未来教育改革与青少年素质养成[1]
思考未来的教育改革和发展，必须充分体现科学发展观，在深入研究未来国内外经济、政治、文化、社会等对教育发展需求基础上，对未来10年上海教育改革和发展作出远景性的展望；从未来国际大都市的时空定位出发，确立中长期教育改革发展的指导思想、核心理念、主要任务、重大战略和保障措施。以提高市民素质、建设人力资源高地为核心，实现更加开放、更加优质、更加均衡、人民更加满意的教育目标，极大提升特大城市的活力、创新力与竞争力。
一、关于核心理念与基本目标
关于未来10年上海教育改革和发展的核心理念，第一应突出公平、优质的教育。体现公平、公正是上海率先实现现代化的必要条件。树立新的教育发展观，把教育公平作为教育发展的出发点和和目标，贯穿上海教育的全过程；教育公平是政府的责任，应使所有市民都能享受到优质教育服务。即“教育发展为人民，人民参与教育发展，人民共享教育发展的成果”。第二应体现和谐、创新的气质。让人们在上海既能够看到和而不同的教育思想与教育理念的和谐共存，又能够感受到充满创意、富有个性、鼓励创新、宽容失败的国际大都市气质；让上海的教育真正为创新型国家建设、为学习型社会构建发挥核心与支撑作用。
改革开放三十年来，上海经济社会已经进入一个新的重要发展时期。即将进入发展型社会高级阶段。[2]这一阶段的突出表现是：经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。未来10年是上海全面加快“四个中心”建设、实现“四个率先”发展要求的关键时期，以“长三角”为区域发展范围、以国际大都市为建设目标将全面提速。融入世界、服务全国、推动长三角一体化发展已成为上海中长期甚至更长期的发展战略。从这一战略出发来制定上海教育中长期改革与发展的基本目标，必须深入推进教育及相关领域的改革开放，为人民提供更加公平而优质的教育；通过各类教育全面优化学生素质，大力提升城市文明，切实保障经济社会全面发展；在满足本地居民教育需求的同时，辐射周边、服务全国。
二、改革发展对未来教育及青年人才的素质要求
（一）世界教育发展和中国教育改革趋势
当今世界，经济全球化趋势愈演愈烈，人类正在大踏步地进入知识经济与信息社会，在政治多极化、文化多元化的发展背景下，在全球化经济一体化速度日益加快的条件下，国际竞争不断加剧，各个国家都把教育放在了举足轻重的关键地位，教育创新成为各国应对知识经济挑战的战略对策，成为摆脱危机，实现人类全面发展的重要支柱。从国际环境来看，世纪之交，我们正经历着世界经济和科技前所未有的大发展，知识已经成为财富的源泉，人才更是发展生产的关键，人类正在进入一个全新的时代——知识经济时代。知识经济以不断创新的知识为主要基础，依靠新的发现、发明、研究和创新成为经济发展动力，是一种知识密集型和智慧型的经济，其核心在于创新。知识经济时代，劳动者的创新素质成为促进经济发展的主要因素，通过创新发明、设计以及创造性观念、理论等以创造性智慧为特征的活动带动经济的可持续和稳定的发展，并带来巨大的物质财富，已成为今后世界占主导地位的经济发展模式。在知识经济时代，创新精神和创新能力已经成为经济社会发展的决定性因素，决定着一个国家和民族的综合实力和竞争力。
30年来，世界范围内的教育改革风起云涌，从未停息，教育越来越成为国家发展的战略重点，成为促进社会全面进步的重要力量。世界各国的竞争在某种程度上已经体现为教育改革的竞争。[3]全民教育、全纳教育、终身教育，终身学习、创新学习、投资学习已经成为国际发展共识，教育公平，教育民主、教育创造成为发展趋势，效率、质量、特色成为各国教育发展中的共同追求，尊重差异，多元选择，个性发展，全人培养，教育在实现人的全面发展中的地位被普遍认同。科学教育与人文教育的统一，普通教育与职业教育的一视同仁，构建向所有人开放的现代教育体系，正在成为更多国家教育发展的新目标，教育已经占据国家社会发展的战略中心地位。
我国正处于经济体制和社会体制的深度转型时期，特别是国家提出将在2020年建成创新型国家、小康和谐社会的战略目标，使得现有教育体系（教育质量、教育结构、教育体制）在一定程度上难以满足我国产业转型、自主创新、人才储备、人文素质提升等方面的未来需求。因此，按照促进人的全面发展和构建和谐社会、学习型社会的目标，实施教育优先的国家战略，深化教育体制改革，率先基本实现教育现代化，提升全民综合素质，掌握世界科技竞争中的主动权和话语权，必将成为中国未来一段时期社会治理和国家发展的重大战略。未来中国经济、政治、文化和社会建设的全面推进，对教育改革和发展提出了新的挑战，必须建立与社会经济发展相适应的教育新体制，为社会改革与发展奠定全新的教育基础。提高知识创新和技术创新能力的关键是人才，基础在教育，这确立了教育优先发展的战略地位。
（二）城市功能定位、经济社会和文化发展对未来教育的新需求和要求
到2020年，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一和社会主义现代化国际大都市，基本确立上海国际经济中心城市的地位，发挥上海国际国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长江三角洲和长江经济带的共同发展。[4]这一国家战略和发展定位为上海教育改革和发展提出了新的更高目标和要求。
上海由于受到自身发展阶段和瓶颈的制约，需要不断创新发展模式，寻找更大的发展空间。在未来10年内，上海的城市形态布局和功能定位将出现新的格局，城市发展空间模式将发生根本性变化，特别是中心城市人口向郊区和周边地区扩散，人口规模、城市布局、新城区选址、城市功能定位、城市产业结构调整、城市空间结构配套发展都会发生一系列深刻变化。未来的上海要与长三角都市圈社会、经济全面对接。在未来10年内，长三角将实现大都市区、大都市圈再向大都市连绵带过渡的长远发展目标。为此，上海必须跳出上海看上海，在服务全国、融入世界，在区域一体化进程中谋求更高层次的发展。而构筑与城市发展要求相一致的一流教育体系，力争满足市民对教育的多元化需求，依法创造公平的教育环境，不断提升与经济水平相适应的城市综合文化素养、人文精神和文明程度，是实现这一目标不可或缺的软力量。
因此，从推进“四个中心”建设和确保加快实现“四个率先”、构建社会主义国际化大都市战略目标来看，未来10年必将对上海教育的深化改革、统筹发展提出更高、更多、更新需求和要求。具体表现在以下方面：
1.经济发展对未来教育需求、要求
从现在起到2020年，上海将进入一个发展转型和结构调整的重要时期。城市转型将会呈现国际化程度极大提高、产业结构服务化、经济增长方式创新驱动化、经济流程循环化等特征。上海在迈向全球城市与世界城市的发展中，面临转变经济发展方式，提高自主创新能力，发展以服务经济为主的经济结构等一系列重大战略和任务。为此，上海要着力发展现代服务业和先进制造业，特别是要加快技术创新和产品更新换代，以便通过增加产品附加值来消化不断增加的商务成本；要不断加大保护环境和节约能源的力度、解决发展过快所带来的收入差距过大与公共产品供给不足等改革风险，以便能保持上海的可持续发展。
未来10年，上海经济的国际化程度必将极大提高，进出口比重、资金、人员、信息技术的流动更加加剧，上海将成为全球经济网络的重要结点，更多的人流、物流、资金流、技术流将在上海进行高效率配置，并和周边城市、国内城市、全球城市发生越来越多的联系。以“投融经济”为主[5]的产业结构发展中，第三产业在整个产业结构中所占比重将会稳步提升，高度专业化和市场化的服务活动将成为社会经济发展的主导活动形态，在整个经济活动中，比重将明显提高，其中，高端专业服务将占较大比重。经济规模的巨型化和经济质量的高度化，对劳动力结构的优化和人力资本的投入提出新要求。据预测，到2020年为实现“四个中心”和“四个率先”的战略目标，上海25岁及以上人口的人均受教育水平必须提高3～4个百分点，需要补充数以万计的主要行业高层次专门人才和技术人才。[6]上海将形成服务产业为主的经济结构，主要标志是服务业在就业和产值中的比例；服务是高度专业化的，企业所需的服务将外部化、社会化；高端的服务业如教育等将占主导地位。这样的产业发展目标造成对高端人才的很大需求，以及对应这些人才的后台服务、辅助服务和配套服务人员。因此，上海也需求大量各种中低端服务人才，上海教育事业的发展必须提前适应未来经济结构转变的需要。
2.人口发展对未来教育需求、要求
