困境与突破

困境与突破_独生子女神话

四、困境与突破

在回顾中国人口和计划生育工作自1970年以来的发展时，三方面的成就得到了社会各界的肯定：第一，中国少生了近4亿人，使总人口达到13亿延迟了4年，同时也使世界60亿人口日推迟了4年；第二，人口过快增长势头得到有效遏制，减缓了对资源环境的压力，为经济社会发展提供了40年左右的人口抚养比（人口中非劳动年龄人数与劳动年龄人数之比）相对较低的黄金时期；第三，人口素质得到极大提高。新中国成立前，中国的人口是典型的高出生、高死亡模式，人口死亡率和婴儿死亡率都非常高。新中国成立后，经济的飞速发展及政府对文化教育和健康方面的巨大投资迅速改变了上述状况，营养和健康状况得到极大改善，人口受教育水平迅速提高。

虽然成效显著，但中国人口与生育政策在新历史时期需要新发展，这一点毋庸置疑，计生部门也正在积极作出努力。然而，当改革开放从20世纪80年代对效率的重视，转向21世纪对持续有序发展的追求时，未来人口与计划生育政策的转型是否仅仅放在胎数的多少上就可以了？

1980年以来，中国计划生育政策进入独生子女政策阶段后已经经历了两次转型：

第一次是1990年对各省、自治区、直辖市的“分类指导”，各地在这次转型中纷纷根据自己的实际情况制定了宽严不同的节制生育标准和条件，特别是对城乡采取不同的胎数制约，农村和少数民族地区普遍可以生育二胎或二胎以上，而城市地区特别是发达城市地区，只能生育一胎。

应该说这一次转型有效缓解了农村地区对计划生育当时已经是非常严重的对立态度，尊重了农村地区生产方式对劳动力的客观需要，防止了印度式的生育政策政治化，但是从现阶段人口发展态势来看，这种碎片化的政策执行方式，也会进一步加剧城乡二元落差，城市老龄化问题日益严重，农村地区在继续享受人口红利的同时，却由于教育、工资、户籍、社保等其他社会政策的壁垒，无法实现和城市的同步发展。

第二次变革是2000年以来的注重以“利益导向机制”取代原来的“行政管理机制”，注重各种奖励扶助政策的补充和完善，特别是对于失独家庭的帮助。

然而仅仅停留于操作层面的利益导向机制，没有触及深层的社会结构，是远远不够的。印度在甘地夫人之后的几任总理，都试图用奖励机制来弥补原来高压政策对习俗造成的伤害，比如，绝育手术做得多的村子，涉及规划饮水和灌溉时，优先考虑；绝育的男子可以得到免费的自行车，并且优先批准持枪执照；晚生和少生的女子可以得到奖金，但效果并不明显，人们照样不顾经济状况是否能承担，最多的妇女生育子女达27人之多。事实上，印度仍然维持种姓制度，不同宗教民族之间的分化仍然存在，议员数量仍由所在联邦人数决定，在这样的国家光靠卫生部门进行人口控制，是比上青天行蜀道要难得多的事。联合国人口基金会干脆将其称为“缺乏人口控制的典型”。日本、韩国在经济发展带动下完成人口转型后，面临“少子化”的威胁，其政府也纷纷试图通过奖励的方式鼓励生育，但一个民族的生育模式一旦形成，却很难在短期里再次发生改变。

现行计划生育政策之所以成为国策，是因为在制定之初，决策者就从整个国家和民族的发展角度来思考人口问题，和中国社会的改革进程保持同步，而且在执行过程中，也根据城乡居民的需求进行合理化的调整。图5-6是社会态度形成过程中的政策反馈模式示意图，从图中可以看出，人们对于政策的态度，受到决策中心和社会心理两方面的影响，若决策中心制定的政策具有合理性，社会心态就会呈现出积极健康的局面，决策中心收到反馈，也会进一步落实相关政策；若不合理，社会心理就会变得非常复杂，持中性态度多，逆向和极端态度猛烈发展，其合力引起群众不愉快的体验，产生抵触情绪，如果能及时反馈，决策中心果断地调整政策，采取新的合理政策，在较短时间内可以恢复社会心理过程的良性循环，否则会造成社会心理过程的恶性循环，社会舆论分化，暗示、流言蔓延，效果堪忧。

