深度参与领域大学生参与的问题及改进

(一)立法活动中大学生参与的问题及改进

1.立法活动中大学生参与现状

有关高校的立法分两类:一是国家立法，有关高等教育的国家立法主要是行政立法，目前主要依托《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》等的相关规定。国家立法中大学生的参与主要体现在公众参与上。二是高校制定内部规章制度，高校制定规章制度的权力来自于法律、法规及规章的授权，是一种准抽象行政行为。但目前各高校制定内部规章制度的程序混乱，即少有严格遵循国家立法规范，也没有自身规定，非常不规范。本书将立法过程分为立法前、立法中和立法后三个阶段进行考察。

(1)立法前阶段。主要指立法前的立项，这是立法工作的发起阶段，主要解决哪些事务需要进行立法的问题，一般由国务院有关部门、国务院部门内设机构或者其他机构或省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府提出立项申请。此阶段完全是政府单方、封闭的内部流程，强调对行政立法规划权的内部分工和规制，是否需要立项，哪些公共事项应该立项，如何立项，完全属于政府内部的职权范围，没有作为利益相关方的社会公众以及大学生的参与。

(2)立法中阶段。主要包括起草、审查和决定。起草主要解决对需要立法的事务如何进行立法以及制定怎样的行政法规范和规章的问题。“起草法律草案是立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段，直接表现立法意图、实现立法愿望、保证立法质量的关键环节。”^[11]《中华人民共和国立法法》第五十六、五十七条，《行政法规制定程序条例》第十二、十六条，《规章制定程序条例》第十四、十五条均采取了听取公众意见的公众参与模式。主要内容有:政府机关在起草过程中有听取公众意见的义务;听取意见的方式由政府机关选择;在行政法规、规章的送审稿中对有关方面的意见等情况做出说明等。与立项阶段公众的零参与相比，起草阶段在公众参与方面有很大进步。但我们必须看到，行政立法起草过程“听取意见”等程序环节明显具有单向的行政收集信息的功能，无论表达意见还是吸收信息，都是被限制在行政立法者的可自由裁量的范围之内。政府机关完全可能不听取意见，或者对公众意见只听不取，很难达到参与的实质意义。

审查是起草工作完成后将送审稿报送相应政府机关的法制机构审查，并形成行政法规或规章的草案的阶段。审查过程中法制机构有权将送审稿缓办或退回起草部门，^[12]有权对送审稿进行修改，形成行政法规或规章草案。^[13]因此，行政立法的审查，意味着可以改变或否定起草的送审稿的权利义务规则，亦即可以改变公众的权利和义务，因此，这一过程也必须有公众的参与。我国现行行政立法制度对公众参与审查阶段作了一些规定，主要包括以下几方面内容:首先，起草部门是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见，成为法制机构审查的内容之一;^[14]其次，规定了征求和听取公众意见的程序;^[15]再次，规定了应当研究各方面意见，与起草部门协商后，对起草的送审稿进行修改。^[16]在审查阶段虽然对征求和听取意见作了较起草阶段更进一步的规定，但是这些规定同样存在上述诸如参与主体不明确、是否听取意见、政府机关自由裁量权过大、未明确意见如何采纳、未明确该采纳意见未采纳的责任等问题。而且，笔者认为，在起草过程已充分保障公众表达权的基础上，审查过程中最重要的是保障公众对政府法制机构修改和否决起草送审稿的监督权，而现行行政立法制度对此未作明确规定。

决定是决定立法最终能否得以颁布的阶段。在我国，行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。^[17]高校内部规章制度一般也由高校权力机构审批，大学生没有参与权。

(3)立法后阶段。主要指立法实施后发现立法不完善，或者随着社会发展立法不能适应新情况，需要对立法进行修订或者废止。此阶段只在《规章制定程序条例》第三十五条规定了公众对规章违法请求国务院或省级政府进行审查的监督请求权，没有规定对行政法规违法的监督请求权，而且这种监督请求权既没有涉及合理性和可行性问题，也没有规定具体的处理措施。

