德国失业保险制度的基本内容

德国失业保险制度的基本内容_德国社会保障制度

一、德国失业保险制度的基本内容

（一）德国失业保险制度的建立背景

1.政治背景⁽¹⁾

（1）德国《基本法》。

1949年5月23日，经联邦议院通过，作为德意志联邦共和国法律和政治基石的《基本法》生效。该法前20条所包含的基本原则，被认为是“永久性”的宪法原则，无论今后如何被修改，甚至被新的基本法取代，这些基本原则都是不容侵犯和更改的。

这20条原则可概括为：第一，“尊重人权”，即人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是所有国家政权的基本义务，人权包括在法律框架下的行动自由、在法律面前人人平等、新闻和媒体的言论自由、民众的结社自由和家庭保护的权利等等。第二，“民主法治”，即人民通过民主选举产生自己的代表，代表组建特定的行政机构行使国家权力，但所有国家机关的行为必须置于司法监督之下。第三，“联邦共和制”，即国家权力分解给各联邦成员和地方政府。第四，“全民福利制”，即政府有义务、有责任采取防范措施，保证人民在失业、残疾和年老的情况下获得维护尊严的物质条件。《基本法》为建立保障制度奠定了政治基调，即民主法治和全民福利。

（2）联邦共和制。

德国是一个民选代表组成的、联邦共和制的法治国家。所有年满18岁的公民都有权参与各个郡县、区以及州的地方议会的议员选举。地方议会的议员组成州议会，投票产生各联邦州的州长，州长提名并任命地方各部的执政长官。州议会和州政府产生州的代表组成联邦参议院。所有年满18岁的公民都有权参与全国四年一次的联邦议院议员的选举。联邦议院和联邦参议院共同组成联邦大会。联邦大会参与《基本法》的修订和其他法律的建立和修改，有着全国最高的立法权。

联邦大会的议员选举产生四年一次的总统人选。总统再提名并任命各部部长，组建联邦政府，联邦政府制定各项政策，行使着最高的国家行政权力。同时，总统及部长必须接受联邦大会所有议员的监督，提出的各项政策必须得到大多数议员的通过才可执行。

同时，联邦大会选举产生最高宪法法院的16位法官，法官组建的最高宪法法院不仅组织法律的执行和仲裁，同时也监督政府或各司法机关是否按照《基本法》的原则执行自己的行政或执法职能。

自下而上的议员选举制，联邦大会、联邦政府、宪法法院组成的三权分立的监督体制，一定程度上保障了民意能在法治的框架下，以温和的民选方式，经历执政者的民主竞争，通过最高行政机构的政策，得到实现和保护。政党及政党领导者，为了在多党竞选中获得执政权，不得不将民意作为自己执政纲领的航标灯，任何背离民意的政策都将成为反对党挑战执政党的政治武器。

（3）政党的社会福利政策。⁽²⁾

1949年联邦德国举行全国首次大选之后，德国联邦议院和参议院中席位最多的政党主要是联盟党（基民盟/基社盟）、社民党和自民党。这三个政党在过去成功地赢得了广泛阶层的选民。他们在社会福利政策方面有着一致的政治立场，原则上都支持全民福利的基本政策，都主张政府有责任和义务保障各阶层，尤其是弱势群体的生存权益，比如老年人、病人、残疾人和无业者。但在降低失业率这一共同政治目标下，不同政党提出的具体政策是不同的。

基民盟/基社盟主要聚集独立业主、工商业主和企业主阶层，主张通过扩大就业需求来降低失业率，认为应该给企业减税，放松不公平解雇的约束，对长期失业者施与更大的再就业压力，降低长期失业者的经济补助，增加再就业培训的投入等等。

社民党认为失业问题不是某社会个体能够承受的风险，需要全社会合作来解决，所以主张与工会联合起来，改革就业办公室的组织结构，提高再就业安置的效率，引进市场化的业绩考核机制。

自民党党员多为高薪和高知阶层的人士，主张政府应尽可能少地干预市场，应该更加注重市场分配的效率，鼓励个人创业投资，降低税收，将失业保险金和其他社会保险合为一体，降低社会福利的行政成本，鼓励失业者通过半天工或者临时工提高收入等等。他们虽然主张缩短失业保险金Ⅰ⁽³⁾的发放时间，但同时支持政府“普惠式”、“福利性”的保障体制。