图5-6　社会态度的政策反馈模式

因此，政策调整或改革需要及时聆听民声，顺应社会发展的需要，及时作出反馈。但未来的政策调整绝不仅仅是胎数的问题，在具体细则制定中有三点特别需要注意。

第一，从促进人的发展角度出发，关注重大社会政策的补偿回馈机制。

在重大社会政策调整过程中，人们更多关注相关条款的废改立对于维护社会稳定有序的问题，容易忽略政策对人的发展意义。而近六十年的社会政策都具有换届政治的特点，缺乏对于特定世代的可持续性支持，造成某些世代在社会变迁的过程中成为受剥夺的一代。风笑天曾指出，第一代独生子女的父母是老三届知青。以生命历程的视角来观察，这一代人在青年时期按领袖号召上山下乡，婚恋阶段响应国策只生一个，中年阶段遭遇国企改革下岗分流，老年阶段又赶上养老危机，缺少社会政策的支持。

美国20世纪20年代后期出生的大萧条一代人，也是经历坎坷的一代人，幼年时恰逢经济危机，青年时代被政府动员参军卷入第二次世界大战，战后遭遇就业困难。但在战争还未结束，1944年6月22日，罗斯福总统就专门签署了著名的《退伍军人权利法案》（G.I.Bi11），由政府为战争作出贡献的这一代人，广泛提供继续教育、职业培训和技能训练的机会。山普和劳布（Sampon and Laub）针对大萧条时期出生于波士顿贫民窟的1 000名的男性样本（出生组1925—1930年）研究显示，这些男性青年70％曾服过兵役，其中受益过G.I.Bi11法案的男性在退伍后的工作稳定性、经济地位以及职业地位显著高于其他青年。

而中国按政策规定轨迹前进的这一代人，在政策调整之际，却很可能成为被遗忘的一代。以生育政策为例，政府的关注重点在于进入生育阶段的新世代的人口控制问题，对于已经执行政策的上一代人却缺乏后续性的支撑政策。传统文化之所以会通过代际传播一代代传承下去，愈久愈浓，因为人们在实际生活中会发现，文化中筛选出来的价值确实存在功能性的作用，比如多子多福，比如孝道为先，能够帮助个体在危机时，得到支援和帮助；相反，政策在同一代人的生命历程中可能已经完全改头换面，当人们发现，自己遵守了一辈子的政策，为集体利益牺牲个人利益，但自己在遇到困境时，能提供帮助的，还是只有家庭自身的资源时，对政策的信心会大为下降。

第二，关注不同社会政策之间的一致性问题。

政策碎片化是现代整合性更高的政策。人口政策需要与其他社会政策的变革一起考虑，如何处理与教育、住房、养老、医疗等其他社会公共政策的关系。近年来出台的各项社会政策逐渐从强调“效率”的经济政策向强调“公平”的社会政策方向演变，其具体内容涉及社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、教育、妇女儿童保护、老年人残疾人权益、房屋住宅政策等；但在分析这些不同政策的背后理念时，我们会发现，当代社会政策越来越强调风险社会环境下如何保护弱势个体的权力，和计划经济时期、改革开放初期为促进效率而出台的各种限制性政策存在本质不同。独生子女政策的诞生背景，是改革开放初期，仍旧带有计划的痕迹。时代背景的差异，是独生子女政策和其他社会政策之间矛盾冲突的根源。