未来上海的人口发展形势直接关系到上海经济、社会发展的质量。因此，作好人口发展趋势、合理人口容量[7]和人口发展战略问题科学预测尤为重要。20世纪五六十年代，上海经历了一个婴儿潮时期，当时一对夫妇平均生育5～6个孩子。而从20世纪70年代以来，由于实行计划生育，特别是从1980年开始实行独生子女政策，使上海育龄妇女的生育率迅速下降，目前上海的总和生育率不到0.9。过快的人口转变，造成了上海人口年龄结构的峰谷交替，峰年出生32万人，谷年出生只有5万多人。出生人口的变动对教育的冲击比较大，低谷时教育资源富余，高峰期又不足。[8]同时，随着上海社会经济的迅速发展，上海的流动人口数量也正快速增长，目前流动人口总量已经超过700万人，流动人口中有越来越多的学龄儿童需要接受教育。流动人口未来的发展趋势如何，对上海的教育事业发展有很大的影响。2007年上海出生人口16万人，其中6万人是流动人口出生的。未来上海流动人口中学龄人口的发展趋势如何，如何满足他们对教育事业的需求，是需要进一步深入研究的问题。
3.社会发展对未来教育需求、要求
改革开放30年来，上海社会经济取得举世瞩目的成就。随着工业化、城市化的快速推进，推动着上海从传统的城乡二元结构向现代社会结构转变。这种社会结构转变的规模之大、速度之快和程度之深，在历史上是空前的。数以万计的郊区农民离开土地向非农产业迅速转移，乡村人口向中心城区的大量集中，一方面为上海的社会结构转型带来强大动力，极大地改变了人们的生活方式、就业方式和整个社会的面貌，另一方面，也必然使得城乡差距等社会深层矛盾日趋表面化。当前，我们尤其要注意上海社会发展进程中的社会治理面临新问题、新挑战：[9]（1）经济持续增长，但经济增长并没有自动减少社会矛盾，相反由于经济发展中存在着“非理性繁荣”，使得各种利益冲突和社会矛盾不断积累；（2）社会流动加快，社会结构尚未定型，导致公共产品供给失衡现象，上海郊区农村的优质公共产品如教育资源、公共卫生资源等供给与城区相比更为缺乏；而城市弱势群体、外地来沪务工人员等，由于各种原因，享受公共服务的机会相对较少，容易引发社会矛盾和社会冲突；（3）尽管各种社会问题在现象上表现为利益关系矛盾，但这些矛盾聚焦的焦点，在深层次上反映了价值认识上的差异。不同区域、不同阶层、代际的认识差异明显增加，形成社会共识和社会认同的难度加大，这在很大程度上影响着上海未来的社会稳定和经济协调发展。因此，如何保持效率与公平之间平衡、控制社会风险与矛盾、增加公共产品供给、让所有市民共享改革开放成果，这也对未来上海教育改革发展提出了新要求。
4.政治发展对未来教育需求、要求
未来10年是中国重要的战略机遇期，也是包括上海在内的中国政治发展取得更大突破的重要时期。可以预期，未来上海的政治发展将呈现如下基本走向：进一步加快民主政治建设将构成上海政治发展的基本主线，上海城市政治生活的民主化水平将得到极大地提高；发展基层民主将成为上海政治发展的重中之重，尤其是基层群众自治制度将构成城市政治发展最为引人关注的亮点；依法治市的基本方略将进一步落到实处，与上海经济社会发展相适应的地方法规体系将进一步完善；政府改革日益向建设服务型政府方向推进，建设服务型政府成为上海两级政府和各政府机构改革的目标导向；权力制约和监督将成为衡量上海政治发展状况的重要标准。
伴随未来上海政治发展步伐的不断加快和城市民主化水平的不断提高，对政府体制改革、依法治市水平提出更高要求，同时也要求教育发展改革跟上政治发展的步伐，适应城市政治发展的客观要求。具体说来，上海的政治发展对教育改革发展提出如下新的需求：[10]教育需要进一步明确在城市发展中的核心定位；教育必须进一步适应城市现代化发展的新要求；教育必须摆脱对政府的路径依赖，在全民教育的基础上实现全民参与教育；教育必须有助于推进公民社会建设，有助于不断提高市民的公民素质；教育必须切实体现公平，[11]平等保障公民的受教育权。
5.文化发展对未来教育需求、要求
按照上海未来要大力发展文化事业和文化产业，努力把上海建设成为文化要素集聚、文化事业繁荣、文化产业发达、文化创新活跃的文化大都市功能定位，不断增强城市软实力，着力促进学术创新、艺术创新、产业创新，努力打造创意之都，对未来上海教育提出了新要求：[12]上海在未来文化发展中，要把构建社会主义核心价值体系作为文化建设的核心任务，必将对上海中长期教育改革发展中世界观、人生观、价值观的教育模式提出更高要求；要着力提高市民文明素质和城市文明程度，必将对上海中长期教育改革发展中实施公民教育提出迫切要求；要推动公共文化服务体系建设，必将对社会工作教育提出新的要求；要大力推动文化创意产业的快速发展，必将对上海中长期教育改革发展中推广创意教育、培育创意人才提出迫切要求；要完成人的全面发展的任务和目标，必将对上海中长期教育改革发展中实施全新的艺术教育、美育提出新要求。
6.对外开放对教育的需求、要求
未来10年是上海由局部开放向全方位、多层次、宽领域开放，不断融入世界经济体系的重要时期，这对未来本市教育的国际化发展将会带来新的发展机遇和挑战。[13]一是上海教育的对外开放程度需要进一步加强，留学生规模需要进一步扩大。二是教育对外开放的法规、政策需要不断建立健全，对外交流合作体制需要不断完善，特别是管理手段和大学软硬件配套设施需要不断更新。三是能与国外教育机构接轨的民间教育团体和能与国外教育力量抗衡的民办院校有待进一步增强，以提高本市参与教育国际交流与合作的经验和实力，提升教育国际合作的能力。为了实现2020年上海教育发展整体与发达国家国际大都市并驾齐驱的目标，教育集聚程度和辐射程度需要更大的提升，各级各类学校对外开放和合作力度需要增强，学术交流与中外合作办学在规模和层次上要有一个明显的提升，实现“走出去”与“请进来”相平衡。
总之，未来10年的上海城市发展中，人口出生率将有所提高，流动人口在总人口中比例将大幅攀升，人口发展中的波动性、流动性和不可预期性都将增加，社会阶层分化程度会加快，各阶层对教育的需求将呈现多元化取向，社会组织类型和性质也将分化和多样化，上海政治和文化的发展将更加民主、开放，人权意识不断增强，公民权利意识提高更快，参政议政能力，市民文化素质要求将大大提高，适应以社会主义核心价值观为核心的上海文化建设要求，教育在推动城市文明建设，传承民族文化，吸纳世界文化中的地位和作用将大大提高。从而对上海教育将会提出更多、更新、更高的需求和要求。
（三）当前教育深化改革：问题、瓶颈与挑战
30年上海教育改革与发展，在推进素质教育，打造学习型城市，落实科教兴市战略方面取得了巨大进展，到2007年已经普及义务教育，普及高中教育、高等教育机会大大提高，进入普及化阶段。上海教育服务于经济建设、社会进步，着力增强城市综合竞争力，积极推进综合改革，大力实施基础建设和布局结构调整，努力提高质量，呈现出快速发展、开拓创新的良好局面。上海教育经费不断增长，办学体制改革不断深化，管理体制改革日渐深入，课程开发体制正在完善，学校自主权逐步扩大，资源配置效率明显提高。但是，面临城市功能地位的不断提升，上海教育发展面临许多新问题、新挑战。当前影响上海教育改革发展主要瓶颈是义务教育公平不够，非义务教育放开不够。[14]存在主要问题是：
1.教育资源空间配置不均衡，区域间教育水平差异显著，人际、区际教育机会不均等，基础教育公益性不足[15]，难以适应上海所有区县均衡发展、本地人和外来流动人口分享城市发展成果、共享公共教育，进而率先构建和谐社会的基本要求。
2.国民教育体系与终身教育体系之间脱节，职业教育存在认识偏差和误区[16]，家庭教育、学校教育与社会教育之间存在脱节、割裂现象；教育的社会功能没有充分发挥，各级各类教育功利化倾向依然较严重，以分数为导向的“应试教育”倾向依然严重，以人为本的“素质教育”缺乏行之有效的措施，人文精神教育内容缺乏，学生的科学精神、奉献精神、创造精神、合作精神和市民素质有待提高。
3.教育领域的思想解放程度不够，现代教育管理体制尚未健全、理顺，特别是学校管理的行政化、人治化、随意化倾向依然明显，学校教育的自主性不强、[17]活力不足；上海教育整体对外对内开放服务机制不活，思想观念上比较求稳，容易满足，主动改革精神缺乏，[18]不利于教育的深度改革与长足发展。
4.学校办学自主权落实不够，教师专业发展权利和地位需要受到广泛尊重。社会参与和评价机制依旧匮乏，行政主导式的评价体制依旧顽固，执行机制依旧单一，依法办学依旧难以落实，微观办学主体的动力和活力依旧不强，学校法人治理结构没有形成，学校办学自主权依旧难以落实，社会中介参与机制仍然需要大力扶持和培育，政府职能需要深度转变。
5.课程改革推进力度依旧不够，文理分科造成人才规格偏差依旧严重，应试教育局面依旧未变，片面追求升学率仍然严重，文凭学历第一思想表现明显，存在严重功利主义导向，素质教育依旧表浅，教育创新能力依旧不足。