无论具体的措施如何，德国社会保障制度的福利标准和保障对象随着劳工阶层的扩大，经济、政治和文化水平的提升，正在不断发展和扩大。随着两德统一，西部的福利政策及标准也同步在东部地区被贯彻和执行。随着德国加入欧洲经济共同体，继而成为欧盟组织的主要领导者之一，其福利政策及标准惠及所有在德国工作、学习、有着合法居留权的欧盟成员国的公民，甚至签订了相关政治协定的友好国家的公民。各项保障性立法惠及全社会不同行业、不同种族、不同信仰、不同国籍、不同收入的群体，经济资助和救助服务在所有群体中平等共享。

人们将周全的保障体系，认为是天经地义。德国人以自己是社会福利国家而无比自豪。德国每年会将27.6%的国内生产总值用于公共社会福利支出，相比之下，美国为此只投入16.2%。即使很多人在指责德国过高的福利保障水平提高了德国的用工成本，助长了德国人工作的惰性，但是每届政府只是在福利分配的规则上进行更优的调整，并没有降低整体的福利支出。

2.法律背景⁽⁴⁾

在宪法的框架下，德国联邦议院和联邦参议院通过和修订了无数具体的社会保障法规。在最高宪法法院的领导下，德国的司法体系不仅执行和仲裁刑事、行政等诉讼纠纷，更重要的是，还单设了社会法庭、劳动争议法庭来调解和仲裁有关劳资权益和社会福利相关的诉讼。

德国司法分为五个分支，在联邦宪法法院的领导下，有法院、劳资争议法庭、行政法庭、社会法庭、财政法庭。这五个司法分支各尽其责。每个分支都有自己相对独立的组织体系，执行着郡县、区市、联邦不同行政级别区域内的相关法律纠纷、争议或者诉讼。

（1）联邦宪法法院（the federal constitutional court），它并不是凌驾在其他五个仲裁分支之上的，它是联邦的最高一级法院，主要仲裁其他法庭无法裁决的与宪法有关的争议和纠纷。

（2）法院（courts of justice），对刑事事件、刑事案件、婚姻家庭法的事件以及诉讼纠纷（比如土地产权的纠纷、遗产问题和监护与抚养的问题等）进行裁决的司法分支。法院分为四个层次：当地法院、地区法院、地区高级法院以及联邦法院。

（3）劳资争议法庭（the labor court），在私法、劳资协商法以及工作制度法等方面有仲裁的权力。劳资争议法庭有三个层次的组织结构：劳资争议法庭、二级劳资争议法庭、联邦劳资争议法庭。

（4）行政法庭（the administrative courts），针对所有行政法领域涉及公共法的案例，有仲裁的权力。有三个层次的组织结构：行政法庭、二级行政法庭、联邦行政法庭。

（5）社会法庭（the social courts），主要是解决社会保障所有领域的争议和纠纷。它也包括三个层次：地方、区市以及联邦。

（6）财政法庭（the fiscal courts），处理有关税收、关税和房产税等相关事件。这一分支分为两个层次的组织机构：财政法庭和联邦财政法庭。

（二）德国失业保险制度的组织架构⁽⁵⁾

以《基本法》、《社会法典》及相关法规为依据，德国联邦劳动和社会事务部（Federal Ministry of Labor and Social Affairs）领导并制定具体实施政策，监督和扶持相关部门、机构和组织执行具体政策。作为联邦政府一个重要的行政部门，德国联邦劳动和社会事务部下设联邦残疾人权益委员会（Office of the Federal Commissioner for the Interests of the Disabled）、联邦劳工局（Federal Labor Agency）等部门，同时辅助组建或直接组建地方就业办公室（Employments Offices）、地方联合处（Integration Agencies）、地方战争养老金办公室（War Pension Office）、地方残疾人中心（Central Agencies for the Disabled）、地方联合服务中心（Joint Service Centers）五个分支机构协助联邦劳动和社会事务部实施劳动权益相关的政策。

其中，联邦劳工局通过地方就业办公室共同执行和监督与劳动权益相关的事宜，联邦残疾人权益委员会通过地方的残疾人中心落实有关残疾人权益的事宜，地方联合处协助地方就业办公室和地方残疾人中心解决有关残疾就业人员的权益保障和福利分配的事宜，地方联合服务中心则是发挥沟通不同保障基金、不同机构组织间有关劳动者权益事宜的服务中心。具体组织架构如图7.1所示。

资料来源：参考International Labor Office，“Institutional Framework-Federal Republic ofGermany”，http://wallis.kezenfogva.iif.hu/eu_konyvtar/projektek/vocational_rehabilitiation/index.htm。