2.立法活动中大学生参与的改进

从政治学的视角来审视行政立法，行政立法是各种利益分配(权利配置)和“不益”负担(义务分担)的过程，目的是建立各种利益公平分配和与各种义务公平负担的规则，为国家和高校提供科学、合理、正当的行为规则，以实现公共利益与个体利益的最大化。可见，大学生既是高校立法活动的受益主体，同时也是高校立法的义务主体，而不是高校立法的对象。对于哪些事务需要立法，大学生最有发言权。因而，在高校管理的立法活动中，应该建立完善的大学生参与制度，以完善我国现行高校管理立法活动中大学生参与的实现。

(1)建立大学生发起立法规划的制度，保障大学生在立法发起阶段的参与权。应该明确规定大学生有权就某一高校管理事务向行政立法机关或者高校权力机关提起立法的建议，有权对已实施的教育法律、法规和校内规章提出修改或废止的建议。相应立法机关应该认真对待大学生提出的立法建议，并给予合理回应。考虑到建议的主观性与法律制度统一性的矛盾，立法主体可以在相应机构网站上建立立法计划征集板块，广泛征集包括大学生在内的社会公众的立法意见，立法主体必须在法定期限内公布公众立法意见，并规定对于超过一定人数支持的立法意见应该组织专家论证，论证过程必须由专家学者、立法意见提出代表和利益相关人参与。对于具有立法的必要性和可行性的意见，应当纳入当年的立法规划，对于认为不宜纳入立法规划的，要通知提出意见的公众，并说明理由，提出意见的公众要求举行听证会公开论证的，应当举行听证。

(2)建立立法各阶段面向公众的意见征集与反馈制度，保障大学生对立法活动的意见表达权。无论是立法前、立法中还是立法后的意见征集，立法主体应该在官方网站或其他权威媒体向大学生公开与之相关的各类信息，并通过各种形式和渠道向大学生征求意见。大学生有权对立法主体拟定的行政立法计划所涉及的立项事项的必要性和可行性发表意见，可以提出修改计划和建议，可以请求政府撤销缺乏立法必要性和可行性的立项，也可请求增加立项。大学生有权对立法草案提出意见，对于与大学生切身利益密切相关事项的立法，必须举行听证。对于超出规定人数的统一意见，必须在法定期限内组织专家、相关部门和利益相关人等对公众的意见进行研究、论证，并做出是否采纳的决定。采纳的意见要及时公布，不采纳的意见要说明理由，并告知提出意见的公众。提出意见的公众不服，要求公开质证的，政府必须举行听证，并根据听证情况做出最后决定。

(3)建立立法通过程序的大学生参与制度。立法通过是立法活动最关键的环节，必须体现大学生作为利益相关者的意见。可以在最终的审批阶段建立表决环节，设定一定数量的利益相关者作为代表参加表决，根据否决票所达到的比例，立法主体做出通过、修改后通过、否决的决定。

(4)严格高校内立法程序，并在立法程序各阶段体现前述三条建议。建议制定高校规章制度制定条例，遵循国家立法规范和民主管理理念，在立法的各个阶段考虑大学生的参与。与大学生参与国家立法的力度相比，参加高校立法的程度应该更深，主要体现在参与听证会、立法通过表决等关键程序的学生人数及比例的增大。

(二)决策活动中大学生参与的现状和改进

随着高等教育体制改革的不断深入，高校自主管理权不断扩大，高校的管理也逐步从“执行型管理”转向“决策型管理”。高校在国家规定的自主管理范围内自主进行决策。对高校进行管理就是制定决策和执行决策的过程，决策在高校管理中居于核心的位置。如果说赋予大学生高校管理参与权是顺应民主管理潮流的话，那么，大学生参与高校决策是最关键的一环。

