摆脱强制委托权的企图

二、摆脱强制委托权的企图

强制委托权制度,是法国大革命在代议制民主实验方面一开始就面临着的严重障碍之一。

革命前夕的法国划分有177个大法官管辖区和431个等级。三级会议的代表,即由这些管辖区和等级中选出。根据三级会议的传统惯例,在各选区当选的代表只能是其本选区的受委托人,他们持有本选区的委托书,必须宣誓效忠本选区,随时准备接受本选区的训令,严格按照本选区的意志在三级会议发言和表决,稍有违背即属大逆不道,当立即被撤换。总之,三级会议的代表制呈现着被分割的状态,每个代表只能消极地反映本选区、本等级的个别意志,而不能积极地为全民族的整体利益说话。

这种强制委托权显然是以“可以分割的君主国”这一封建制原则为出发点的。它确认的是各等级、各地方团体的封建特权,而根本不承认统一不可分割的民族主权。在此基础上建立起来的三级会议的代议制自然也谈不上任何近代意义上的自由和民主。

可是不容否认的是,尽管经过了启蒙运动的长期宣传,直到三级会议召开,法国也没有明确地形成反对这种强制委托权观念的气候。恰恰相反,人们仍普遍地崇尚、迷恋这一制度,绝少看到取消这一制度的要求。甚至在那些较激进的爱国派分子看来,强制委托权制度的弊病主要地也并不在于其本身,而只在于某些委托书的内容,很少有人能像米拉波、西哀耶斯、佩蒂翁那样把主权、代议制和委托权等因素联系起来考虑问题。

事实上,在这期间最早提出应当限制强制委托权这一问题的非但不是革命者,反而倒是国王自己。在1789年1月颁布的三级会议代表选举条例的引言中,路易十六就曾表示希望:“人们出于对整个民族的代表会议应有的信任,将不会向代表们作出任何打断或扰乱议事过程的指示。”该条例的第45条明文规定:“代表们应当握有全权,能够建议、诤谏、通告和同意……”在6月23日的御前会议上,路易十六一面严令解散国民议会、三等级分厅议事,一面却又明确宣布委托书今后只能作为“托付给代表的良心和自由言论的一种简单指示”。当然国王的这些举动,既非对第三等级的让步(因为第三等级甚至可能连想也没想到提出此类要求)也无意于改革旧代议制,而只是在打他个人的算盘:他担心某些大法官管辖区在三级会议期间阻挠他增加赋税的努力。当然国王本人这种削弱强制委托权制度的行为,难免会从客观上给三级会议的旧制度带来破坏性影响,尽管第三等级在当时似乎还完全没有意识到这一问题。国民议会只是到7月7日,即两个星期之后,才开始讨论强制委托权问题的。

这就是说,无论是在宣布国民议会之前,还是在宣布国民议会之后的相当长一段时间之内,强制委托权的问题都没有得到革命者任何明确的关注,尽管宣布国民公会这一行动,已在事实上以公意或主权不可分割的名义否定了强制委托权。应该说,这种忽略,或者说这种态度的不明朗,本身就深刻地反映了强制委托权传统在革命人士心态中的牢固存在,而这种存在,势必会同革命人士心态中另一层次上盛行的主权不可分割的信念,同国民议会力图以整个民族的名义行事的思维方式,发生严重的抵触。因而这个问题注定还是要不断地被提出来。

1789年7月7日,国民议会议员塔列朗首次将取消旧委托书的问题提上了议事日程。然而即使在这时,塔列朗所关注的,与其说是强制委托权与主权不可分割原则在理论上的矛盾,不如说还只是强制委托权对实际议事进程带来的妨碍。他所希望的,也并不是新代议制的委托权,即一种赋予议员代表全民族的权力的制度,而只是一种所谓“有限委托权”,即一种有行使期限的、在一定时期才有效的委托权,例如可以规定某位议员只在满足了这种或那种要求的条件下投票赞成某项捐税。塔列朗主张的实际上是一种糅合了新旧两种代议制度的委托权,而且其中旧的因素明显地还占着优先的位置,因为在他看来,“一位议员的委托书,就是向他转让他所在的大法官管辖区权力的命令。这份委托书使他成为该管辖区的代表,并由此成为整个民族的代表。”⁽⁵⁾这就是说,一个议员要成为全民族的代表,首先必须具备代表他所在的管辖区的资格,受委托人同时代表着民族的一部分和民族的整体。照此逻辑,民族也就成了某种众多大法官管辖区的复合物,而算不得一个不可分割的统一体了。

塔列朗似乎完全没有认识到新旧两种代议制度之间矛盾的对抗性质。他企图不讲原则地把二者调和起来,以防止议会陷于瘫痪的厄运。然而这种有违于原则的糊涂认识立即引起了其他更坚决的革命者的警惕和关注。于是,塔列朗发完言后,一位未来激进派的重要领袖人物——巴莱尔便阔步登上了讲台。

巴莱尔在讲演中也强烈反对任何以各管辖区的特殊意志的名义阻挠议事的意向,但和塔列朗不同的是,他已经比较明确地把这种反对态度同主权不可分割的原则联系了起来。他深刻地指出:一切都必须从利益出发,因为立法者就是由利益的性质确定的:“个别的委托人不能成为立法者,因为公共的议会应考虑的并非只是他们的特殊利益,而是一般的利益。所以,任何个别的委托人都不能成为公共利益方面的立法者。立法权力只是在组成代表大会之时才形成的。……承认那种强制委托权和有限委托权制度,显然会阻碍议会达成任何决议,因为这无异于承认向议会派遣了代表的全王国177个大法官管辖区,或者说431个等级分野,各自都有一份令人生畏的否决权。”⁽⁶⁾巴莱尔的话反映出这样一条思路:立法权力一经形成,即成为公共利益也就是公意的代表,而公意是不容分割的,一分割就会化为乌有。所以无论是强制委托权,还是有限委托权,都不得有存在的理由。