图7.1　德国失业保险体系的组织架构

1.德国联邦劳动和社会事务部

联邦劳动和社会事务部的首要职责是制定有关劳动力市场和职业促进方面的政策，包括劳动力市场政策、失业保险、就业安置、职业咨询和职业培训促进计划等。

第二项职责是建立和完善社会保障体系，包括法定养老金制度中的农民或农场主的退休保障、熟练的技工和专业人员的退休保障；还有工伤事故保障体系及保障相关的仲裁程序、仲裁的法律依据、社会法典的修订等等。

第三项职责是为先天残疾、因事故造成残疾的人群，不论残疾的程度，给予康复方面的资金、医疗服务、职业培训、再就业指导等各方面的资助，同时制定具体的政策法规给予残疾人及雇用残疾人的企业更多的支持和鼓励。出台政策法规，建立更安全、健康的工作环境，防范残疾事件发生。具体措施有：给予医疗康复、就业指导、更好地融入社会等方面的经济和服务支持，设置专门的机构和资金提供康复期间的职业技能培训和心理辅导等，对雇用残疾人的企业给予奖励等等。

第四项职责是建立国家之间、国际劳工组织之间有关劳动者权益保障方面的交流合作关系。包括欧盟成员国的劳工部、欧盟与其他国家之间、国际劳工组织、欧洲委员会和经合组织等。这些交流合作包括数据的统计和共享、经验的总结和交流、研究合作和交流等等。

除此以外，在德国社会保障体系中，其他机构或组织也在辅助联邦劳动和社会事务部履行这四项职责，比如联邦劳工法庭（Federal Labor Court）、联邦社会事务法庭（Federal Social Court）、联邦职业健康安全研究处（Federal Agency for Health and Safety at Work and Accident Research）、联邦保障办公室（Federal Insurance Office）、职业病联邦处（Federal Agency for Occupational Medicine）、联邦劳工局（Federal Labor Agency）等机构及其附属分支机构。联邦劳动和社会事务部的部长将直接任命残疾人权益委员会及外国移民的联邦政府委员会等直属部门的行政长官。

2.联邦劳工局

（1）组织架构。

联邦劳工局是由政府协助，在众多地方就业办公室基础上组建的，高度自治的非营利性组织。它接受政府监督，根据法规制定具体政策，代表雇主、雇员、公共部门三方利益。联邦劳工局和地方就业办公室组成的自治体系内所有工作人员的工资及人事关系都不在劳动和社会事务部。

联邦劳工局内部设有理事会、执行委员会。理事会由雇主、雇员和公共部门三方各出3至4名代表，共17人组成决策层，定期召开会议，以表决方式作出决策，制定具体实施的政策文件，并监督执行委员会执行。执行委员会由3人组成，分别代表雇主、雇员和政府三方的利益，由联邦政府任命。执行委员会的主席负责确立管理的基本方针，其他委员具体执行。为了保证残疾人政策的实施，联邦劳工局总局还设有一个残疾人顾问委员会，由雇员和雇主代表、残疾人组织、中心福利处和联邦劳工社会事务部共同组建。

联邦劳工局实行上下垂直领导、分区服务的管理体制，下设10个区一级就业办公室，区就业办公室下设181个市一级就业办公室，660个分支办事处，系统内有近9万名工作人员从事就业促进和失业保险事务。

（2）职责范围。

德国劳工局的基本职责是组织就业安置、支付失业救助金和执行积极的劳工政策，比如就业促进计划等等。具体职责包括：安置工作和职业培训；支付失业保险金和失业救济金；组织培训和再培训、执行增加就业机会的各项措施；给失业者提供就业信息和就业指导；通过各项措施鼓励和协助雇主雇用严重残疾者，并给予监督。

（3）资金来源。

联邦劳工局75%的预算收入来源于雇员和雇主的失业保险金。如果入不敷出，机构可以向联邦政府贷款或者申请财政补贴。

3.地区就业办公室

地区就业办公室是联邦劳工局的地方分支机构。它的基本职责是促进劳工的再就业和促进伤残人就业，服务对象不仅包括雇员，还包括雇主和机构。

就业办公室为雇员履行以下职责：（1）就业安置和就业推介，所有的就业办公室都在网上公开自己掌握的就业信息，并免费提供给雇主和求职者；（2）为劳动者提供一体化服务，比如就业过程中的职业培训和维权指导，失业过程中的经济补助、职业再培训和职业介绍等，力求对劳动者进行长期的全方位的就业服务；（3）鼓励自我就业，即支持个体就业行为；（4）鼓励职业培训和职业再培训；（5）为伤残人员提供综合的职业指导，包括身体的康复、职业能力的恢复、职业技能的培训、职业介绍和就业后的补助等；（6）失业保险金、失业救济金、其他就业补助等审核和发放管理；（7）失业保险费的收缴和经营管理。