比如，为解决流动人口子女教育问题，国务院出台“两为主”⁽²⁷⁾政策，此框架鼓励公立学校接受流动人口子女入读，但流动人口群体中非计划生育人口比例较高，由于缺乏“计划生育证”或“独生子女证”无法进入公立学校就读，带来一系列隐患。再比如需要享受补贴的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，而根据独生子女政策，这些家庭不仅不能享受补贴，还需接受相应的经济或行政处罚。

对比西方的生育政策，其执行方式值得借鉴。虽然其根本目的在于促进生育，但这些国家并非通过出台限制性政策，如规定每户必须生两胎或以上，否则采取行政处罚这样的手段，而是采取鼓励性措施，以税收减免、学费减免、午餐补贴、照料假期、公共事业费减免和房租减免等社会管理和公共服务的方式予以配套，如巴黎家庭部出台的新生儿补贴政策，强调妇女从怀孕第3个月起就可以享受该补贴，直到孩子出生后3个月，面向所有妇女，不考虑收入和工作与否。德国为提高生育率，通过的一项全国性扩大儿童看护服务体系的法案，从2005年起政府每年提供15亿欧元给地方政府，用以扩大针对0—3岁年龄组儿童的日间托儿机构，同时为3—6岁年龄组的孩子们提供非全日制的儿童看护服务。这种思路对于独生子女政策与其他社会政策之间的协调，具有一定的启示作用。

第三，关注政策对中国本土文化中“家庭”功能的支持。

2005年，笔者参加上海社科院徐安琪研究员担纲的“风险社会的家庭压力和社会支持”课题，课题组对上海78户家庭中157位居民进行了深访，这些家庭中有典型的独生子女家庭，有外来媳家庭，有重病家庭，也有下岗吃低保的家庭。调查发现，当家庭在面临压力时，亲缘网络仍然是最常被调动、最为重要的支持资源。在上海这样的大城市，56％的家庭仍然是依赖已是相当脆弱的亲缘网络降压或渡过难关，而来自社区、单位的正式支持只占22％。

比如个案48，独生子是先天性脑瘫，一家人与母亲、女方姐姐一家共7人居住在建筑面积55平方米的居室中，在面对经济压力和孩子康复压力时，这家人的做法主要是：

妻子：我姐姐、姐夫现在和我们住在一起，刚开始时为了一起帮着领小人，现在是更加了，每星期的康复训练总是我阿姐与我一起去……家庭里么，精神上、财力上、体力上都支持，平常去看病，做康复训练都是大姨妈一起陪着去。

个案72是一个打工家庭，他们为了还因违反计划生育缴纳社会抚养费的借款和两个孩子的教育费储备，从重庆农村来上海打工。

妻子：去年十月份我的堂妹夫介绍（我做保洁工），收入每月有600元……生二胎罚款15 000元……我们的钱是肯定不够的，没办法就问他的舅舅借了3 000元，我的两个弟弟每人借给我3 000元，他们知道是付罚款的都愿意借给我们。

个案41，夫妻是支内返沪家庭，工资仅500元，双方老母八九十岁无劳保，养老压力大。

丈夫：我有两个哥哥，一个妹妹，其中二哥已经因病去世了，妹妹出嫁早，不大管家里的事，大哥很帮助我，让母亲居住在他家，母亲的生活照顾，他承担了大部分，我只是过去探望探望，老人生病的时候帮忙一起去看病，老人的生活费由我们2个儿子分担，这样减轻了我许多压力。

妻子：我母亲只有我和姐姐两个女儿，没有儿子，所以只能由我们姐妹俩负责，我们姐妹两个人的关系是很好的……经济条件都比较差，但是互相帮助，母亲住在姐姐家，照顾母亲的担子她帮我挑了重头，费用是我们两个分摊，我也帮助姐姐分担一些家务，例如，现在姐姐的外孙女放暑假，我帮她带小孩子。