6.人才培养和教育创新机制依旧没有形成，扩招之后，办学质量亟待提高，就业压力日益巨大，高等教育结构和布局仍然不合理，职业教育地位依旧偏低，大学投资绩效低下，绩效评估和多方参与评估机制难以到位，教育创新能力仍然不足。
面对上述问题，我们对教育改革要有强烈的危机意识和紧迫感。在科学发展观的新视野中，树立面向未来、教育发展改革的新思维。加快开展以体制改革为中心的实质性的教育改革。
三、未来10年教育改革发展主要任务
面对新形势和新挑战，上海教育必须坚持改革创新，发掘新动力、确定新战略、创设新机制、实现新突破。
1.全面优化个体素质。上海要形成积极进取、开拓创新的城市精神，要大力提高未来公民的社会责任意识和公民的文化科学素养，通过各级各类教育、多种形式培训机构的发展，以终身学习为理念、学习型社会构建为目标，营造继续教育和社会学习氛围，培养富有创造能力的建设大军，教化享受现代生活的城市居民，努力争取2015年上海公众的文化、科学素质明显提升，2020年达到发达国家的平均水平，使上海居民的发展能力、物质文化生活质量极大提高，率先全面建成小康社会，大大缩小与国际大都市的文化差距。
2.大力提升城市文明。上海在现代化国际大都市建设过程中，要以社会主义精神文明建设为主导，坚持以教育公益性和促进教育公平、实现社会正义为基本教育政策，推动各级政府切实落实发展教育的责任；进一步深化体制改革，改善各级学校办学条件，满足广大市民在生活水平提高之后，日益增长的对高质量、多样化、优质教育的需求；改革培养模式和教学方式，营造良好的校园文化氛围，改善社区文化环境，弘扬中华民族优良传统，吸收、整合一切外来优秀的文化成果，优化城市品质，建立具有上海特色的都市文明。
3.切实保障经济高质量增长。上海要加快建设国际大都市和“四个中心”的步伐，教育必须与经济保持协调发展，各级各类人才培养要能够满足和适应经济转型和发展的需要。要培养大批与国际大都市建设相匹配的会展、咨询、出版、印刷、旅游、金融、贸易等专门人才，进一步增强上海的城市服务功能，推动现代服务业发展；上海城市的国际竞争力要在高科技产业上有所突破，必须充分认识高科技产业具有先进性、先导性、不可替代性和可持续发展性，以及知识密集并更新迅速、人才密集且年轻化的特点，加强信息、生物、新材料、新能源、航空航天、先进制造等高科技领域人才的培养，引入先进的办学理念，营造合适的人才成长氛围与环境，以支撑高科技产业成长。要尽快提高劳动者文化素质和职业技能，对教育、劳动部门和用人单位全面统筹协调，加强职业教育和培训力度，造就一支高素质、高技能、适应经济发展需要的劳动大军。
4.为全国及长三角地区提供教育服务。上海的教育要从与长三角地区、与全国的联系与关系出发，在服务全国、辐射长三角的过程中提升上海教育的综合实力。中央把上海确定为全国教育综合改革试验区，上海就要不负众望，大胆探索创新，由面向本市为主转向服务本市的同时，服务长三角、服务全国；各级各类学校生源由上海本市为主转向逐步对市外、海外开放，尽快推进基础教育优质资源、特殊教育资源、职业教育资源、优质高等教育资源和各类优质培训资源的跨省市共享。进一步挖掘潜力，努力扩大外地来沪人员子女在上海免费就读的数量和比例，研究并制定将农民工子弟学校纳入国民教育体系进行规范管理的政策，改善农民工子弟学校设施、设备和卫生、安全状况，提高师资力量与管理水平，为外地来沪务工人员及其子女提供公平的教育服务。
5.深化体制机制改革保障教育事业发展。在坚持教育公益性质的基础上改革办学体制和教育管理体制，使政府、社会、学校和市场各司其职、优势互补。改革学校内部管理机制，理顺有关各方的责权利关系。改革培养模式和教学方式，推行通识课程计划，促进科学教育与人文教育的深层次融合，使青年一代形成广阔的视野，培养他们具有高尚的人格、创新的精神、实践的能力，能够承担未来建设与发展的历史使命。利用先进信息技术加快现代化教育的进程。在加大财政对教育投入，规范教育收费的基础上拓宽教育投入渠道、改革教育投入方式，按更高的标准缩小乃至消除义务教育方面的各种不合理差别。扩大教育领域的国内合作和对外开放，有效利用全国和全球范围的优质教育资源。统筹考虑教育发展，在舆论导向、公共财政、市政建设、法制环境、户籍政策、人才队伍建设等方面为教育发展提供合适条件。健全绩效评价机制，在纲要实施过程中及时发现问题、解决问题。
四、未来教育改革战略目标：优质公平，宿舍提升
未来10年上海教育改革发展应坚持“教育公平，主要责任在政府；教育质量，主要责任在学校系统”主导理念。教育改革发展应遵循“归属公益的坚持公平，归属社会的让位社会，该政府管的不能市场化，该市场做的大胆放开”基本思路。未来10年上海教育改革发展重点突破：应进一步打破体制机制瓶颈，将教育发展模式从单纯追求数量、规模转到更加注重质量、结构、布局的内涵发展模式上来；深化体制改革，增强机制创新，突出政府职能转变和能力建设，大力培育社会机制；提高教育资源配置的效益，资源配置要与人口结构的变动规律相适应；发挥教育的综合功能，促进经济发展与教育发展协调互动，有效降低居民教育支出，确保教育公平与效率相结合，努力缩小城乡教育差距，有效推进素质教育，不断提升师资总体水平；大力培养创新型人才与实践型人才，促进职业教育全面发展，发挥民办教育的应有作用；加大上海教育的开放力度，提升为全国服务能力，在开放和服务中提升自身实力与水平。
（一）城乡教育均衡发展战略
未来城乡教育均衡发展一体化建设工程基本目标，应该大力推进城乡教育一体化建设，克服社会二元结构，推进城乡在经济、社会、文化、人口素质等方面一体化可持续发展。
政府要加强城乡教育均衡发展一体化建设工程的投入，缩小城乡教育资源直接差距，[19]通过市级财政转移支付，继续对远郊和薄弱地区增加教育经费投入；按照新标准实施城乡学校建设，实现区域内教育设备配置基本无差别；扩大优质教育资源对郊区农村辐射力度，扩大义务教育委托管理模式的试点，[20]实现城乡管理并轨，促进区域协调发展；大力发展农村职业教育，提高农村义务教育质量，优化农村教育结构，提高资源配置效益；注重本土文化特色，提高教师专业能力，加大农村引进外地教师力度。为迎接上海市新一轮幼儿入学高峰，特别是城郊区的人口导入地区要早作准备，积极提供教育机会和设施；缩小城乡幼儿教育差距，平衡“好者更好，劣者更劣”现象，提高师资质量，控制学前教育产业化趋势，解决国外学前教育理念引入后的本土困境；创新工作思路，加快乡镇幼儿园建设步伐，上海学前教育的重点要放在郊区，放在农村，切实解决外来务工人员子女的入学问题，解决郊区师资来源匮乏等师资供应的结构性矛盾，推进教师流动，[21]促进城区教师团队去远郊学校服务，提高郊区教师生活待遇，提升郊区教育质量。
坚持教育公益性，强化义务教育公平性，推进义务教育均等化，实现义务教育阶段城乡和校际办学条件和教育质量的基本均衡，统筹规划各市区、城乡教育发展，合理配置各区教育资源，实现规模、布局、结构、效益和质量的统一。
缩小城乡差距，整合教育资源，尤其推进郊区农村教育改革。在整体入学率高的背景下，尽快缩小城乡差距，加大对郊区农村教育事业投入力度，扩大郊区优质教育资源，缩小城乡公共教育资源配置差距，推进城乡教育均衡发展。
推进中心城区与郊区的紧密合作，实现中心城区优质教育资源向郊区辐射。加强农村教师队伍建设。整合城乡职业教育资源，大力发展郊区职业教育。加快发展成人教育、远程教育，培养新一代农民。
完善乡镇成人学校设置，加大对乡镇成人学校的投入力度，充分利用现代信息技术增强远程教育的辐射能力，按照农村城市化的要求着力推进学习型村镇建设。
（二）对内服务改革与发展战略
上海教育对内服务改革发展战略的总体目标是：形成上海全方位推进长三角区域协调发展的新格局，提高上海服务长三角、服务长江流域、服务全国的能力，大力推进长三角区域教育一体化发展。
积极发挥上海教育资源、人才资源和区位优势，打破区域疆界，促进要素流动，主动融入周边，有效引领辐射。扩大资源包括知识、人才、设备、信息、学生等方面的相互开放和流动，形成职业教育、高等教育的联动发展，打造统一的教育人才交流平台。
建立长三角教育资源、人才共享体系、信息资源共享体系。[22]统一长三角区域教师资格认证标准，促进优质教师资源流动。建设远程教育公共基础设施，大力提高教育技术信息化、现代化水平，筹建教育网络学校，实现校校通网络，促进长三角教育信息资源共享。
改革投资体制，鼓励投资多元化，优化教育资源的配置和使用，提高教育资源的利用率，提高办学效益和扩展能力。[23]深化教育经费管理体制改革，建立长三角区域教育基金会，统筹支持教育发展。