就业办公室为雇主提供以下扶助，包括：提供雇主培训员工的津贴；给伤残员工的雇主提供补助；为雇主和雇员之间的协商提供帮助等等。

就业办公室为机构提供的服务包括：为培训机构的培训工作给予补贴和资金扶持；为雇主和雇员的劳动保护方案提供资助；宣传职业促进计划，宣传结构调整的措施等等。

各级就业办公室都会先提出经费预算，然后交由管理委员会对年度项目进行预算，预算非常缜密和详细，在实际执行中，政府的各级劳工局人员都会进行严格审查监督。在整个劳工局内部，有600多名这样的检查人员，直属于联邦审计署，对各地区就业办公室和联邦劳工局的收支进行审核监察。

4.其他机构的职责

联邦伤残人权益委员会是1981年成立的，当年正值世界伤残日年。成立的初衷是为了展示政府对帮助残疾人更好融入社会的工作的重视；同时，也为了协助政府相关法规政策得以更完善的实施，更好地帮助伤残人士融入社会。它的主要职责包括规划残疾人相关的政策、扩大政府有关残疾人政策的社会影响力、评价政府相关法律法规对残疾人权益保护的影响和作用、服务和协调各方在残疾人政策实施过程中的利益关系。

伤残人中心设立在地方，主要是为了保障伤残人士的福利和劳动过程中的特殊防护的机构。它们与联邦劳工局密切合作，负责残疾雇员就业申请、就业安置、就业培训以及给雇主特殊补助等。

地方联合处分布在全国各地，共有172个办公地点，主要是辅助劳工局和伤残中心的合作，尤其是伤残人员的工作安置、再就业、在职培训和与其他工人的合作进行指导等方面的工作。

地方战争养老金办公室负责评定申请人的伤残级别和更进一步医疗服务等要求，这个部门负责对严重伤残人士的鉴定。

地方联合服务中心是各个服务部门的纽带，主要为各种康复基金提供帮助信息、鉴定康复基金资助的对象、接收申请和协助将申请转向合适的基金、提供相关的资料和证明等等。

（三）德国失业保险制度的运行体系

1.概述

德国失业保险制度是一个系统的制度体系，从保障的阶段划分，失业保险体系可以分为在职阶段的权益保障、失业阶段的保险金救助、求职阶段的再就业促进，这三个体系相互配合，对每个有劳动意愿和劳动条件的劳动者给予全方位的资助和扶持。

从保障的手段划分，失业保险的内容包括建立互助性失业基金，给予失业保险金Ⅰ资助；对无积累的失业者给予无偿的失业保险金Ⅱ补助；对于求职者给予信息和职业培训等服务支持；对于增加就业机会、减少失业的雇主或自主创业者给予政策优惠和贷款优惠。

从保障制度运行机制分析，失业保险制度依靠四个层面的机制组织运行，第一是通过制定严谨、细致的法律法规，为雇主、雇员、失业者、求职者、机构组织、行政部门的责任与义务提供法律依据；第二是建立企业内部劳资协商机制，给予在职雇员和雇主就劳动权益、劳动保护提供自治协商的调解机制；第三是成立地方就业办公室、劳工局等高度自治性的非营利性组织，建立企业外部、雇员阶级与雇主阶级间、行业间、地区间、企业与政府间的政治权益的沟通、协调和疏导机制；第四是建立劳动法庭、社会法庭，为雇员、雇主、失业者的权益保障引发的纠纷、争议等矛盾提供司法仲裁的渠道。失业保险制度运行体系的构成如图7.2所示。

图7.2　德国失业保险制度的运行体系

2.在职阶段的劳动权益保障

在职阶段的劳动权益保障体系，虽然是针对在职雇员、雇主而言，但它是失业保险制度的重要组成部分。孤立的失业者保障，不能够充分反映失业救助体系在劳动者权益保障制度中的地位和作用，不能够充分体现一个国家建立失业保险制度的政治理念和制度设想。

