反社会排斥

反社会排斥_法国社会保障制度

二、反社会排斥

（一）首要措施

1954年2月著名的皮尔神甫诉讼（申诉、传唤）标志着公共权力第一次意识到社会紧急情况处理问题的重要性。但直到20世纪70年代末，随着社会排斥现象不断的恶化，相关领域的公共政策才开始有了飞跃式发展。1945年开始实施的以在职收入缴费为基础的社会分摊体制，由于受到劳动力市场转型和劳资关系非稳定化的影响而遭遇瓶颈。80年代中期，一项“反贫困和不稳定行动”计划再次确认了一项专断的公共政策的必要性。

然而，直到1998年7月29日的反社会排斥指导法案，才提出一项总体政策方针，方针紧紧围绕着四项支柱：所有公民基本权利的保障、社会排斥的预防、社会紧急情况处理以及相关机构和人员的社会动员。时至今日，这一开创性法案仍然是公共政策制定的核心部分。应相关组织协会要求，其设立了国家贫困和社会排斥观察研究所（ONPES），以收集和发布相关领域的数量和质量数据。该研究所定期向总理提交报告，总结当前贫困和社会排斥发展状况以及相关研究成果（尤其是涉及基本权利领域成果：就业、住房、健康、教育）。

1999年7月27日法案实施了疾病统保（CMU）计划，为法国和海外省居民提供了一项普遍享受医疗保险（体制承担治疗费用）的权利。最低收入的人群可享受补充医疗保险，并享受更多的治疗费用减免。这一举措的实施获得了巨大成功，普遍医疗保险基金规模快速发展，截至2005年12月31日，共有超过170万人享受普遍医疗保险基本保险，470万人享受普遍医疗保险补充保险。但同时，该法在实施过程中同样遇到了许多困难。据调查显示，大约40％的专科医生和同样比重的第二大类医生（自由收费）在对病患进行治疗时存在歧视性行为，拒绝治疗。

（二）近期措施

2005年1月18日社会团结法案（亦称Borloo法）是对反社会排斥相关法律法规的一次总结。该法具有两项支柱：

第一，减少/对抗失业，降低青年失业率，实现就业机会男女平等，创造个人服务领域就业机会。这一就业问题蓝图的创新之处在于通过建立新型非盈利性机构，对失业问题重新进行“社会管理”：社会最低标准（最低待业生活保障金、API、ASS）申领人个人发展合约或附带就业合同，该合同是原来负有共同责任的劳动协议和负有保证责任的劳动协议两种措施的融合。商业部门同样进行了改革，引入了最低劳动工资合同，前文提及的三类最低标准补助金申领人同样包括在受助对象范围之内。这些措施旨在加强对求职者的约束和管理，对未履行相应求职活动义务的受助人将实施惩罚。这些改革措施以及之后在求职者行政管理方面实施的有关新措施，一定程度上揭示了近期失业率的下降趋势，尽管这些措施并非这一变化的直接根源。

第二，住房问题（例如增加社会廉租房供给），以及紧急住房提供（建立接待站，适用于被社会严重排斥、无法获得正常住所的人群）。

关于重新就业（重返就业岗位）和社会最低标准补助金受助人权利及义务问题的法案（2006年3月23日）通过一种“双重机制”，代替了现有的有关奖励性安排（由1988年法案确定）：

该法允许每月工作（或实习）不少于78小时的人员，在最初三个月，可在获得工作收入的同时继续领取最低待业生活保障金、特殊团结补助或单亲家庭津贴。在随后的9个月中，补助定额仅为150欧元（单身个人）或225欧元（有家庭负担者），不包括1000欧元的重新就业补助（最初4个月领取）；

对于开始或重新开始工作，但工作时间少于每月78小时的人员，部分奖励（措施、安排、政策）允许个人在3个月内同时领取全额工作收入和社会保障收入。其次，在计算最低待业生活保障金和单亲家庭津贴时，仅将工作收入的50％列入计算标准。

