中国生育政策的三个阶段

政策评估_独生子女神话

三、政策评估

作为一种人类控制自身数量和规模的制度化尝试，中国计划生育政策历经60年的萌芽、中断、继续，现在正站在调整的十字路口，何去何从，是人们关注的话题。虽然传统习俗里有许多潜伏的文化心理机制，能够对人口无序增长起到积极抑制的作用，但这些机制的形成需要千百年的积累和沉淀，而且身在其中的人们并不知道其原因和结果是什么，只知道这是一种禁忌。工业革命以后，人类开始尝试用一种主动、科学的方式对自身命运进行控制，但这些尝试很多在襁褓中即受到夭折的命运，因为大自然有太多不确定因素。仁者见仁，智者见智，今天的人们有很多后见之明，可当时当地，如果没有采取这些政策或者措施，会导致什么样的结果呢？以科学的态度，对已有政策及其绩效进行评估，是我们在选择未来方向时不可或缺的一步。而且这种评估，对于我们理解制度在于独生子女神话中扮演的角色，也有着特别的意义。

人口政策的评估指标，通常选取总体人口规模、出生率和自然增长率、晚婚晚育率、孩次率、总和生育率，以及生育意愿等来进行判断⁽¹²⁾。根据人口统计资料的可得性，笔者从中选取了总和生育率、出生率和自然增长率区三种指标进行分析。

所谓总和生育率（TFR），指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女在育龄期生育的孩子数。这是一个合成指标，同时也是衡量一个国家或地区生育水平高低最常用的指标之一。

所谓出生率，是指在一定时期内（通常为一年）平均每千人所出生的人数的比率，一般用千分率表示，计算公式为：

出生率=年出生人数/年平均人数×1 000‰

所谓人口自然增长率，指在一定时期内（通常为一年）人口自然增加数（出生人数与死亡人数之差）与该时期内平均人数（或期中人数）之比，一般用千分率表示，计算公式为：

人口自然增长率=人口出生率-人口死亡率×1 000‰

简单地说，即当全年出生人数超过死亡人数时，人口自然增长率为正值，当全年死亡人数超过出生人数时，则为负值。

本节将基于时间维度，对中国已经执行或正在执行的几种不同类型计划生育政策绩效进行评估。前文已经提到，即使是目前正在执行的独生子女政策，根据地区不同，也有不同的政策类型。再加上新中国成立以来，计划生育政策自身的变革，也经历了从宽松到严厉再到分类指导的不同阶段。因此，本节侧重对宽松式计划生育政策和独生子女政策的人口控制效果进行一个总体的比较。

第一，不同历史时期的比较。

首先对1949—1968年、1968—1980年和1980—2009年三个阶段生育政策的人口控制效果进行一个简要的评估。

先看总和生育率。从下表数据可以看出，三个阶段的中国人口的总和生育率呈先波动后下降的变化趋势：

1949—1968年间，计划生育政策萌芽阶段，总和生育率呈起伏不定的状态，除三年自然灾害时期出现低谷外，新中国成立初期和1968年前后都维持在6胎以上的高水平。

1968—1980年为实施“晚、稀、少”广义计划生育政策阶段，总体上来说，这是一种宽松式的计划生育政策，鼓励家庭自觉采取节育措施，做到晚生、少生和优生。此阶段总和生育率的下降速度非常快，在20世纪80年代初已经接近2.1的替代水平。

表5-3　历年来中国人口总和生育率的变化情况⁽¹³⁾

1980年以后为独生子女政策阶段，这一阶段的政策与前一阶段相比，要严格得多，同时配套了很多强制性措施和行政处罚条款。但从总和生育率来看，受底线影响，下降速度并不快。1981年到1983年甚至出现反弹，超过了70年代末期的水平。有学者认为这是过于严格的“一胎化”政策所带来的逆反性生育造成的现象⁽¹⁴⁾。

1983年以后，总和生育率一直在低水平上保持稳定下降，直到六普后官方公布的1.18左右水平，不少人口学者从调查、统计等多方面提出，过低的总和生育率并不利于人口结构健康安全发展，总和生育率的实际情况可能更低⁽¹⁵⁾。

因此，就总和生育率来看，新中国成立初期生育政策萌芽阶段，呈高位起伏不定状态；经广义计划生育政策的控制后，在20世纪80年代初达到比较理想的水平，但采取独生子女政策后，总和生育率反而面临反弹和过低的威胁。

