加大对城市违法建设的治理

加大对城市违法建设的治理_甘肃社会管理创新理论与实践

九、加大对城市违法建设的治理

目前在城市管理行政执法队伍中，执法队员的整体素质参差不齐，有部分执法队员存在学历偏低，执法素质不高，在执法过程中语言不文明、行为过激、着装不整齐，有的队员甚至存在特权思想，难免与相对人发生矛盾和冲突，给城市管理执法部门在社会中造成了不良影响，使执法部门在市民中的声誉偏低。因些，提高城管执法队员的综合素质，树立以人为本、执法为民的理念，科学执法、文明执法、和谐执法，创城管执法品牌，树文明执法形象是当务之急。一是加强思想政治工作。强化宗旨意识和服务意识，提高城管执法队员的事业心和责任感，树立正确的人生观和价值观，坚持科学执法、民主执法、依法执法的执法理念，坚持创建和谐社会和和谐城管。二是加强学习，不断提高城市管理行政执法队伍的整体素质。教育执法队员树立不断学习、终身学习的观念，制定切实可行的学习计划，有步骤地组织执法队员认真学习有关的法律基础知识、基本理论和城管执法的法律法规，对常用的条款要熟记能背，达到人人背过，并结合实际组织开展不同形式的考核和竞赛活动，以巩固学习效果，不断提高执法队员的自我修养和个人素质。要贯彻“内强素质，外树形象”的从严治队方针，建立一支素质高、作风硬、业务精、纪律严、廉洁高效的执法队伍。三是开展“创城管执法品牌，树文明执法形象”活动。通过活动开展，进一步加强城管执法队伍建设，不断提高队伍整体素质和依法行政水平，树立立党为公、执法为民，服务群众、奉献社会的新的行业品牌和队伍形象，严格执法出权威，文明执法树形象，形成良好的行业精神和行业作风。执法队员在日常执法过程中要做到行为规范、语言文明、诚实守信，努力建设一支政治合格、作风过硬、纪律严明、业务精通、廉洁勤政的城管执法队伍，促进城管执法事业健康发展。四是开展创建全国一流城管的活动。树立“一个目标”即创建全国一流城管的目标，即：一流的管理制度、一流的管理机制、一流的执法队伍、一流的执方式、一流的社会形象；做到“两个确保”即确保做到从严治市，严格执法、公正执法；确保做到以人为本、文明执法，实现人性化执法，服务式管理；坚定“三个理念”即内强素质求和谐，外树形象讲服务，依法执法、科学执法、文明执法。进一步理顺行政执法体制，调整工作机制，完善规章制度，创新执法方式，优化执法环境，加大工作力度，强化队伍建设，扩大社会影响，树立良好形象，精心打造文明和谐的城管执法品牌，争创全国一流城管。五是加强执法队员学历教育。针对部分执法队员存在学历偏低，素质不高现象，鼓励他们通过学历升级，再学习、再深造、再教育，提高依法行政水平和自身业务素质。加强学历教育，是对城管执法队员进行知识能力培训，也是适应经济社会发展和建设高素质城管执法队伍的需要。学历教育应坚持学以致用、专业对口的原则，按照全面提高执法人员的业务素质和改善执法队伍专业知识结构的要求，有针对性地开展学历教育工作。通过加强学历教育，不断提高执法队员自身素质，进一步促进执法队员的依法行政的自觉性和主动性，更好地适应城管执法工作。六是开展执法业务培训。积极实施走出去请进来战略，加大执法人员培训力度，制定详细计划分期选送执法队员到上级业务部门进行轮训。同时，加强与大中专院校和上级业务部门的联系，定期邀请专家教授举办执法讲座和培训班，全面提高执法水平。

违法建设之所以屡禁不止，与市民法制意识较为淡薄有关系，特别是对城市规划、建设等在内的法律法规更是不为民众所知。对些，我们要利用一切可以利用的渠道和方法，做好对城市规划建设等相关法律法规的日常宣传报道。通过宣传教育提高市民的守法意识，增强市民的参与意识，全面提高市民法制观念乃至整体素质。以较大的密度、相当的广度、一定的频率和强大的力度，逐步渗透，日渐巩固，久而久之，终究会达到人人知晓，个个自觉，全社会共同遵纪守法的理想目标，同时遏制城市违法建设的产生。许多违法建设当事人在建设违法建设时往往花费了大量私有财力、物力，一旦被拆除，巨额的社会财富立即化为乌有，对社会经济的损失不可估量。而且在拆除中违法建设当事人很容易产生不满情绪，构成社会矛盾，影响社会的安定团结。而且，执法部门在对这些违法建设进行拆除时也耗费巨大的人力、物力和财力。因此，治理城市违法建设不得不面临资源浪费问题。《城乡规划法》的第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证件或者未按照建设工程规划许可证件规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。由此规定可知，一般违法建设都是违反了规定的建设程序、不符合城市的整体规划并在一定程度上侵犯了公共利益。违法建设是不是一定要拆除呢？胡总书记十七大报告中提出要建设和谐社会和节约型社会，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展”。

