞在抽象的政治话语层面，而没有进入精准的法律话语分析的逻辑结构之中。

(三)对学生管理参与权的重新界定

根据以上分析，要想清晰界定学生的管理参与权，至少要考虑以下五个因素:

(1)学生的权利主体地位。过去，学生一直被当做受教育、被管理的对象，没有主体性可言。在这种被动客体地位下，学生是不可能真正享有管理参与权的。学生管理参与权是一种主体权利，是学生作为学校管理主体所享有的权利，这是前提性条件。管理主体的阶层性告诉我们，低一层的管理者既是管理活动的主体，实际上又是更高一层管理主体的管理对象。学生也是一样的，他们一方面有权参与到学校管理过程中去，另一方面也要接受学校相关规定的管理，但这并不影响学生的管理主体地位。

(2)学生的管理参与权是学生参与权的一部分。学生的参与权是一个非常广泛的概念。首先是学生作为普通公民的参与权，主要作用于校外，包括学生参与国家和社会各项活动的权利;其次是学生特有的权利，主要作用于校内，从参与的内容上看，包括对教学、科研、管理等各个领域的参与。本书的论述重点学生的管理参与权只是学生参与权的一部分，不能用学生参与权替代学生管理参与权。很多学者用“学校管理中的学生参与权”也不是规范的概念称谓。

(3)学生管理参与权的目的。权利的享有和运用是有目的的，这种目的从根本上说就是利益。马克思曾指出“人们所争取的一切，都同他们的利益有关”^[30]。我们不能用学校管理的立场来解释学生管理参与权的目的，两者之间并不一定契合。学生群体参与学校事务的管理，不可能完全脱离于自身利益而毫无私心地帮助学校管理，使学校管理更加科学、合理和民主。他们往往就是为了追求个体或群体利益的最大化或损害最小化，这与学校接纳“参与”的目的是有距离的。学校的管理活动往往有其预设目标，通常是实现学校整体的发展目标，维护各成员利益之间的平衡。因此，双方甚至多方之间的原初目的并不完全相同，而正是通过参与这样的活动，能使这两种不同的目的在管理活动中进行博弈和磨合，最终各方通过充分说理并做出理性判断，各自修正原初目的，形成学校最终决定的正当性和结果的合理性。

(4)学生管理参与权的法律形式。学生的管理参与权是一种法定权利，必须符合法律规定或允许的形式。参与有法律规定的各种形式和渠道，这在对学生管理参与权定义的概括中是不能穷尽列举的。但无论如何，此种参与权在形式上必须是进入到学校的管理活动之中，在性质上则必须是法定的。非法的方式不能称之为参与，更不能属于行使参与的权利。如学生通过暴力行为表达对学校管理事务的不满，就不能算作合法的参与形式。

(5)学生管理参与权的性质。学生参与权从源头上来说是公民行政参与权派生出来的子权利。行政参与权是宪法规定的公民的基本政治权利。公民基本权利自身作为一种综合权利，还可以衍生出子权利。^[31]行政参与权作为一种公民基本权利是一种母体权利，可以派生出各种子权利。现行《宪法》对行政参与权内容的规定主要体现在公民可以在法律框架下自由参与国家事务的管理，大学生对高校管理的参与权正是公民行政参与权的特殊形式，可以保障以受教育机会均等、受教育条件享有和公正评价为主体的大学生的受教育权，是学生通过自身资源和能力主动维护自身利益的有利方式。同时，由于学生管理参与权涉及领域的广泛性、参与方式的复杂性和参与程度的多样性，学生的管理参与权不可能是单一的程序性权利和实体性权利，而是一种兼含实体性权利和程序性权利的综合性权利。

综上，我们可以将大学生的高校管理参与权定义为:大学生的高校管理参与权是公民行政参与权派生出来的子权利，是指学生作为高校管理参与主体所享有的，以维护自身合法权益为主要目的，按照相关规定有序地参与到学校的管理活动中，对学校各项管理活动直接或间接发挥影响的一种综合性权利。

(四)大学生的高校管理参与权与公民的行政参与权

近年来行政法学界对“行政参与权”的关注越来越多，简单地说，行政参与权就是指公民参与国家行政活动的权利。与学生的管理参与权相比，两者既有相似点，又有显著不同。

1.相似点——两者都是“参与权”