构建具有国际竞争力的区域创新体系，建立和完善技术转移转化的公共服务平台和中介服务机构，重点办好若干区域性重点科技园区。实施上海科技优惠政策，推进产、学、研合作，推动高校与产业界、科技界建立长期、紧密、稳定的合作，建立以若干重大经济社会发展项目为载体的区域教育、经济、科技联合体。
（三）对外开放改革与发展战略
上海在改革开放进程中已经发展成为一个高度开放的城市，开放度已经达到一个惊人的程度：[24]上海的对外经济依存度（上海地区进出口总额占地区GDP比重）在全国省市中是最高的，2007年达到160%左右，广东达到150%，江苏省达到120%，而全国平均水平为60%。这么高的对外经济依存度，说明上海经济发展严重依赖全球经济与国际市场，一方面增强了上海经济在全国的地位和国际活力，另一方面，也使得上海经济存在着较大的经济风险和经济波动的可能性。
上海要建设国际性的大都市，必须加强与国际经济、国际教育间的交流与合作，学习和借鉴国际经验，提升上海国际竞争力和国际化水平。建设国际性的大都市，必须实现教育现代化，走开放性的教育发展道路，形成全方位、多层面、多渠道，形式多样、内容丰富的对外教育体系，发展教育服务贸易，大力推广上海教育，充分利用现代化、信息化教育手段的教育开放体系。
具体来说，要鼓励多元文化办学实践，推广双语教育，扩大留学生的规模，优化留学生的结构，提高留学生的层次和质量；用好政府外国留学生奖学金，利用各种途径，吸引和鼓励国外优秀学生到上海学习、进修和参与研发项目；完善有关优化上海留学生环境的政策体系建设，研究制定本市留学生教育管理评估指标体系，探索留学生宏观管理社会化和信息化的新模式，应对规模大幅扩大后给留学生综合管理带来的压力；增加在读大学生到国外接受教育和培训的机会，推进上海大学生的国际交换，积极支持上海高校在读大学生、研究生的国际交换，设立市级基金，努力增加本市在读大学生到国（境）外学习、实习的机会。
以更加开放的胸襟和姿态，吸引更多的优质的国外教育资源进入上海，增加中外合作办学机构；同时要进一步规范中外合作办学，加强对中外合作办学的规范管理，统一核准和换发合作办学许可证，推动中外合作办学的认证制度的建立；进一步促进合作办学提高质量、完善机制，探索引入国际质量认证体系；研究尝试参与国际学生评价项目，建立和完善学校聘请外籍教师的服务系统，提高引进境外智力资源的层次和水平。
应充分利用上海的外事资源，积极发展上海与国外友好城市间的教育交流合作，争取实现上海高校与国外名牌高校的实质性合作，吸收国外优质教育资源，优选合作交流的重点对象，结合学校特色和重点发展规划，鼓励符合上海发展需要的紧缺专业项目，推进重点高校与境外知名高校和科研机构之间的“强—强合作”和“强项合作”，提升上海教育的国际竞争力。
积极参加国际教育质量保障活动、国际教育研究活动和国际性教育质量保障活动，提升上海教育的国际认同程度。
（四）教育综合改革与发展战略
上海市中长期教育综合改革和发展目标是：以终身教育理念为指导，以每一位学习者的终身学习能力为目的，深入开展素质教育与公民教育，[25]提高教育质量，创新教育特色，发展学生个性，培养具有高度科学素养，深厚人文底蕴，拥有创新精神和实践能力的现代上海公民。
根据未来10年上海经济、政治、文化、社会、人口等方面的变化趋势，加大公共教育供给，调整和优化结构布局，提高教育质量，增加特色创新力度，克服在投入体制、管理体制、办学体制、课程开发体制以及科研培训教学和产学研等方面的体制机制障碍，完善政府责任机制，引入市场调节机制，培育社会参与平衡机制，落实学校依法自主办学。
要以义务教育、高中教育、高等教育、职业教育的国民教育体系建设为基础，以“老、小、民、特”为关注重点，全面建成融普通教育与职业教育、正规教育与非正规教育、公办教育与民办教育、本土教育与国际教育为一体的上海教育新体系。
构建从学前教育、义务教育、高中教育、高等教育的教育链，形成纵横交叉、富有弹性和交叉，普通与职业沟通的学制，完善公办与民办共同发展的体制机制，完善融启蒙教育、基础教育、综合教育、创业教育、继续教育、闲暇教育、家庭教育和社会教育于一体的具有文化都市理念的教育新模式。
构建能够含各类不同层次、不同类型、不同性质教育于互补、渗透、融通的有机体系；打破学校与社会之间、普通与职业之间、正规与非正规间的相互割裂，实现从观念、体制到行为方面障碍的突破；从上海全市角度，从数量、规模、布局、质量、特色等方面，基本达到均衡和公平，保证教育发展与区域经济、社会人口变动、文化发展之间的协调与照应。
优质教育资源在保持其品质基础上，要加大辐射和特色创新。应按照学校、家庭、社区，学前、义务、高中及高等教育，根据职业、普通教育的不同类型，综合实施各区域、各类型的改革和发展；在纵向和横向、校内课程、学科、专业、学校区域空间布局等进行优化设计和调整，建立有利于三区联动的结构布局；在教育内容和层次上，有比例、有弹性、有空间地发展不同层次教育的规模、质量的结构，形成职业教育与高等教育、公办与民办在各级层次的互补状态；改革目前划一化的评价体制，克服单纯行政性评价的低效性，引进第三方评价，大力培育社会参与评价和来自行业之间的专业评价，促进评价体制机制的整体改革，尤其是改革高考评价和考试评价制度。
（五）建设现代学校制度战略
以现代学校制度为抓手，深入推进体制机制综合改革。建立现代学校制度，[26]夯实教育宏观变革的微观基础，深化教育体制改革。建立现代学校制度的根本目标在于理顺政府、学校、社会与市场之间关系，形成政府宏观管理，社会广泛参与，学校自主办学的整体格局。建立现代学校制度的任务在于促使学校真正成为自主经营、自我约束、产权明晰、政校分离、社会参与、有效管理的办学主体，[27]增强学校面向社会和市场的竞争能力，创建具有主动发展精神的现代新型学校。建立现代学校制度需要处理好分权、竞争、市场和社区四个关键环节。
建立现代学校制度的基本改革思路：以分权为突破口，以有效、合理、适度的教育竞争机制的建立为核心，以一体化的有限教育市场的建立为底盘，以社区广泛参与、评价、监督为保证，转变政府职能，实现政府从原来的直接管理转变为主要依靠法律、财政、行政等手段实行间接管理，从原来的微观具体管理转变为主要以规划、程序、督导等形式的宏观管理；大力培育教育中介组织，实现评、聘、研、培等职能的剥离，避免职能、机构、人员的重叠，推进各类服务性、专业性和政策咨询型服务职能的中介化；确立学校法人地位，完善学校内部法人治理结构；[28]根据不同地域、不同地区的实际情况，按照公办和民办、基础与高等的基本分类分层，其他类型层次学校参照执行的原则，分阶段逐步推进实施到位；[29]加大教育综合改革力度，深入推进现代学校制度实验项目；[30]落实大学依法办学自主权，以完善法规，理顺制度，健全法人，发展中介为基本建设思路。[31]
五、未来教育改革对青少年素质培养的保障举措
以义务教育、高中教育、高等教育、职业教育的国民教育体系建设为基础，以“老、小、民、特”为关注重点，全面建成融普通教育与职业教育、正规教育与非正规教育、公办教育与民办教育、本土教育与国际教育为一体的上海教育新体系。
（一）学前教育：为儿童一生奠定幸福基础
地位与挑战。学前教育是为儿童的一生奠定幸福基础的教育，具有明显的奠基性特征，它对培养幼儿良好的行为习惯，形成良好的基本素质等具有长久的影响。上海作为全国经济最为发达的地区，学前教育长期以来处于全国的领先地位，形成了公办、集体办学前教育为主，民办学前教育为辅的办园格局。未来上海学前教育要适应学前人口数量和分布的动态变化，[32]提前作好准备。同时要改革办园体制，形成公办、集体和民办多元办学的学前教育体系，满足市民对优质学前教育的需要。
发展思路。学前教育是城市公共服务体系的重要组成部分，是上海优化投资环境，引资、引智、育才、育智的重要环节，要为人民提供优质的教育服务，必须办好高质量的学前教育。要根据上海本地出生人口的数量和分布状况，以及外来人口增长态势，合理规划与布局，实现幼教资源均等化配置，缓解学前教育供需矛盾；必须坚持政府主导、社会参与的原则，改革公办幼儿园的管理体制，促使一大批公办幼儿园真正成为独立法人，实现面向社会、自主办园的目标；[33]改革目前学前教育的办学理念，防止学前教育“学科化”“小学化”倾向，充分考虑幼儿发育特点和生理需求，坚持以促进儿童发展为本、以各种活动为本，突出素质启蒙和养成教育。
保障举措。重新认识与落实政府对于学前教育的责任，明确各级政府的学前教育管理职责；转变政府职能，建立独立事业法人为基础的现代学前教育法人治理结构；开发学前教育的支持、服务系统，使学前教育机构进一步依托社会资源市场依法自主办园；改进和完善师资队伍的教育和培训体系，建立优秀教师和园长的地区流转制度，搭建优质幼教资源的流转平台。