因此，对违法建设的治理要本着节约社会资源、惩前毖后和建设和谐社会的原则，按照《城乡规划法》规定，对“尚可采取改正措施的”违法建设，“应该采取‘限期改正’的方式，就是补办相应手续，使违法建设‘合法化’或者对那些建在符合未来用地规划的违法建设，虽然确实也影响了城市规划，但经过施工改造可以改正的，同样也不需要被拆除”。只有那些严重妨碍社会公共利益、严重影响城市规划、存在严重安全隐患、严重影响市容市貌和严重影响居民生活的违法建设必须强行拆除。在拆除违法建设过程中应尽量减少当事人的损失，对拆下来仍旧可以使用的铝合金门窗、木门、钢架、供电照明设施和砖块等建筑材料尽量不损坏、不丢失，实施人性化的拆违方式。虽然是违法建设，但同时也是人民的私有财产，根据《物权法》规定，强制拆除违法建设也是在强制剥夺人民的私有财产，因此，要根据该违法建设的建设材料费用，适当地给予其补偿，以免造成人民的不满和对抗，共建和谐社会。对于“不能拆除的”，当地政府要按照《城乡规划法》对该违法建设实施没收，对于没收来的违法建设，当地政府以及各部门要用恰当的方式进行处理，如，实行拍卖制度，对于拍卖所得要上缴国库；或者改造成当地经济适用房，用来保障当地贫困市民居房等。2005年10月，经深圳市、区两级政府研究确定：对东明花园住宅楼依法没收，没收后的东明花园将由南山区政府按公共廉租房方式管理，提供给低收入者居住。深圳市查处违法建设办公室负责人说，拆除违法建筑成本很高，而罚款的处罚力度又相对较小，因此以“没收”方式处理。要加大《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《土地管理法》等法律、法规和条例的宣传力度，提高市民的法制意识和法制观念，让广大市民知法必依，违法必究深入人心。同时让广大市民明白身边的违法建设侵占了公众利益，影响了自身权益，鼓励群众参与治理违法建设，参与城管执法。设立专门负责城管执法宣传工作的新闻发言人制度。从有利于构建和谐社会、有利于建设文明城市出发，定期向市民发布权威性的治理违法建设工作信息，善于把城管执法治理违法建设的重点和难点转化为市民关注的热点和新闻，增强城管执法工作的影响力和公信力。另外，把城管执法宣传与“五·五普法”、文明单位创建、城乡环境综合整治、绩效考核、行评等活动有机结合，将有无违法建设纳入考评标准，实行一票否决制。加大城管执法的宣传报道。治理违法建设，舆论导向非常重要，必须加大宣传力度，宣传查处违法建设的成果，宣传遵纪守法、不乱搭乱建以及顾全大局、带头自行拆除违法建设的典型组织和个人，及时曝光顶风进行违法建设的典型案例，为查处违法建设营造良好的舆论环节和社会氛围。通过有效的宣传工作，把拆违行动变成单位和个人的自觉行动，在全社会形成自觉抵制违法建设的良好氛围，形成遵纪守法的良好社会风尚。对强制拆除违法建设当事人要做好深入细致的思想工作，做到晓之以理、动之以情，使他们主动理解和支持拆违工作，减少拆违阻力。宣传途径和形式多样化。对城市规划和建设等方面的法律法规的宣传要持之以恒，途径和形式多样化，不仅发挥广播、电台、报刊等媒体的优势，而且要针对不同场所和对象制定宣传品，利用社区、单位的宣传栏广泛张帖宣传广告，让城市管理的法律和法规进社区到居民，千方百计营造人人遵纪守法，维护城市环境的良好氛围，逐步提高市民文明素质，为城管执法奠定坚实的舆论基础。违法建设之所以形成“一抓就见效、一松就回潮”、“前拆后建、前清后乱”的局面，根本原因就在于违法建设拆除之后，长效管理措施没有及时跟上。要从根本上解决违法建设，必须创新机制，探索建立长效管理措施，尽快使“治违”、“拆违”和“管违”步入法制化、制度化、规范化的轨道。一是加强巡查，加大处罚力度。治理违法建设，重在预防，必须加强巡查，“从抓早、抓小入手，提高标准，强化措施，做到早发现、早处理、早拆除”，一旦发现违法建设迹象就立即进行宣传教育和制止，对拒不接受处理或影响恶劣的案件，必须从重从快处罚，以达到处理一件、威慑一片。二是发动群众，加强监督。《城乡规划法》第九条规定任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。这就规定了人民群众对实施《城乡规划法》有监督义务。在当前的条件下，城管执法部门的人力、财力、物力都有限，单靠一个或几个部门的力量是难以遏制违法建设。因此，要充分发挥广大市民的最基层、最前沿的优势，发动群众、依靠群众、群防群治是十分有必要的。应当看到，广大市民都希望有一个舒适、优美的城市生活环境，对制止违法建设工作是拥护的，对城管执法工作是理解和支持的，“人民城市人民建，人民城市人民管”理念是深入人心的。