出生率和自然增长率，是总和生育率之外对计生政策效果进行评估的另外两大重要指标。

从图5-2中我们可以看到1949—1968年出生率⁽¹⁶⁾的波动非常明显，这和新中国成立后第一次人口高峰及三年自然灾害有关，但1968年以后，总体出生率明显保持稳定下降趋势，直到1980年至1987年前后，采取了更为严格的计划生育政策后，1980—1983年以及1986—1988年出现了两波较为明显的反弹，到1989年以后方再次呈下降趋势。而这两个阶段恰恰是前文提及的农村遇到的计划生育工作阻力较为激烈的时期。1989年以后针对不同地区特点制定的计划生育工作条例相继出台以后，“开小口、堵大口、煞歪口”的方针得到贯彻，尊重传统生育习俗，适当放松农村独女户的生育指标，全国总出生率得以保持比较稳定的下降趋势。

图5-2　1949年以来出生率变化的时间序列图

从图5-2中可以看出，出生率的下降始于1968年，主要是广义计划生育阶段和独生子女政策阶段，而且从趋势上看来，广义计划生育阶段的出生率下降更为明显。为了从统计上进一步比较这两个阶段的出生率变化趋势是否存在差异，采用GLM模型对1968—1980年间广义计划生育政策阶段和1980年后独生子女政策阶段的出生率变化趋势进行了比较。数据表明，两个阶段的出生率趋势显著不同：“不同计划生育政策类型*年份”交互作用显著，P值为0.03（＜0.05），说明两组历史阶段数据的斜率确实如图5-2所反映的一样存在显著差异，1968—1979年出生率下降趋势更为明显。

另一指标人口自然增长率的情况如何呢？中国1949年以来的人口自然增长率的时间序列图见图5-3。GLM模型的初步Univariate结果显示，两类政策阶段的人口自然增长率比较无统计学意义的差别，而且P值较大，为0.45，这说明斜率并无显著差异。换句话说，1980年前后两个政策阶段的人口自然增长率变化趋势并无显著区别。独生子女政策阶段，虽然各部门采取了更为严格的“一胎化”控制方式，但在自然增长率的控制上，和广义计划生育政策相比，并没有表现出更为明显的效果。

图5-3　1949年以来人口自然增长率变化的时间序列图

时间序列分析证明，相对严厉的独生子女政策和宽松式的广义计划生育政策的执行效果相比，没有特别的优势，甚至某些方面还不如后者。但反对者也可以继续提出质疑，不同历史阶段的社会经济条件各不相同，两个阶段政策人口控制效果有差异可能是其他原因导致。因此，要比较两大政策阶段的执行效果，最好能对不同地区不同类型政策在同一时间段上的人口控制指标再次进行比较非常有必要。

第二，同时段不同类型政策的比较。

20世纪80年代末，国家计生委采取了分类指导的方式，要求各地的计划生育政策从地区实际情况出发，因地适宜地进行制度设置和计划生育工作，因此形成了从一胎到三胎以上等四类不同类型的计划生育政策。为了避免混合政策的干扰，我们特意选取郭志刚区分的四类政策地区中的两类，即严格实施独生子女政策的第一类地区和实行二胎以上政策的第四类地区，比较近十年来这两类地区的总和生育率、出生率和自然增长率的下降趋势。同时为了尽可能减少地域文化、经济社会发展水平的影响，从这两类地区选取四川、云南这样两个地理、经济文化水平都比较接近的省份来比较。

四川和云南同处我国西南地区，虽然都是多民族聚居的省份，在全国56个民族中，四川有55个，云南有52个；但云南的少数民族人口比例和人数都远远高于四川，四川少数民族人口491万人，约占6.10％，云南少数民族人口却高达1 533.7万人，占总人口的33.37％。所以，计划生育政策考虑到民族地区的差异，在云南执行得更为宽松，除了农村可以生育二胎外（不要求头胎是女孩），少数民族农村人口还可以通过申请“再生育一个孩子”。⁽¹⁷⁾

从总体人口情况来看，四川1953年第一次人口普查时全省总人口为6 230.3万，人口排名全国第1位；六普数据显示，该省总人口为8 041.8万，占全国人口6.00％，人口排名为第4位。云南省一普时有1 747.2万人口，人口排名为全国第12位；六普调查总人口有4 596.6万，占全国人口3.35％，人口排名仍保持一普的第12位，没有变化。从总体人口规模上来看，两省都做到了有序控制，四川省的人口增长数量更低。