（二）义务教育：坚持“以人为本”的教育价值观
地位与挑战。义务教育和整个基础教育的发展，是实现上海教育振兴的基石。义务教育阶段面临的主要问题一是均衡发展不足，二是素质教育难以推行，应试教育导致课业负担过重，影响了学生的身心健康和全面发展。
发展思路。要消除城乡之间、学校之间、各学段之间的教育投入、办学条件的巨大差距，提高上海义务教育的整体水平和质量，努力实现普及、优质、均衡的义务教育，尤其要使农村孩子能接受优质的义务教育。改善外来人口子女接受义务教育的条件，促进义务教育的公平发展；在学校教育层面要树立“以人为本”的教育价值观，[34]坚持把立德树人作为基础教育的根本任务，将社会主义核心价值观教育融入教育之中，完善未成年人思想道德测评工作体系；提倡“平等教育”，坚持“无痕教育”；处理好知识传承与人格教育关系（“教育”与“教化”）；彻底改革应试教育，建立新的评价标准，采取有效措施，切实减轻学生过重的课业负担，让学生有更多的自由发展和创造空间，完善义务教育评价机制，增强基础教育的文化使命，[35]全面推进素质教育。
保障举措。实现义务教育的均衡投入，努力做到硬件设施标准化和基本统一，优先改造扶持郊区学校[36]和薄弱学校，[37]努力缓解择校矛盾；优化义务教育资源配置，创造学校之间公平的竞争环境；通过设立政府义务教育专项经费、申请国家义务教育转移支付经费、鼓励企事业单位合作办学、促进民办教育发展等方式切实解决外来务工人员子女免费义务教育问题；进一步清理和删减“烦、难、偏、旧”的课程内容，取消过多、过繁、过滥的测验考试制度，制止随意增减课程门类，清理整顿面向学生的教辅教材；给每个孩子留下可以自主支配时间、更多参与兴趣爱好和社会实践机会。
（三）高中教育：提供优质、特色、适应学生多元发展的教育
地位与挑战。高中教育是义务教育和高等教育及终身教育的联结点。目前，高中阶段教育各类学校的比例、结构不尽合理，尚未形成多样化、多层次、多类型的高中阶段教育体系；高中阶段教育的管理模式、培养模式与社会经济发展需要的衔接有待完善，为应对高考实行的文理分科影响了学生的综合素质与创新能力培养；外来人口子女义务教育后的教育需求有待进一步满足。
发展思路。要坚持走“运用多种力量、建立多种模式、办出多种特色”的道路，扩大高中阶段教育规模，提高整体质量。发展高中阶段教育要注重“两个结合”，一是扩大数量与提高质量相结合，二是扩展优质高中资源与改善一般高中办学条件相结合，整体提高高中办学水平，不断满足市民对高质量高中教育的需求。要充分发挥地方政府和社会力量兴办优质、特色高中教育的积极性，积极利用社会资源提供多模式、开放型、可选择的高中教育，要在服务上海的同时，提高服务长三角和全国的能力；要从国际大都市积聚国际人才的需要出发，建设一批高水平、与国际接轨的名牌高中。
保障举措。加大推进学校教育改革实验的力度，取消高中文理分科，加强实验性示范性高中内涵建设，培育各具特色的普通高中和职业高中，提供优质、特色、适应学生多元发展要求的高中阶段教育；强化素质教育和实践教育，为毕业生尽快适应社会发展和实际工作需要打好基础；充分开发利用上海现有高中阶段教育资源，逐步放开对外来人口子女在上海接受高中阶段教育的限制；有针对性地培养适合上海未来社会经济发展的技能型人才，推进上海劳动力队伍的知识化、合理化；引进国际友好城市的名牌高中办学理念、国外课程、教材，举办一批国际化、高品质、有中国文化特色的国际高中，以吸引在沪外籍人士子女、海外华侨子女、有意去国外接受高等教育的学生在沪接受高中教育。
（四）高等教育：培养知识、能力、素质与国际化大城市相匹配的创新型人才
地位与挑战。高等教育在建设创新型国家、实施科教兴市战略中担负着重要的使命，也是上海率先基本实现教育现代化的重要组成部分。但上海高等教育的规模扩张比较快，而质量提高不明显，办学条件得到改善，资源共享有待加强；高等教育各个层次的比例、结构尚不尽合理，与社会经济发展的需求协调程度有待提高；[38]高等教育的管理体制、培养模式与社会经济体制尚不适应；高等学校的知识创新能力和“产学研”合作有待进一步提升，学校自身建设融入经济社会发展的程度有待进一步深化。
发展思路。在发展规模和提高质量两个方面达到与社会经济发展所匹配的人力资源和优秀创新人才市场需求的基本平衡；要进一步加强内涵建设与发展，加快重点学科和重点高校建设步伐，提高大学知识创新能力；加快构筑高校、科研院所和企业的产学研战略联盟，进一步推动资源共享和“三区融合、联动发展”，推动高校与经济建设紧密结合；在稳步扩大高等教育规模的同时，创新人才培养模式，深化各项教学改革，完善信息发布和评价机制，切实保障教学质量；大力推进办学体制改革，扩大改革开放，引入先进办学理念和优质办学资源，全面参与高等教育国际竞争。
保障举措。在真正办好一两所具有标志性的一流大学同时，[39]上海应大力发展“产销对路”的高等职业教育，[40]促进上海高等教育规模与质量的均衡发展，培养更多知识、能力、素质与社会经济发展相匹配的创新型人才；以“扶需、扶强、扶特”为原则，推进上海高校结构布局优化，引导部属高校进一步融入地方经济发展，推动“三区联动”和产学研深度合作；实施新一轮上海市重点学科建设，完善国家重点学科、上海市重点学科体系，进一步提高市属高校学科的总体水平，提高上海高校的原始创新能力，继续实行教学质量与教学改革工程计划，努力培育和奖励精品课程，注重增强学生的实践能力、创造能力和就业能力、创业能力；深化高等教育管理体制改革，建立高等教育成本分担机制，形成高等教育多元化投入体制；改革招生考试制度[41]和毕业生就业制度，改革高校后勤制度，为高等教育的发展提供保障；进一步推进高等教育办学体制改革，引进世界著名大学优质教育资源，举办国际大学预科学校和国际品牌的高等学校分校，吸引学生在上海接受低价位的出国留学预备教育和国际化高等教育。
（五）职业教育：促进青年劳动力素质的持续提升
地位与挑战。职业教育是整个教育体系的重要组成部分，对于提高人力资源、促进经济社会发展、增强城市综合竞争能力，具有不可替代的重要作用。上海社会经济发展对应用型、技能型人才需求量很大，但第一线技能型高级人才紧缺，培养的人才在数量和质量方面都不能满足用人单位的要求，对上海经济发展和产业结构调整构成了严重制约。
发展思路。职业教育的根本任务是培养适应现代化建设需要的高技能专门人才和高素质劳动者。职业教育要坚持以就业为导向，面向市场自主办学。要明确职业教育的发展目标，努力构建与市场需求和劳动力就业紧密结合、校企合作、工学结合、结构合理、灵活开放、自主发展的现代职业教育体系；要坚持社会化办学，合理配置职业教育资源，形成政府主导、依靠企业、发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。要进一步加强农村职业教育，为推进上海及周边地区城市化进程提供优质服务。
保障举措。尽快建立和完善学校自主办学、社会力量全面参与的高职教育运作机制；加强示范性职业院校建设，提升职业院校实训能力，加快发展职业教育集团化和连锁化，率先在电子信息、机电数控、交通物流、现代农业、化工、轻工、现代护理等10个领域组建职业教育集团，给职业教育集团以独立法人身份，以便明确责任，加强自律；要逐步推进就业准入制度，不断完善职业资格证书制度；增加公共财政对职业教育投入，[42]搭建面向社会、多元参与、资源共享、功能衔接的终身学习和职业教育平台，促进劳动者素质的持续提高。
（六）特殊教育：让残障儿童回归、融入社会生活
地位与挑战。随着社会文明程度的提高，特殊教育作为社会弱势群体中少年儿童的受教育权利受到越来越多的关注，特殊教育将越来越从目前的“随班就读”模式向“全纳教育”发展。但目前实行的“特殊学校”和“随班就读”政策还是以隔离教育为主，不利于让残障儿童逐渐回归或者融入主流社会。
发展思路。要完善上海市特殊教育相关政策，明确特殊教育的发展方向，在国家特殊教育立法不能马上实现的情况下，先行完善上海市有关特殊教育的相关政策，在政策法规层面确立特殊教育的地位和基本规范，并指明特殊教育今后发展的方向。要坚持按需供教的原则，基本保证残疾少年儿童的教育，不断提高教育质量，不断扩展特殊教育对象，真正实现对残障儿童的“零拒绝”。通过教育培训等多种方式，将上海特殊教育的成功经验传播、辐射到长三角地区，服务于周边地区、服务于全国。