这一改革增加了最低待业生活保障金奖励或就业帮助的受益人数，进而提高了这一部分人口的就业率。

（三）新　转　变

1.社会最低标准补助改革和积极团结收入措施的实施

2007年8月21日的劳动力、就业和购买力法案扩展了在部分省份试行的互助就业收入（RSA）的条件，预示了社会最低标准补助金领域将要推进的深度改革。互助就业收入的实施，目的在于促使社会最低标准补助受益人重新返回就业岗位，通过分红手段解决“惰性陷阱”⁽⁸⁾问题。与以往不同，这一分红是永久性的，促使重新开始工作的最低待业生活保障金申领人的收入有所增加，进而增强其再次就业的积极性，因为每一个小时工作时间的增加，将直接表现为个人收入的增长。这一机制的核心在于使个人收入达到“最低保障收入”水平（由相关法规确立这一收入水平标准），这一收入水平将同时顾及职业活动收入和家庭支出水平等因素。法案还扩大了最低待业生活保障分红的特许范围，将其延伸至所有CIRMA和AVENIR合同受益人，以及工作时间低于半工水平的申领人。

此外，2007年8月的法案允许政府在试行互助就业收入的省份，对单亲家庭津贴申领人实施类似安排，以支付单亲家庭津贴和最低保障收入水平之间的差额。

为了鼓励地方财政参与这一为期三年的政策试点，国家将承担部分由此产生的费用。在普及之前进行政策试点可以检验出这一措施在反贫困领域的效率，同时对有关专家和组织提出的，在当前就业形势不稳定和报酬水平偏低的背景下，这一新举措可能加剧某些负面影响的担忧进行回复。雇主可能倾向于不增加这一类型雇员的工资，而这部分员工的工资部分建立在国家互助标准之上，由此造成整体工资水平的下降压力。

专栏11.2

反社会排斥的成本

要精确的估计反社会排斥政策的成本十分困难，事实上，根据选定的区域不同，大概估值亦相差甚远。

社会保障总体支出2005年增加至5260亿欧元，占GDP总额的30％：这一水平略高于观察到的欧盟其他国家水平。

贫困和社会排斥相关支出数额相对较小（80亿欧元：约占所有社会保障补助金额的1.5％），但近年来这一支出以稳定速率增长，增长速度高于其平均发展速度。由最低待业生活保障承担反社会排斥责任，构成了贫困—排斥风险的主要部分，这一风险同时还包括致力于这一领域的团体组织。

2008年财政法案为国家“团结互助、社会融合和机会平等”职责的实现制定了总金额121.2亿欧元的整体预算。用于与这一使命相关的三项社会最低标准补助（成年残疾人津贴、单亲家庭津贴、附加的丧失劳动能力津贴）的信贷金额占这一支出总额的56％。

信贷在四项主要科目之间分摊：

残障和依赖性事业：81.05亿欧元；

涉及弱势家庭活动：12.94亿欧元，主要为单亲家庭津贴；

社会排斥预防和弱势群体人员社会融入：9.93亿欧元；

积极团结收入措施（RSA）：0.4亿欧元。

弱势群体人员的预防和社会融入措施包括四项行动：

行动1：社会排斥预防（5800万欧元），旨在通过增设接待中心，改善地方合作伙伴的运行，以保证赤贫人员社会权利的实现。本着同样目的，该措施亦强调加强青年接待中心和心理辅导中心建设。

行动2：最弱势人群关怀行动（9亿欧元），特别是有关被社会严重排斥人员的接待和收容机构（CHRS、紧急和稳定化收容场所、救济站）。这一行动以达罗法案的实施和2007年1月以来加强流浪人员救助的计划为背景。2008年预算的将近90％被用于这一行动。

行动3：反社会排斥政策的实施和活动组织（2800万欧元），以支持致力于反排斥领域的组织和团体。

行动4：用以解决某些遣返回国人员遇到的困难（5100万欧元）。

最后，如果将所有社会融合政策纳入考虑范围，国家在这一方面的总投入高达330亿欧元，此外，还有110亿欧元的地方行动预算资金未计算在内。

2.达罗法案：一项新进展

2006年冬天的动员行动和为媒体所频繁报道的2007年春天由堂吉诃德儿童组织（Enfants des Don Quichotte）发起的动员活动再次将社会排斥问题推向风口浪尖。而多年以来，人们也一直在质疑每年的冬季动员行动是否恰当（新建更多的流浪人员收容场所）。

尽管近年来陆续实施了各种旨在消灭社会排斥的措施，问题的关键仍然集中在两个方面：其一，长期收容问题；其二，收容方式的多样化的实现，以满足流浪人员（“SDF”）的不同需求。