德国在职劳工的权益制度，是通过劳方和资方自治协商的机制建立、完善和发展起来的。本章第三部分将从三个层面来介绍和分析这种劳资协商、自治共营的机制，在企业内部，以劳资协议会（work council）为组织核心的劳资协商机制；在大中型企业集团内部，以企业监督委员会（supervisory board）为组织核心的劳资协商机制；在企业外部，以劳动法、劳动组织法等为依据，为协调劳资有关司法纠纷而建立的劳动法庭（work court）、社会法庭（social court）体系。

3.失业阶段的失业救助

在失业救助体系中，包括三个方面的经济救助：互助性或者基金性质的失业保险金Ⅰ；财政性、无偿划拨的失业保险金Ⅱ；其他经济补助。本章第四节将就这三类经济补助发放的条件、发放的对象、支付的额度和期限等问题进行介绍和评论。

其中失业保险金Ⅰ和失业保险金Ⅱ有诸多不同：（1）资金来源不同。失业保险金Ⅰ主要由雇主和雇员共同分摊，而失业保险金Ⅱ主要来源于财政转移支付。（2）偿付条件不同。失业保险金Ⅰ领取群体是那些缴纳了保险金的群体，而失业保险金Ⅱ是不符合失业保险金领取条件，但失去工作岗位需要给予经济资助的群体。（3）支付标准不同。失业保险金Ⅰ根据失业者失业前缴纳保险费的数额和持续时间确定，而失业保险金Ⅱ主要根据社会最低生活水平和失业者所需要负担的家庭成员数量确定。（4）享受补助的期限不同。失业保险金Ⅰ根据失业者失业前缴纳的保险费持续时间和年龄、家庭未成年抚养人数等因素确定；而失业保险金Ⅱ没有期限限制。

4.求职阶段的再就业促进

在再就业促进体系中，联邦劳工局和地方就业办公室的工作重点转向“以防为主”，即逐步从发放保险金转向职业介绍、职业培训和创造新的就业岗位。为此，政府建立了很多职业咨询中心，还建立了一整套职业教育体系。目前，德国有1/3的大工业企业和近2/3的手工业企业自己办职业学校，有95%以上的青年受过免费职业培训。这种重心的转移在失业保险金支出构成中也有所反映。1991年，德国失业保险费用的支出约为700亿马克，其中失业保险金只有270亿马克，而用于职业培训的费用和创造新的就业岗位的费用达到380亿马克⁽⁶⁾。

就业促进体系包括四个层面的内容：（1）职业咨询和就业指导，即通过咨询介绍为求职者进行合理的职业规划，并提供职业信息，服务的对象不仅包括失业者，还包括即将就业的年轻人、即将选择职业教育或高等教育的中学生。（2）职业技能培训，即通过求职和面试技巧培训、初级技能培训、中高级技能培训、技能测试等手段提高不同就业水平和就业要求的求职者的就业机会。（3）失业防范措施，即通过鼓励自主创业、限制企业裁员、政府主动购买新就业机会等手段，减少失业率，提高就业机会。（4）残疾人与老年人就业保障措施，即在就业市场上，给予特殊人群特殊的经济资助，提供特殊的技能培训、信息咨询等服务。本章第五节将从以上四个层面对职业促进体系进行介绍和评论。

就业促进保障支出从1960年以来不断增加，具体数据见附表17。从绝对值看，西部从1960年42亿马克增加至2000年778亿马克，增长了18.5倍，东部在1991年到2000年的10年间也增长了1.29倍，其支出小于西部地区；在就业促进保障占社会保障总额比例方面，东西部也表现出了明显的差异，2000年时西部仅占7.5%，而东部占到24.5%，此外，该比例在西部自1991年以来相对稳定，但在东部则是逐年下降的。

就业促进保障的资金来源与其他保险项目类似，也是来自于被保险人缴费、雇主缴费、划拨以及其他收入。这里的其他收入包括利息收入、财产收入和西部向东部专项转移划款。就德国西部而言，其就业促进保障资金主要来源于被保险人交费和雇主交费，这两部分的比例基本持平，2000年时分别为38.5%和38.9%，相差不大；划拨和其他收入两种资金来源渠道则是此消彼长，划拨的比例上升至21.4%，而其他收入则下降至1.3%。而对德国东部而言，就业促进保障资金主要来源于划拨，这与西部向东部的专项转移划款有重大关系，虽然这一比例稍微有所下降，但在2000年时也占到就业促进保障资金总额的49.7%，几乎占到一半，1992年和1993年甚至达到65%的高份额；东部其他三项资金来源均保持小幅度上升，比例基本相当，2000年时分别为13%、16%和21.3%。