1.决策活动中大学生参与的现状

根据《高等教育法》的规定，我国高校管理实行的是党委领导下的校长负责制，管理原则是民主集中制。一个完整的决策可以分为确定决策目标、提供方案、确定方案和反馈评估四个环节。对于学校层面大事的决策，往往是由党委会、校务委员会、学术评议委员会、教职工代表大会等权力机构来完成，四个环节都少见大学生的参与。对于各职能部门和二级学院层面事务的决策，一般也由各部门的权力部门来决定，即使是与大学生密切相关的事务，最多也只是在决定方案前针对被选方案面向学生征集意见和建议，学生没有最终决定的权力。大学生在决策活动中参与范围极其有限，参与力度严重不足。

2.决策活动中大学生参与的改进

(1)建立决策信息公开制度。自决策启动阶段起至决策反馈评估阶段止，高校必须将决策立项原因、决策方案选择、决策依据、决策实施反馈情况等全面信息通过学校官方网站等主流媒介向学生公布，使学生能够全面了解决策信息，并在此基础上保障大学生参与决策的可能性。

(2)建立决策各阶段面向大学生意见征集与反馈制度。决策的各个阶段，尤其是决策方案选择和决策实施反馈阶段，要充分听取大学生的意见和建议。对于较集中的意见，要组织专家和各方代表进行论证。学生代表提出听证要求的，应当进行听证。对于经论证和听证确认合理的意见和建议，高校应该采纳并及时做出反馈;对于不合理或时机不成熟的意见和建议，应当公告未采纳理由。

(3)建立大学生提出决策立项和提供决策方案的制度。在高校进行决策时，应当允许大学生或学生组织通过一定方式提出决策立项，可以通过公开征集或者学生代表大会征集两种方式进行。对于达到一定数额的公开征集意见和学生代表大会提交的决策建议，高校应该组织各方代表进行论证，对于有决策立项价值的应该立项;对于立项不合理或时机不成熟的，应给予解释。在高校决策方案提供阶段，应当允许大学生提供方案，学生意见较统一的提案应该被纳入最终决定的备选方案。

(4)建立决策决定阶段大学生的参与制度。决定阶段是决策的关键环节，此阶段应当有学生代表的参与，尤其是与学生利益密切相关的决策活动，学生代表人数至少应超过总代表人数的二分之一，学生代表应该有与其他代表一样的表决权。学生代表的选举应当以学生自荐与学生组织推荐相结合的方式选出。

(三)执行活动中大学生参与的现状和改进

1.执行活动中大学生参与的现状

执行是高校管理活动的主体内容，目前大学生参与高校管理的活动中参与执行的范围一般限定在与大学生利益密切相关的领域，比如说学生各奖项的推荐和评议、学生勤工俭学等。同决策环节一样，参与范围窄，力度轻，不能充分体现大学生高校管理参与权的内容。

2.执行活动中大学生参与的改进

执行是按照决策的程序和内容完成具体操作的过程。如果在决策环节能够充分保障大学生的参与权，充分体现大学生的意愿，那么在执行环节最关键的问题有两个:一是保障执行信息的公开，此部分内容在前文一般参与领域大学生参与部分已有详细论述，此处不再赘述。二是在执行过程中保障大学生的实体参与以及大学生作为执行对象时合法权益的维护。

(1)建立执行活动中的大学生参与制度。对于与大学生利益密切相关的管理活动，除了要保证执行程序和内容的公开外，还要将大学生代表纳入到执行主体的范围中去，使大学生实质意义上参与执行。将大学生由执行活动的外围监督转向执行活动的内部参与，能够使大学生零距离了解执行情况，并在执行过程中发表意见，使大学生可以实质意义上影响执行活动。

(2)建立高校内部的听证程序。听证是行政法领域的基本程序，是指行政机关在做出决定前，由非本案调查人员主持，听取调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议与法律依据，并听取当事人的陈述、举证、质证和申辩及意见的程序活动。在高校管理中的执法活动建立听证制度，是指高校管理主体在做出执行决定前通过听证会、听取当事人陈述和申辩等方式查明事实的过程。当高校管理主体做出影响大学生权利义务的决定时，大学生有权提出就决定事实依据召开听证会，有权进行陈述和申辩。高校管理主体应以学生的申请启动听证程序，由决定做出者和权利受损的当事人双方相互质问、辩论和反驳，并最终查明结果。