保障举措。改革现有特殊教育的师资培养方式，更加适应特殊教育的需求；在现有随班就读政策的基础上，研究新的全纳教育模式，要在借鉴国外先进经验的基础上，构建符合上海社会经济发展水平的全纳教育模式；特殊职业教育的教职员工承受巨大的压力，要关心他们的经济收入和心理健康；实行科研引领教育的方针，加大在特殊教育科研方面的投入。
（七）学习型社会建设：终身学习，毕生成长
地位与挑战。终身学习既是知识经济时代的客观需要，也是人民生活水平不断提高的情况下，自我修养提升的一种表现。但目前上海终身教育体系尚不完善，学习型社会尚处于初步探索阶段，缺乏政府职能部门的统一管理，没有纳入政府部门的职责范围，使终身教育缺乏统一管理；终身教育的资金投入少，规模小，办学条件简陋。
发展思路。随着社会发展，终身教育已经成为传统教育形式之外范围广泛的教育实践，已成为发达国家持续提高人口素质、就业能力的重要途径。因此，上海要整合社区教育、家庭教育、职业培训、继续教育、农村教育、老年教育等教育资源，促进终身教育全面发展，促进各类学习型组织广泛建立，要建立以先进网络技术为支撑，覆盖全市所有学校、企业、社区，适应各类教育的网络体系。
保障举措。加强领导，健全机构，建立推进终身学习和学习型社会建设的工作机制，逐步形成学习型社会建设的组织体系，进行分级管理；整合资源，完善网络，形成推进终身学习和学习型社会建设的保障机制；利用网络资源，建设覆盖全市所有居委和村委的全民终身学习网络。整合全市优质教育资源，开发特色教育资源，形成覆盖学校教育、职业教育和闲暇教育的各级各类课程资源，使上海成为网络学习条件最好、水平最高的城市；积极推进家庭教育立法进程，探索家庭教育社会工作者队伍建设；搭建平台，充分整合市、区县和行业成人教育资源，建立终身教育与国民教育两大体系沟通渠道，形成服务于市民终身学习的办学系统和公共服务平台，有效组织、指导和服务于各种形式的市民教育和学习活动。
（2010）
【注释】
[1]本文系上海社科院《2010—2020上海市中长期教育改革与发展规划研究》中期成果，作为课题组秘书长，本研究报告由作者执笔。
[2]衡量一个城市进入“发展型社会高级阶段”基础性标志：（1）人均国民总收入超过10000美元，2007年上海实际达到8594美元；（2）恩格尔系数低于40%，2007年上海城镇为35.5%、农村36.8%；（3）一二三产业比重一产不超过5%、第三产业不低于50%，2007年上海第一产业0.8%、第三产业51.9%；（4）第一产业就业比重低于10%，2007年上海为5.9%；（5）城镇化率不低于70%，上海2007年为74.62%。
[3]综观英、美、法、日、德、加、澳等国的教育改革，主要表现出以下几个趋势：（1）转变教育观念，以终身教育思想构建教育体系；（2）在扩大教育规模的基础上，将提高教育质量作为改革的中心；（3）鼓励高等学校面向社会自主办学，面向市场在服务中求发展；（4）倡导学会关心，完善道德教育目的、内容与方式；（5）适应世界多极化发展，推进教育国际化；（6）将教育置于优先发展地位，向人力资源大国迈进；（7）全面深化改革，解决教育质量与结构失衡问题。
[4]参见《上海市城市总体规划（1999—2020年）》。
[5]参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告一：《上海经济发展对教育需求研究报告》。
[6]与国际大都市相比，上海六大支柱产业（信息产业、金融业、商贸流通业、汽车制造业、成套设备制造业、房地产）的高层次人才集聚程度仍有待进一步提高。如果金融、房地产业职工占全市从业人员比例提高到5%，本科以上的比例提高1倍，则仅这两个行业就需要增加本科以上文化程度者10万人左右。
[7]巨型人口城市对城市功能、需求影响巨大，准确预测到2020年上海人口及城市容纳程度意义很大。对2020年上海城市人口规模数量，不同专家预测有较大差异，因选取控制变量不同，预测期限不同。如王浣尘教授认为，上海的合理人口容量是1600万人；彭希哲教授、丁金宏教授认为上海人口的规模可达到2200万～2800万人；还有经济学家认为，上海的人口规模可达到4000万人以上。
[8]参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四：《上海人口发展对教育需求研究报告》。
[9]参见何精华：《上海处于阶段性转型关口》，2008年12月25日《社会科学报》。
[10]参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告二：《上海政治发展对教育需求研究报告》。
[11]抽样调查显示：市民对上海目前义务教育阶段的不公平现象评价选项中，有62.6%被调查者对择校不满，位于不公平现象之首。尤其是对于“推荐入学”，认为它不仅违反了教育公平的准则，也为腐败与权力寻租提供了空间。据调查上海市小学和初中的择校率，在市中心优质教育较为集中的区域，有的学校高达35%以上。调查反映，“条子入学”“借读入学”“保送入学”成了择校的不同形式。从现象看，择校是教育发展中存在的校际差异引发的，但深层次上则是反映了上海市民日益增长的对优势教育资源的迫切需求和优质教育资源相对供给不足矛盾。参见《上海市政协关于教育公平调研报告》（内部，2007）。
[12]参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告三：《上海文化发展对教育需求研究报告》。
[13]参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告六：《长三角一体化对教育对内服务需求研究报告》。
[14]关于“坚持义务教育公平”：目前影响我国教育均衡、公平有两种不同性质的原因。一类是发展性原因。历史形成的城乡之间、地区之间的巨大发展差距，只能通过社会经济发展逐渐缩小。另一类则是制度性原因，城市中心、等级化的公办学校制度等不合理的安排和公共政策，加剧了客观存在的教育不公。这些完全可以通过政策调整和制度创新来改善。关于“开放非义务教育”：当前，学术界比较一致的认同是，教育发展有两个定位，一个是社会化的、一个是市场化的。前者在义务教育领域，主要职能是政府；后者在非义务教育领域，职能可能是多元的，有市场的、社会的、也有政府的。改革路径选择也是多元的：如更大限度地放开非义务教育领域办学体制机制；积极实现教育国际化和教育全国化；建立符合学校本身发展规律的治理结构；贯通国民教育和终身教育两个体系等。
[15]基础教育公益性不足主要表现在：前几年义务教育领域提出“教育产业化”口号。它夸大了教育的产业属性，转移了政府发展教育的首要责任，将基础教育建设的责任转移到公众和家长身上，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”，变成需要花钱购买的服务，对教育发展的规模、速度、经济效益的追求，压倒了对教育公平、教育质量、教育品质的关注。公办学校通过“改制”实行高收费、改变义务教育和公办学校的公益性等种种营利行为，扭曲了学校的教育功能。对数字、数量的片面追求，造成严重的学术浮躁和学术泡沫，损害了教育质量和教育的内在品质，致使教育已经成为人民群众强烈不满的问题领域。教育与医疗、住房问题一起，被喻为压在老百姓头上的新“三座大山”。
[16]未来上海对第一线、应用型技能型人才需求量极大，但目前技术工人队伍的现状令人担忧，距“十五”规划要求的高级工以上（包括高级技师、技师）占技术工人20%的目标较远，需要新增大量高级技术工人。从上海企业职工队伍总体素质来看，技术工人短缺相当严重，劳动力整体素质偏低，结构性矛盾日益成为上海劳动力市场的主要矛盾。而从2000年以来，中等职业教育不论是在学校数量、老师还是历年毕业生人数和在校生人数均出现了不同程度的下降，职业教育的萎缩既反映了社会对职业教育的忽视，同时也不利于培养高素质的劳动力。学校数从2000年的259所下降至2007年的138所，专任教师从0.95万人下降至0.91万人，毕业生数从9.71万人下降至6.17万人，在校生数从25.74万人下降至19.57%万人。在当今高校毕业生就业极为困难而对实践型人才存在较大缺口的情况下，应调整专科层次的高等教育，积极发展高职（专科）层次教育。进一步优化调整专科层次的内部结构，积极发展高职教育。以培养大量技术娴熟、手艺高超、具有相当文化素质的一线操作人员为培养目标。参见上海社科院中长期教育与改革发展规划纲要课题组专题报告一：《上海经济发展对教育需求研究报告》。
[17]正如部分本市大学、中学校长在座谈时说：“对于学校办学主体来说，内涵式发展比什么都重要。但目前我们校长自主权有限，内涵式发展面临瓶颈制约。”——摘自上海社科院上海市中长期教育改革和发展规划纲要课题组简报，2008年第4期。