类似的故事在78户家庭里还有很多，可以看出，在当代中国社会中，独生子女家庭远远谈不上是一种理想的家庭结构模式，这在应对各种突发事件时表现得最为明显。即便是在现代化程度很高、社区发育非常成熟的国际化大都市——上海，面对来自养老、重病、经济等方面形形色色的压力时，家庭仍然扮演着主要角色。但今天的家庭事实上是非常脆弱的，在压力来临时，光靠三口之家有限的资源是无以应对的，个案48、72、41都选择重新回到传统大家庭之中，集中家族的力量才能勉强应对过去。“社会”远水不能解近渴，事实上，除了低保、残疾、重病和其他边缘家庭外，普通家庭能得到的社会支持相当有限，个体化的社会还只是一个虚无缥缈的幻影。

2011年，笔者从家庭需求的角度对上海家庭政策的现状进行过梳理⁽²⁸⁾，发现目前城市家庭的主要需求可以分为四类：第一，因经济压力导致的家庭生存问题；第二，因工作与家庭平衡问题导致的生育养育问题；第三，因少子化和老龄化带来的家庭养老问题；第四，因流动带来的外来家庭发展问题。

而当前国内涉及家庭的社会公共政策，侧重对贫困家庭和户籍家庭的保障，对普通家庭面临的问题还无法顾及。公共服务能力的局限，导致了很多家庭在真正面临危机和压力时，还是只能依靠传统的血缘地缘关系，而家庭生育等部分功能又和国家人口发展目标相联系，无法自主，从而增加了家庭的脆弱性和易损性。

表5-5　上海市普通家庭可享受的主要支持性政策

续表

表5-5将目前上海针对普通家庭的经济、教育、医疗、养老、住房方面的主要支持性政策做了一个罗列，可以看出，虽然政府正在努力提供覆盖整个家庭生命周期的公共服务，但对于普通家庭来说，目前只有和计划生育相关的限定性政策才能做到100％覆盖，养老和儿童保健等服务性政策，限于服务能力，目前阶段很多只能小范围提供，做不到100％全覆盖。

家庭一方面仍然在养育、教育、养老等方面承担着主要的责任，另一方面日趋核心化和小型化的家庭资源有限，无力承担如此多的责任，这种矛盾对立给集体心理带来的冲击，以各种隐晦曲折的形式表达出来，针对独生子女的各种批评不过是其中比较温和的一种。从政府应对策略上说，生育政策的调整仅仅是治表，更关键的是，社会公共服务能力建设以及对家庭的支持性政策，二者应该成为现阶段社会建设不能忽视的内容。2012年7月公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本公共服务“均等化”的理念上升到了国家层面，明确了基本公共服务内容的8个领域44个类别。人口计生也被纳入基本公共服务的八分之一，国家责任进一步被强调，但对家庭的“均等化”投入却没有提上议事日程。当代中国社会不是“柴束式”的社会，哑铃式城乡二元结构下的“水波纹”式差序格局仍然存在，如果完全忽略中国本土社会结构的特点，忽略家庭这一基本社会细胞的建设，盲目按西方社会结构模式拷贝和设计政策，各种矛盾冲突仍然会存在下去。今天针对独生子女，明天针对某项公共政策，集体潜意识中的各种创伤式回忆，会通过各种曲折的途径表达出来，直接影响“国家”与“社会”之间积极互动的模式。

【注释】

(1)［美］M.E.斯皮罗：《文化与人性》，社会科学文献出版社，1999年版。

(2)资料来源《：各国人口政策历程及启示》，中国人口网。

(3)本节有关印度计划生育的资料来源：孟向京《：印度的社会经济特征与生育控制》《，南亚研究季刊》，2001年第2期；《计划生育为何在印度行不通》，《中国青年报》，2009年2月14日；刘海燕、刘敬远：《印度与中国的计划生育政策比较》，《南亚研究季刊》，2010年第4期。

(4)资料来源：联合国人口数据库：联合国世界人口展望（2008）（Wor1d Popu1ation Prospects：The 2008 Revision）。此数据库中总和生育率与我国人口统计部门公布的相关数据有差异，后者见表5-3。