中国古代典籍中，“参”、“与”都有参加、参与的意思，“参与”基本上是指君臣共商国策，并非现代意义上的民主参与。^[32]《现代汉语词典》把“参与”定义为“参加(事务的计划、讨论、处理)”^[33]，也不是从民主参与角度来定义的。在西方，早在古希腊时期，“参与”就已经蕴含着政治参与的思想了，城邦中的大事都由全体民众集会共同解决。现代意义的民主参与思想可以追溯到近代民主理论的人权思想，卢梭(1762)的参与民主理论为政治参与提供了较早的理论依据，密尔(1859)则进一步反思了参与的途径及其方式。第一个从理论上论证“公民参与”意义的是近代理论家亚力克西·德·托克维尔(1840)。^[34]从世界政治发展历史看，美国总统林肯(1864)提出的“民有、民治、民享”的政治思想使政治参与的思想日渐明朗化。美国组织行为学家欧文斯认为，参与是“个人思想和感情都投入一种鼓励个人为团队目标做出贡献，分担责任的团队环境之中。”^[35]在管理学中，参与意味着“与正式职位上的人从某种程度上分享管理权”。^[36]从社会角度看，参与代表着个体有能力解决自身问题，享有平等的各项权利。^[37]从20世纪60年代起，政治社会学的兴起和发展使得对参与的关注和研究大大加强。

从一般意义上讲，“参与”就是主体主动投入到过程中去并有所作为。随着研究范围的扩大和研究的不断深入，对参与含义的认识和理解也呈现出多样的态势。有学者认为，参与是个人或者组织对公权机关行为表示支持或反对、改变或维护的一切行动，有学者认为参与就是社会成员直接对政府本身的赞成和反对，“是表示社会成员选择统治者以及直接或间接地在公共政策形成等方面的自愿活动。”^[38]“参与是一种行为，政治制度中的普通成员，通过它来影响或者试图影响某结果。”^[39]参与与参加不同，参与主体是自主决定是否参与、如何参与。^[40]法国思想家伏尔泰(1733)说，“没有丰富主体表现丰富个性，貌合神离的共同体无法赢得信任与进步。”所以，参与意味着参与者是主体，能积极主动地做出行为，影响结果，以客体的身份消极被动地接受安排和管理则不能按照意愿影响结果。其次，参与必须投入，参与主体需要采取措施，有所行动，有具体行为，否则，“牛角上的苍蝇也说自己耕了田。”参与是力量的灌注、意念的浇筑，个体通过参与行为来彰显自身存在的意义、自己意见的表达。为了保障个体的这项权利，社会必须以民主为价值观，保障每个公民有平等机会实现参与，避免权力垄断，进而推动社会进步。

参与权就是参与主体享有的积极主动地参与各项活动并产生实质性影响的权利，一般针对政府和社会公共行政活动，是宪法赋予的重要人权。^[41]

2.不同点——参与主体和范围不同

目前对行政参与权的研究很多，理解也各有千秋，总体上行政参与权是指社会公众依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，能对行政立法、行政决策和行政决定等直接发挥影响的一种综合性权利。它的参与主体是包括行政相对人在内的社会公众，参与的范围是行政管理活动，包括政府的管理活动，也包括社会公共行政管理活动。但关键词行政活动，就是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。就意味着行政主体的单方意志性和国家强制力保障的强制性，行政主体与相对人处于不平等地位，行政相对人必须无条件服从。

而学生的管理参与权主体是高校的学生，属于社会公众的一部分。管理参与的范围从广义上说，包括对学校内部和学校外部(政府和社会)事务的管理参与权，由于本书范围限制在学校内部管理体制中，因此关注的重点是学生对学校内部事务的管理参与权。在学校内部事务中，学校与学生的关系分为两类:一类是行政关系。因为高等学校行使着教育职能，该职能属于公行政范围。在决定学生受教育权损益的情况下，学校与学生之间是行政法律关系，如对学生的奖惩、学历证书的颁发等，在这类管理活动中，学校与学生之间是不平等的行政关系，学生的管理参与权是公众行政参与权的一部分，是行政参与权在高等学校的延伸。从这个层面上说，行政参与权的理论研究对于研究学生的管理参与权有重要的参考意义。另一类是民事法律关系。由于市场经济的建立和高等教育大众化的发展，高等教育与过去相比产生了巨大的变化。学生承担一部分教育成本，就业推向市场，高校与学生的法律关系越来越复杂，除了管理、教育，服务关系变得越来越重要。以最典型的后勤服务为例，在学生的食堂、住宿等服务领域，学生在食堂花钱购买食品，缴纳住宿费享有住宿便利，在这类交往中，高校与学生之间是平等的民事关系，以意思自治为基本原则，不属于学校行政管理的范围。从这个层面上说，学生的管理参与权范围要大于行政参与权，不仅包括行政行为，还包括民事行为。也可以说，学生的管理参与权是行政参与权在高等教育领域的应用和延伸。