在2007年1月，流浪人员强化行动计划（PARSA）显著增加了紧急住所的供给，该计划的主要目的之一是取消紧急收容机构的进入和退出门槛，然而得到的响应从数量上看却十分有限，与众多致力于反社会排斥的组织和团体的期待相去甚远。通过确立可抗辩住房权，2007年3月5日法（亦称“达罗法案”）构成了反社会排斥公共政策领域的重要一步。该法继承了基洛法案（1982年）和贝松法案（1990年）思想，这两项法案促使公共权力开始承认各大慈善团体一直以来要求予以恢复的个人基本住房权利。

2006年7月16日《国家住房义务法》试图⁽⁹⁾通过向地方行政提供援助和增加社会救济住房供给，以改善最低收入家庭的住房情况，并保证所有公民获得舒适住所的权利。而达罗法案开启了保证各种收容/住房渠道实现的可能性。从2008年12月31日起（见infra），无固定居所或流浪人员可以向行政法庭提起上诉，要求其提供（或重新提供）住房，或者安排适当机构进行收容。同样，相关法规的连续性原则规定“所有被紧急收容中心接待的人员，必须被提供一项根据个人情况提出的适当的解决方案”。

然而，这一法案的实施并非标志着这一问题得到解决。相反，总人口中仍在寻求一个屋檐或一处过得去的住所的人口比重越来越大。事实上，恰恰相反，试图稳定紧急救助机构中赤贫人口的意愿很可能加剧那些无法进入这一新范围的人员的边缘化。政府不应坐视一个“流放”赤贫人口的部门的出现，尤其是这样一个没有足够的条件以提供优质收容和陪护服务的部门。同样的，达罗法案的成功实施有赖于新建足够数量的社会救济住房⁽¹⁰⁾，以便人们更灵活地选择收容或社会救济住房。缺乏这一特性，新系统将面临阻塞和瘫痪的风险——似乎这一状况已经出现。

专栏11.3

可抗辩住房权的实施

2007年3月5日法案确定的相关措施，为住房申请人，即符合各种适用条件的享有优先权的个人，提供了接触代表政府的各省调解委员会的机会，以便确保其承认个人申请的优先性质。

如果调解委员会作出了肯定的回复，而申请人却未能获得到其优先权利所应该带来的合适住所，申请人可以要求一位“特殊”行政诉讼法官介入（非公共权利诉讼、非执行诉讼、亦非简易程序诉讼）。

当该法官与调解委员会意见取得一致后，可以为申请人安排住房，这一住房由国家提供，或者，法官和调解委员会作为国家的受托人，委托市镇或出租人提供。这一机制2008年开始对第一大类享有优先权的人员（由调解委员会认可）生效；2012年开始向其他人员生效（同样由调解委员会认可）；若存在受托人，则从2007年起即可生效。由于无优先权而被调解委员会拒绝的申请人，必须向公共权利法官而非特殊行政法官提出申诉。

注：首先，被勒令迁居而没有新住所的人员、暂时收容人员或居住在垃圾场或卫生条件极差场所的人员，以及有儿童但居住条件过于拥挤或无适宜居所的家庭。

其次，残疾人或因经济原因居住条件差的家庭，或者被收容人员或暂时居住在临时居所的人员，居住条件差而在经历过长期失业后重新就业的人员。

资料来源：让·米歇尔·柏洛尔盖、谢里·雷努编著，《自由和基本权利保障》，LesNotices《法国文献资料集》，2007，p.62。

专栏11.4

本章观点：对贫困和社会排斥问题的考量能否忽略社会不平等？

欧洲对于货币贫困的相对性方面（贫困建立在与所有家庭的可支配收入相比较的基础上）的衡量，意味着不平等问题的存在，包括收入的差异、财产的不平等等，但同时也包括了享受基本权利的不平等：教育、医疗、住房等等。

然而，反常的是，与贫困和社会排斥问题不同，在法国不存在任何一家采集不平等问题数据的机构。然而，有关贫困和社会排斥问题以及相关政策的研究，很大程度上依赖于我们对这些现象的看法。根据对于贫困究竟是其自身问题抑或是经济和社会不平等的产物的认定不同，我们所提供的解决方式亦有所差异。过于着重强调赤贫人口，可能会掩盖住社会整体才是不平等和排斥问题产生的根源这一事实。