(5)徐一龙：《“从多子多福”到“只生一个”》，《京华时报》，2008年10月27日。

(6)梁中堂：《“一胎化”产生的时代背景研究》，梁中堂博客，http：//1iangzhongtang.b1og.163. com。

(7)梁方仲：《中国历代户口、田地、田赋统计》，中华书局2008年版。

(8)梁中堂：《“一胎化”生育政策产生的背景研究》，香港中文大学《二十一世纪》，2009年第2期。

(9)国家计划生育委员会编：《计划生育文件汇编》，第101—105页；冯立天等：《50年来中国生育政策演变之历史轨迹》，《人口与经济》，1999年第2期。

(10)左学金：《影响生育率的社会经济因素及广义的计划生育政策》，《社会科学》，1992年第4期。张纯元：《中国人口政策演变历程》，《市场与人口分析》，2000年第1期。

(11)黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展，1368—1988年》，中华书局，2000年版。

(12)梁中堂：《山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”生育政策实施效果的人口学分析》，《中国人口科学》，1997年第5期；李致信：《计划生育效果评估分析》，《人口学刊》，1998年第3期；王金营：《中国计划生育政策的人口效果评估》，《中国人口科学》，2006年第10期。

(13)数据来源：1949—1995年数据来自《人口与计划生育常用数据手册（2002年）》；2000年五普数据为1.22，有争议，故采用国外数据，来自U.S.Bureau of the Census：International Data Base，Data re1eased 4-30-2004；2005年数据来自《2005年全国1％人口抽样调查资料》，中国统计出版社2007年版；2010年数据来自六普。

(14)梁中堂：《山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”生育政策实施效果的人口学分析》，《中国人口科学》，1995年第5期。

(15)黄华斌：《探查1.8的总和生育率证据》，《光明观察》，2007年5月23日。

(16)数据来源：中国人口发展研究中心《：1949—2003年中国大陆历年人口数据》及《中国人口统计年鉴（2007）》；下文数据除注明外，均来源于此。

(17)《云南省人口与计划生育条例》，1990年和2002年修订版中均有此内容，详见全国妇联网站。

(18)数据来源：三普数据由《中国统计》资料室（1984年）根据三普1981年10％抽样资料计算；四普数据来自国务院人口普查办公室、国家统计局人口统计司：《中国1990年人口普查资料》第三册，中国统计出版社1993年版；五普数据来自国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司：《中国2000年人口普查资料》下册，中国统计出版社2002年版；六普数据来自国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司：《中国2010年人口普查资料》，中国统计出版社，2012年版。

(19)王金营等《：中国省级2000年育龄妇女总和生育率评估》，《人口研究》，2004年第2期。

(20)数据来源《：云南统计年鉴（2007）》，中国统计出版社，2007年版。

(21)数据来源《：四川统计年鉴（2008）》，中国统计出版社，2008年版。

(22)易富贤：《大国空巢》，香港大风出版社2007年版。

(23)顾宝昌：《生育水平与生育行为》，载于《中国人口与劳动问题报告No.7》，社会科学文献出版社，2006年版。

(24)风笑天、张青松《：二十年城乡居民生育意愿变迁研究》，《市场与人口分析》，2002年第5期；郑真真：《中国育龄妇女的生育意愿》，《中国人口科学》，2004年第5期；罗天莹《：改革开放30年与青年生育观念的变迁》，《中国青年研究》，2008年第1期。

(25)邬沧萍、穆光宗《：低生育研究——人口转变论的补充和拓展》，《中国社会科学》，1995年第1期。

(26)张子毅等：《中国青年的生育意愿：北京、四川两地城乡调查报告》，天津人民出版社，1982年版。

(27)指以流入地政府管理为主，以全日制公办小学为主，依法保障流动人口接受义务教育的权利。

(28)上海市2011年度人口计生委专项研究课题：《促进家庭能力发展的社会公共政策研究：以上海为例》，课题组成员：包蕾萍、徐浙宁、程福财、裴斐。