[18]有学者认为在发展主义、经济主义的发展背景下，教育目标以增长和效率为追求，在总量的增长中，出现价值的失衡和扭曲，教育公平问题凸显，突出表现为城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距呈现加大之势。农村教育的薄弱和边缘化；城乡、地区和阶层之间的教育差距拉大。前几年“转制学校”“名校办民校”等做法加剧了基础教育阶段的择校热和高收费，加剧了学校系统的两极分化和单一升学率导向的恶性竞争，扰乱了整个基础教育的气氛，出现新的“上学难、上学贵”问题。获得“优质教育资源”逐渐成为金钱和家庭社会背景的较量，重点学校制度正在形成一种凝固和扩大社会阶层差距的机制。高额的学费和薄弱的助学贷款制度，形成约占高校在校生20%左右的庞大的贫困生阶层。在高速城市化的过程中，数以千万计进城务工农民工子弟的教育问题，已经成为当前最为突出的教育公平问题。
[19]上海教育政策是“区县负责、分级管理”。尽管上海义务教育均衡发展差异绝对值比较小，但相对差异仍然存在，城郊差异仍然显著，体现在经费、师资水平等方面。一方面由于各区县财力不均衡引发的教育投入不均衡直接导致了区域学校发展的差异。财力雄厚的区县聚集了优质师资、优质生源和优质教学设施；另一方面，自20世纪90年代中期以来，随着上海产业结构布局的调整与升级、城市化进程的加快以及房地产的快速发展，大量户籍人口向郊区转移，上海人口空间分布呈现出郊区人口持续增长，中心城区人口逐步下降的特点。黄浦、卢湾、静安等中心城区接受义务教育学生人数呈现相对减少，长宁等区呈现基本维持不变，而郊区总体上呈现相对扩大趋势，从而直接造成城区和城郊教育经费负荷的差异。正是由于人口导入和导出，更进一步加剧了区县之间（特别是城区与郊区之间）生均财政拨款水平差异过大，导致人民享有公共教育福利的机会和权利存在较大差异，而上海市级财政对于这种可观的公共教育福利的倍率差异尚无有力的调控手段和相应的制度安排。
[20]浦东新区作为教育部批准的“全国基础教育阶段现代学校制度建设实验区”，按照新区“先行先试”的要求，从2005年就开始了义务教育委托管理模式的试点。从2007年起，上海市教委正式把该模式作为优质教育资源辐射的手段之一，由中心城区派出19所优质学校或教育中介机构对崇明、金山等郊区农村的20所义务教育阶段的薄弱学校进行委托管理。学校委托管理形式可以分为两大类：一类是帮助受援学校更换校长，组建新的学校领导班子，同时派出教师团队从事具体的教学工作。如浦东新区的施湾中学。第二类是受援学校不换校长，支持机构直接对原有的领导班子加以充实或调整，并派出教师团队参与教学工作。具体而言，又可以细化为两种情况：一种是确立学校管理委员会领导下的校长负责制，受援学校校长兼任学校管理委员会的副主任，如崇明县的海洪小学等；第二种是支援机构派出人员担任受援学校的副校长、校长助理或作为顾问直接参与学校管理，如宝山区的光明中学、嘉定区的江桥中学等。
[21]具体表现为：高水平高素质教师总量不足、郊区（县）教师队伍明显不足；专任教师队伍结构不合理，骨干教师流失严重。目前小学教师中本科学历者比例在上海各区县的离散区间为2.5%～27.3%，高中教师中研究生学历者比例在上海各区县的离散区间为0.5%～6.7%，均以“10倍”计。义务教育教师中具有高级职称者的分布在各区县也极不均衡，离散区间为1.49%～11.39%；具有高级职称者在学段间分布也不尽合理，2005年全市具有中学高级教师职称者在高中学校的占64.63，而在初中学校的只有31.52%；在普通校与在知名学校分布的区间约为10%～50%。
[22]如可以长三角教育信息网为资源共享的基础平台，实时发布长三角地区教育政策、人才需求、教师与学生、专业与课程设置、招生状况等各方面的有关信息。建立高校毕业生就业信息平台，扩大高校就业市场互相开放程度等。
[23]具体举措如允许普通高校采取兼并方式，以改组、改制手段，将有条件的成人高校调整为所属的职业技术学院或二级学院。通过资源重组，释放出新的发展潜力，创造新的发展机遇。建立由政府人员、专家、教师、社会人员等多方组成，具有交流、协调、规划、管理等职能的长三角区域教育一体化协调组织。
[24]陈维主编：《上海经济蓝皮书》（2008），上海社科院出版社2008年版。
[25]“公民教育”与传统的思想道德教育区别在于：传统思想道德教育强调个人对国家、社会的服从和责任，公民教育是以公民的权利和义务相统一为基础去理解个体与国家、社会的关系和责任；思想道德教育包括了执政党的政治倾向、主张和价值取向，公民教育则以公民社会的要求为基本取向；思想道德教育是应然的道德行为体的教育，公民教育则是实然的合理性为本的教育；公民教育是做人教育，应该是全社会的终身教育，主体意识是公民教育的核心，增强主体意识恰恰有助于以主体的自觉态度勇于承担社会责任与义务，责任是自主选择的必然要求。自律意味着个体不是被强制的，而是出于自主的决策。道德的规范唯有被自我认同才能逐渐化为内在的意愿、意欲，成为自我内在的要求，形成道德自律的优良品格。
[26]所谓现代学校制度，就是以“政校分离，产权明晰，社会参与，有效管理”为主要标志，以学校法人治理为核心的学校制度体系。
[27]所谓政校分离，是针对传统管理体制中政校不分的弊端，导致政府替代学校或学校政府化问题而提出，是学校独立办学的前提条件；所谓产权明晰，是指学校具有独立的法人财产权，并形成与之配套的学校法人治理机构；所谓社会参与，主要指包括社会中介层面、学校决策层面以及学校具体教育教学实施过程层面的多层次参与机制的建立；所谓有效管理，主要是突出学校作为专业管理的主体地位，提高学校管理的效率、效益、效能，鼓励学校自主创新，促进学校办学特色和个性化办学的形成。
[28]鼓励有条件的学校应该尽快建立相关的董事会、理事会或议事会的决策、咨询机构，促进学校民主管理，形成学校二级管理结构，调动学生、家长、教师、社区、社会贤达、政府以及捐资者和投资者参与办学的积极性，形成具有合作共享，能够协调多方利益，促进教育共识形成的办学共同体，真正实现学校办学从封闭到开放，从依附到独立，从资源割裂到资源整合发展状态的转变。
[29]公办中小学应该着重于政府依法办学，学校法人治理，大力培育社区（家长）参与学校的能力和动力，发挥学校作为专业机构对社区文明建设的引导功能；民办学校应该着重在理顺政府、学校与市场之间关系基础上，通过明晰产权，理顺董事会与校长之间的权、责、利关系；公办高等学校，在建立“党委政治领导、校长全面负责”的领导体制基础上，完善校务委员会、学术委员会参与决策的大学法人治理结构，成立非政府的中央教育审议机构，试行大学校务委员会的校外委员制度，完善科学决策和民主决策机制，同时，改革大学内部管理体制和运行机制，推动学校行政从“管理型”向“服务型”转变。
[30]具体举措如：加快政府承担评价、科研培训、职称评奖等职能部门的中介化；加快学校“二级管理”体制的目标、程序、运作机制等项目实验进程；加快政府拨款与绩效评估一体化；加快社会参与学校课程开发，落实校本课程管理体制机制；加快民办公办一体化建设的法规政策建设项目；加快校长职业化，大力培育教育家市场。
[31]要加快地方高等教育立法工作，明确权利界线和区域，规范主体行为；政府转变职能，转换模式，实施有效的公共管理；推动大学法人实体化，构建现代大学制度；发展社会中间组织，形成有效调控机制。实现从部分决定学校自主招生标准到全面实现学校自主确定招生标准；允许达到一定标准的学校自主设立学科、学位、课程标准；科研、开发、服务、交流审批权应由中央下放给地方统筹直至下放给学校；加快归还事权，促进中间组织发育，引入绩效机制和合同机制，实行基金拨款；明晰产权，以大学章程为抓手，推进大学制度建设。
[32]上海外来人口将继续呈现增长态势，2007年上海常住人口共出生16.66万人，其中外来人口出生数量达到6.58万人，占当年出生总人数的39.5%。从未来的趋势来看，外来人口出生占全部出生人口的比重有可能继续上升，对学前教育需求呈增长趋势。须对这部分人群学前教育需求加以考虑。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四：《上海人口发展对教育需求研究报告
[33]上海作为全国经济最高的地区，学前教育长期以来处于全国的领先地位。目前，公办和集体办幼儿园是上海幼儿教育机构的主体，民办幼儿园的比例不到30%。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四：《上海人口发展对教育需求研究报告》。