制度结构的缺位可能会造成一个从科学角度有效的、一致的不平等问题的信息和研究分析整体，从而解释了观察到的在演变过程中持续的激烈争论。例如，官方提供的收入不平等数据在长期表现出了下降趋势（尽管与70年代相比，这一趋势更加模糊）。而根据其他资料，这一趋势甚至开始上升……这些观察结果的差异主要是由研究选择的变量的不同而造成的。并且，官方数据根据家庭工资收入计算，而并未计入财产收入。然而，如果说前一观测结果中收入差距显示出轻微的逐渐缩小的趋势，那么后一结果中却出现了上升趋势。近年来，在经济收入增长或住房价格膨胀等因素的作用下，最大受益人口所持有的资产价值明显增加。

1992年，与25％的最贫困家庭相比，占25％的最富裕家庭拥有超过其17倍的财产性收入，2004年这一差距为25倍。

若对于最高收入进行考察，这一现象更加明显。1998年到2006年之间，0.01％的最富裕家庭收入增长了将近43％，而90％最贫困家庭的收入仅增加了4.6％。然而，再一次的，工资收入差距的迅速扩大占据了这一收入差距加剧中的很大一部分。在同一时期，90％人口的平均工资增长低于4％，而1％最富人口的平均工资增长了超过50％。

这一关于收入差距的讨论完全可以套用到其他社会排斥领域中。在学校范畴内，不平等问题的再现十分重要。如果越来越多的青年人达到中学毕业水平，富裕社区和城市边缘区域间的校园不平等问题将加剧。在学校体系内，这一不平等问题同样不断加剧，学生专业与家长的社会职业情况密切相关。医疗保健方面，最近二十年间，男性工人和干部之间死亡率的差异扩大，与此同时，二者间平均预期寿命的差距由90年代末的七年扩大为现在的三十五年。

这一探讨的关键首先在于对于“被排斥人口”的看法和社会排斥产生的原因。对于源于盎格鲁撒克逊人的自由主义观点来说，每个人都被认为是自己前途的责任人，排斥的原因主要来自于个人。因此，社会政策倾向于管理和控制贫困人口和社会最低保障申领人。这一方案广泛应用于英美两国，并有在法国实施的趋势。相反地，有关社会发展模式选择的结构性分析，最终必将提出其他反社会排斥的工具，以不同的财富分配方式为基础，充分考虑到公共责任的重要作用。而近年来，出现在公众面前的“机会平等”或“公正”等概念，与强调个人权利或个人平等的概念相反，有悖于在公共责任之前优先考虑个人职责的新型社会准则。

注：只有社团组织，如社会不平等问题观察研究所或反社会不平等预警网络等，会以从评判的角度了解这些问题的现状作为目标。

【注释】

(1)《融合》，第274期，2007年10月。

(2)1984年12月19日欧洲部长会议。

(3)最近年度数据，资料来源：税收收入调查（全国统计及经济研究所）。

(4)以及一项针对海外省的特殊津贴安排。

(5)见S.保甘姆，《社会排斥：认知现状》，发现出版社，1996年；F.图海特，《极度贫困和人权》，奥弗涅大学出版社，LGDJ，2001年。

(6)见R.卡斯戴勒相关著作，特别是：《从贫穷到社会排斥，社会退出进程》，收于：J.东则罗，《直面社会排斥》。《法国模式》，索依出版社，1991年，第137—168页；《社会问题转变》，《雇佣劳动史》，法亚尔出版社，1995年。

(7)相关深入研究：乔迪·艾斯蒂维勒，《反社会排斥概况》，观念和战略出版社，2004年，http://www.ilo.org/step。

(8)部分经济学家认为，社会最低标准金体系确立的收入水平，尤其是最低待业生活保障政策的实施可能为重新就业造成障碍，最低社会保障收入和就业工资收入之间差异过于微弱，甚至某些情况下（如兼职）后者还可能低于前者。这一理论目前颇受争议，根据其观点，个人，即“理性人”将在工作收入和最低社会保证收入之间进行博弈。

(9)包括多项涉及最差条件的条款，ENL法提出多项目标：公共用地上住房建造的便利化，实施某些城市规划；发展地方私人低租金住房供给；反对住所不卫生和空置；推进住所的男女混合制等。

(10)2000年12月13日社会互助和城市翻新法确定数字目标——每个市镇占20％的社会救济住房——还远未达到目标，见第十八章。