就这样,法国革命人士通过对强制委托权的批判,开始了对主权不可分割观念的进一步强调和宣传。这种宣传在1789年9月间由于强制委托权问题的再次提出,而进入了一个新的高潮。

事情是由国王否决权的问题引发的。许许多多议员就此发表了演说,其中最值得注意的是9月5日佩蒂翁的发言和9月7日西哀耶斯的发言。

佩蒂翁提出了这样一个问题:如果国王对议会的决定行使否决权的话,那么民族的权限又该怎样确定?他考虑到,为了防止国王的否决权导致王权的专横,有必要重新伸张民族的主权,这就要赋予人民直接就某些问题表态的权利。因此,他主张区分两类不同的情况:一类是普通的情况,这里只涉及制订法律,而无须就某一明确限定的宪法标的作出肯定或否定的决断;另一类是特别的情况,涉及的是议会即民族必须就某一特殊问题发表自己的意见。佩蒂翁认为,在第一种情况下,任何强制委托权都是不合适的,都会形成一种障碍,它使公意屈从于各种心血来潮的主张,屈从于各种特殊意志的专横;而在第二种情况下,当所有的人都已熟悉了争论的内容的时候,就不能再继续阻止人民自己起来说话了,因为这样做无疑是在损害公民的基本权利之一,即公民为自己订立法律规范的权利。

在这里,佩蒂翁实质上已经在鼓吹一种卢梭式的直接民主制了,尽管他并未因此而否定个人和地方的本位主义。其实,代议制在佩蒂翁看来,本来就只是一种权宜之计,只是手段而不是目的。他明确告诉人们:

为什么各国人民要选举代表?这是因为让人民自己行动几乎总有无法克服的困难;因为要是人民的大会能够以便于行动的和有规则的方式建立的话,代表就毫无用处甚至是危险的了。

我再重复一遍:只存在一种不可能性,那就是当一个人口众多的民族为讨论自身幸福所系的重大政治问题而组成议会的时候,便绝对不可能准许全民族对它掌握审查权。

如果这一事实是清楚的并被挑明了,由此必然会产生这一问题,即必须证明在法律的某一条款由于各派势力无法妥协而遭到反对并悬而未决的时候,民族不可能在对立的各种意图中作出抉择。而我是看不出有这种不可能性的。⁽⁷⁾

总之,佩蒂翁在一般的或抽象的层面上否定了强制委托权,但在个别的或具体的层面上,即在出现了任何一个争议激烈、悬而未决的政治问题的情况下,他则肯定了诉诸全民讨论、由全国各地民众直接裁决的必要性。

实际上,佩蒂翁已经在这里表现出了一种想把直接民主制引入法国代议制的企图。这种直接民主制主张本身无疑也浸透着一种对主权不可分割的强调,一种对代议制的不信任感,因而也难免会给稳定的、有效率的代议制政体的建设带来危险的障碍。

熟谙孟德斯鸠学说的西哀耶斯立即敏锐地感到了暗含在佩蒂翁言论中的威胁。两天后,他开始在议会批驳佩蒂翁:

我知道,一方面由于概念的差异,一方面又由于概念的混同,有人开始这样来看待民族意愿的问题了,似乎它可以是并非民族代表的意愿的某种东西,似乎民族可以用不同于其代表的调子说话。一些错误的原则在这里显得极其危险。它们完全有可能把法国切割、肢解、撕碎使之变成无限多个小民主国家,这些国家将来只能结成一个松散的联邦……

照他看来,似乎搞直接民主制就必然会导致民族的分裂,从而造成主权的分割,这就大逆不道了。接着,西哀耶斯重申了主权不可分割的原则,进而又对“公意”的概念进行了解释。在他看来,公意决不是众多个别意志的简单相加,而应该是对所有个别意志的提炼、抽象或概括:

委托人的意愿并不是通过一份份陈情书体现出来的。这里的关键并不在于民主投票的结果,而在于对委托人的意愿进行表达、倾听、协调、修改,最终大家在一起形成一种共同的意志。⁽⁸⁾

显而易见,按照他的逻辑,由代议制政府体现的公意才是真正完整的公意,若诉诸直接民主制,得到的只能是一大堆呈散沙般分裂状态的个别意志。

西哀耶斯之所以认为在法国实行代议制天经地义,理所当然,不仅是因为他认定直接民主制政治会造成民族分裂,而且还因为他痛感法兰西民族素质过低,绝大多数公民都是无知的群氓、干活的机器,既没有受过教育,也无足够的闲暇去关心公共事务。他甚至认为智愚分化是人类社会亘古不变的定律,因而对佩蒂翁等激进革命派的“人性善”观念很不以为然。在一篇未曾发表的笔记文字中他曾这样写道:“有人在做着白日梦,以为人类是普遍善良的。其实人类总是分成两个部分的,教育和劳动的差异造就了它们的基本区别。”

西哀耶斯为代议制作的这些辩护应当说是富于现实精神的。1791年宪法的公布表明,他的影响大大超过了佩蒂翁,代议制观念似乎终于压倒了直接民主制观念。然而可惜得很,西哀耶斯的“胜利”,正如人们所看到的,很大程度上也是建立在“主权不可分割”这一原则基础之上的,是通过积极宣传“主权不可分割”来取得的,这就大大削弱了这种“胜利”的实质性的意义。实际上,只要还承认主权不可分割的原则,直接民主制思潮就不无其合法性的源泉,代议制也就难免时时面临被颠覆的危险。