从表5-4可见，作为少数民族聚居区的云南，1982年的总和生育率起始水平明显高于四川。因此，在对二者总和生育率比较过程中，应该更重视波动幅度的变化，而非最后得到的绝对值大小。从表5-4最后一栏“总和生育率波动幅度”中可以看出，1982—2010年间云南省总和生育率的下降幅度远远高于四川省。而且自2000年以后，两省总和生育率都低于2.1的更替水平，面临总和生育率过低的威胁。

表5-4　1949年以来两地总和生育率波动比较⁽¹⁸⁾

据王金营等人⁽¹⁹⁾对各省20世纪90年代总和生育率估计，实际生育水平和政策水平之差，以贵州、江西、重庆、广东、四川五省最大，高于0.7，这五个省份均属于第一、二、三类政策地区；而云南、青海、新疆、宁夏、海南等实施二胎以上第四类政策的省份，实际生育水平和政策水平之差均低于0.5。这说明云南和四川相比较，计划生育政策控制更为有效，人们更乐于遵守政策。

至于出生率和自然增长率，从图5-4、图5-5可以看出：

以1980年作为起始点，作为一类政策地区的四川，无论在出生率和人口自然增长率平均水平都远低于四类地区云南。这说明两个地区在独生子女政策实施之初生育水平存在差异。因此，要判断这两个不同计划生育政策地区的人口控制效果，不能简单比较某一时间点上两地的出生率和人口自然增长率差异，而是需要对两个指标的下降趋势进行比较。

图5-4　云南主要年份出生率和自然增长率的变化⁽²⁰⁾

图5-5　四川主要年份出生率和自然增长率的变化⁽²¹⁾

上图显示云南和四川的出生率、自然增长率在20世纪80年代同样经历两次波动后，自20世纪80年代末期开始都一直呈下降趋势。那么，执行严格的独生子女政策的四川地区是否这两项指标下降得更明显一些呢？GLM模型分析结果显示，两地的出生率和人口自然增长率同样呈下降趋势，统计上并没有表现出显著差异（出生率F=0.61，P=0.44；自然增长率F=0.18，P=0.67）。

宽松式计划生育政策的人口控制效果不弱于严格的独生子女政策，这一结论也很容易从其他地方的经验中得到支持。梁中堂自20世纪80年代以来就一直致力于“二胎化”政策的推广。在他的努力下，从1985年开始，国家特批山西翼城县（农业人口占绝大多数的农业县）试点二孩晚育理论，虽然没有实施独生子女政策，但是2000年普查显示该县总和生育率只有1.51，远远低于政策生育率和世代更替水平。此外，易富贤⁽²²⁾也曾指出新疆建设兵团在执行十余年独生子女政策后，放松胎数要求，汉族允许生二胎，少数民族允许生二胎以上，但是“十五”时期，该地的生育率仍然稳定在1.0左右。甘肃酒泉执行一对夫妇生育2个孩子的政策已经20年，其生育政策远比全省其他地方“宽松”，但其各项生育指标都好于全省，总和生育率维持在1.6左右⁽²³⁾。

因此，同一历史阶段采用不同政策邻近区域的人口控制效果进行比较，证实了广义计划生育政策的有效性在统计学意义上确实成立。横断比较和纵向分析的数据都支持同一个结论，从生育率的角度来看，独生子女政策与广义计划生育政策相比，不但没有优势，在部分指标上甚至不如后者。

第三，生育意愿。

除生育行为的变化外，生育意愿的变化被视为是能说明人口政策效应的更为内在的指标。事实上，中国国民生育意愿的下降是近年来众多研究共同映证的现象⁽²⁴⁾。但生育意愿下降是否与计划生育政策的严厉程度有关，对此进行专题思考的文章却不多。

在强调生育政策对生育行为的积极诱导和控制作用时⁽²⁵⁾，如果对不同历史阶段生育意愿的变化进行比较，我们会发现，在广义计划生育政策影响下，20世纪70年代末中国人的生育意愿已经发生明显变化，如20世纪70年代末，中国社科院一份较权威的调查就显示北京四川两地城乡青年生育意愿都低于2⁽²⁶⁾。

更进一步，生育意愿的下降并不意味着生育价值的改变。本章第一节就提到，生育价值的转型在很多乡村和内陆地区并未真正实现，很多农民仍然有养儿防老、传宗接代的思想。这和转型期中国社会的发展特点有关，目前国内水波纹式的社会结构虽然已经破碎，但城乡二元结构的替代，使得政策层面无法像工业革命后的西方国家一样建立起统一普惠的社会保障体系和养老机制，家庭在很多方面仍然需要承担其养育功能和赡养功能，如果从政策上对这些功能进行挤压，自然会造成集体心理的反弹。