[34]这教意育味既着不需能要以改升变学强率烈
[35]基础教育的文化使命主要体现在两个方面：一是融会古今，一是兼通中西。前者是实现当代与历史传统的文化对接，传承本民族的优秀文化；后者是加强国际理解教育，培养跨文化意识和地球村意识。学会与他人对话与交流，学会与他人共同和谐相处。参见王荣华“2007年上海教育论坛”演讲：《和谐社会与上海基础教育的新使命》。
[36]具体改革做法如：（1）要求财政性教育经费（含城市附加）未达到当年财政支出20%的区、县，必须从财政增收部分补足；（2）对教育拨款已达到财政支出20%，而生均拨款仍低于合理标准的区、县，由市财政局转移支付（主要是补贴财政比较困难、人口变动较大、生均经费低于全市平均水平的区、县）进行酌量补贴，也可考虑部分由市级留成的城市教育附加中调剂解决。上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组2008年11月，对1000名不同类型上海市民、128家不同类型企事业单位进行问卷调查显示，被调查市民普遍表现出对高学历的渴望与企业对人力资源需求之间形成较大反差。目前16岁以上在校学生中59.8%表示希望拥有硕士学位后再工作。有20岁以下孩子的家长中69.2%希望自己的孩子拥有本科以上学历。最近一年上海企业对销售人员（11.5%）、技术人员（40%）、技术工人（35.5%）和文员（32.7%）的需求基本均衡，企业对技术工人的学历要求主要集中在高中（30%）、中专阶段（23.3%），对技术人员的学历要求基本集中在大专（42.9%）和本科（31.5%）阶段。总体看企业在招聘员工时主要关注经验（71-.9%）和态度（50%），其次才是学历（43%），可以看出市民对高学历的要求与企业的需求之间存在较大差异。
[37]改变义务经费政策“重点倾斜”的取向，按教育规模公平配置资源。调整和优化公共财政支出结构，调整教育经费支出方向，明确教育经费向部分区县学校倾斜、向外来务工人员子女学校倾斜。建立各级政府教育投入的分担机制，设置薄弱学校改造专项资金；规范教育投入保障机制，改“校际分化”为“校际融合”，从而切实推进我市义务教育的均衡化发展，扩大区域内的优质教育资源。美国有近4000所高等院校，毛入学率大于90%，在校大学生近1700万人。41%的大学是两年制社区学院（类似我国的职业教育）：20%的大学是专科型。两者相加超过美国大学总数的60%。只有18%可授予学士学位的普通大学，15%可授予硕士学位的普通大学，6%可授予博士学位的大学，其中能够授予博士学位的研究型大学，又仅占3%。一流大学并非都是研究型、综合性大学。反观我国大学现状是研究型、综合性大学过热。我国博士学位授予单位的数量居然超过了美国，可是高职学校的数量却远远少于美国。目前我国真正有特色、规范的高等职业院校已所剩无几，过去高校搞“211”工程时，各校全力争取，现在要搞高职“211”工程时，各地竟报不出来了。参见杨福家院士在2008年12月上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组内部专家咨询会上发言简报。
[38]具体改革做法如：（1）要求财政性教育经费（含城市附加）未达到当年财政支出20%的区、县，必须从财政增收部分补足；（2）对教育拨款已达到财政支出20%，而生均拨款仍低于合理标准的区、县，由市财政局转移支付（主要是补贴财政比较困难、人口变动较大、生均经费低于全市平均水平的区、县）进行酌量补贴，也可考虑部分由市级留成的城市教育附加中调剂解决。上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组2008年11月，对1000名不同类型上海市民、128家不同类型企事业单位进行问卷调查显示，被调查市民普遍表现出对高学历的渴望与企业对人力资源需求之间形成较大反差。目前16岁以上在校学生中59.8%表示希望拥有硕士学位后再工作。有20岁以下孩子的家长中69.2%希望自己的孩子拥有本科以上学历。最近一年上海企业对销售人员（11.5%）、技术人员（40%）、技术工人（35.5%）和文员（32.7%）的需求基本均衡，企业对技术工人的学历要求主要集中在高中（30%）、中专阶段（23.3%），对技术人员的学历要求基本集中在大专（42.9%）和本科（31.5%）阶段。总体看企业在招聘员工时主要关注经验（71-.9%）和态度（50%），其次才是学历（43%），可以看出市民对高学历的要求与企业的需求之间存在较大差异。
[39]高等教育新一轮大发展是基于国家新一轮赶超战略。1998年开始进行“建设世界一流大学”的“985工程”。第一期工程对两所全国著名重点大学三年各投资18亿元。2007年，进入“985工程”的高校已经达到43所。但这一政策的合理性和有效性引致诸多批评。有学者指出：一是加剧了三级教育之间资源配置的失衡，使教育经费更多地流向高等教育。2000年全国各类教育经费总计384.9亿元，高等教育支出98.3亿元，占25.5%；国家财政预算内教育经费总计208.6亿元，高等教育支出52.97亿元，占25.4%。大多数国家的这一比例通常在18%以下，我国的这一比例经常在20%～22%，无论与国外还是与自己比，25%的水平都是极高的。二是重点建设的高校，缺乏竞争和公平；以高校整体为建设对象而不是按学科，也不够科学。有专家建议对国家急需的研究项目公开悬赏，实行政府购买，而不是资助研究。三是如何评价这一投入的产出和效率。事实上，如果不进行实质性的体制改革、建立现代大学制度，那么这种投入达到建设“一流”的目标，还是尚存疑虑的。
[40]改变义务经费政策“重点倾斜”的取向，按教育规模公平配置资源。调整和优化公共财政支出结构，调整教育经费支出方向，明确教育经费向部分区县学校倾斜、向外来务工人员子女学校倾斜。建立各级政府教育投入的分担机制，设置薄弱学校改造专项资金；规范教育投入保障机制，改“校际分化”为“校际融合”，从而切实推进我市义务教育的均衡化发展，扩大区域内的优质教育资源。美国有近4000所高等院校，毛入学率大于90%，在校大学生近1700万人。41%的大学是两年制社区学院（类似我国的职业教育）：20%的大学是专科型。两者相加超过美国大学总数的60%。只有18%可授予学士学位的普通大学，15%可授予硕士学位的普通大学，6%可授予博士学位的大学，其中能够授予博士学位的研究型大学，又仅占3%。一流大学并非都是研究型、综合性大学。反观我国大学现状是研究型、综合性大学过热。我国博士学位授予单位的数量居然超过了美国，可是高职学校的数量却远远少于美国。目前我国真正有特色、规范的高等职业院校已所剩无几，过去高校搞“211”工程时，各校全力争取，现在要搞高职“211”工程时，各地竟报不出来了。参见杨福家院士在2008年12月上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组内部专家咨询会上发言简报。
[41]关于高考改革制度，大多数人认同没有其他选拔方式比目前高考选拔更好。尽管目前高考制度不是最优选择，至少是次优选择。有学者提出：在强调分数公平的同时，也应倡导“素质公平”“能力公平”。高中成绩和课外综合表现将作为高考录取的重要参考指标。从提高考试的针对性、有效性而言，这种划分还可以更细，还可以设计出更多的套餐，根据具体需要设计出10套、15套考卷，走多轨化道路。比如考研究型大学的生物和医学专业，可单独用一套考卷，科目可以和学科背景结合更紧，如果考高职、高专可相对简单，甚至可以采取注册入学、宽进严出等办法。考试科目多轨化的改革设计就是要给学生减压、给中小学减压，解脱他们，让合适的人找到适合的考试方式。在芬兰，学生考试就挑选自己实力最强的３门，实际上这就是根据每个人的特点配制不同的考试套餐，不仅能体现学生对学科的兴趣方向，还有利于学生找到自己的特长所在。未来可以逐步强化“会考”制度，用会考来评价学生，改变用高考升学率评价的单一模式。
[42]我国职业教育生均经费有所增长，但与普通教育的差距越来越大。2002年两者相差6.55元，到2006年差距达到了41.87元；就高职高专来看，2006年，高职高专的生均经费预算内公共经费为1059.69元，而普通本科高校为2209.28元。这种状况与我国需要大力发展职业教育背景是不相称的（参见《2008年上海市全国人大代表专题调研报告汇编》）。
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