潍坊市城市管理行政执法部门设立了96111城市管理举报、投拆热线，对市民的投拆实行件件有回音、件件有落实，极大的鼓舞了市民的参与城市管理的热情。“长沙市近年来实行‘报建员’制度，在实践中也取得了较好的效果”搞好社区的配套建设。从查处违法建设的案件分析就可以发现，违法建设有一部分是车库、厨房、卫生间和储藏室等附属用房，原因是许多城市的生活居住区尤其是现存的绝大部分老旧居住区的配套设施严重缺乏，为了生活的方便，居民不得以而为之，这是违法建设屡禁不止的客观原因之一，所以我们在治理违法建设的同时，就应该抓好小区内配套设施的建设。对新开发的住宅区，应加强监管力度，完善小区基础设施的建设。四是改革行政审批制度。从调查问卷情况来看，部分违法建设当事人是由于规划审批时间长、程序繁琐，造成违法建设当事人不愿合法审批而甘愿冒被罚款的风险进行建设，以达到节俭时间和精力的目的。因此，应改进规划审批制度,提高办事效率，加快审批进程，缩短审批时间，以达到为民、便民的目的。五是使用高科技手段监管违法建设。随着科学技术的不断进步，卫星遥感监测技术及数据分析技术的应用领域不断扩大，各地城市也可以应用卫星遥感监测技术对违法建设实行有效监管。“对于市域城镇体系规划，借助于LANDSAT30M和SPOT10M叠合卫星照片，可以动态监测市域必须控制开发地域的重要建设活动；对城市总体规划，我们可以借助于LANDSAT30M和SPOT10M叠合卫星照片对城市建设用地变化情况和城市重要基础设施和部分公共服务设施布局和建设情况进行动态监测”。不仅可以提高城市管理效率，而且市民还可以通过该系统了解和参与城市管理，使城市管理实现从粗放型管理向长效化、常态化和精细化方向转变，对违法建设的发现、处理必将起到关键作用。六是健全社会住房保障。各地政府应加大对房地产市场的宏观调控，进一步依法规范房地产市场，运用价格机制实现宏观协调。健全住房保障，真正关心低阶层的住房问题，加快经济实用房的开发建设，让市民“居者有其屋”，从源头上遏制私人违法建设的产生，保障《城乡规划法》的顺利实施。七是尊重历史，区别对待。对历史遗留的违法建设，要本着尊重历史、区别对待的原则，研究制定相关政策，依法分类予以清理，实现历史遗留的违法建设逐年递减。对新增违法建设，必须发现一处，拆除一处，坚决予以打击，铁腕治理违法建设。我国计划经济体制下形成的管理体制已不适应现代城市发展需要，调整、完善、创新城市管理体制势在必行，应按照统一效能原则、属地管理（重心下移）原则、积极稳妥原则、技术支撑原则、依法管治原则，建立“两级政府、三级管理、四级网络”、“条块结合、以块为主”的城市管理体制和相应的保障体系、机制，实现城市管理体制的现代化、市场化、网络化、法制化，构建起充满活力的城市长效管理体制与机制。坚持属地管理，重心下移，条块结合，以块为主，就是要按照属地管理的原则，明确城市管理的责任主体是当地政府，对于城郊结合部所在的乡镇、街道办事处、村委会和居委会对违法建设负有不可推卸的管理责任，各级领导干部的执政效能应当与辖区内违法建设挂钩，实行一票否决制。对于某些带头搞违法建设，背后怂恿、教唆农民与政府对着干的领导干部，应当坚决查处。兰州市人民政府正在着手制定《兰州市违法建设责任事故追究暂行办法》，目的就是为了维护城市建设和城市管理的正常秩序，建立规范高效、权责明确的违法建设责任追究机制，及时查处违法建设行为，提高城市管理水平。对责任追究分为三大部分，一是管理责任；二是执法责任；三是法律责任。管理责任就是要追究当地政府及其基层组织的管理责任；执法责任就是要追究城管执法部门及其执法人员的执法责任；法律责任不仅要追究违法建设当事人的责任，而且要追究违法建设设计单位、施工单位和报监单位等多个部门的责任，使违法建设从设计、规划、建设到管理使用等环节一并处于监管状态，使违法建设从各领域都得不到有效支持，从而遏制违法建设的产生。江苏省洪泽县制定《关于建立县城区防治违法建设目标责任制的意见》，明确目标职责，实行属地管理，建立防治网络，严格考核奖惩，改变了以往单靠城管部门一家“单打独斗”的局面，推动了全县防违治违工作规范化、制度化和法制化。长沙市在全国同行业中首创与建设单位签订“依法建设保证书”的制度，通过与建设单位签订“依法建设保证书”，促使建设单位自律，有力地促进了城管执法工作，对违法建设起到了明显的遏制作用。

治理城市违法建设，是一项艰苦的任务，必须建立健全联合管理和联合执法的机制和制度，城管、规划、公安、工商、房管、税务、供电、供水等相关职能部门要齐抓共管，各司其职，坚决制止违法建设的产生。一是建立联合执法制度。治理城市违法建设是城管执法部门的职责，而单靠一个部门的人力物力财力有限，难以治理违法建设，需要更多相关部门的密切配合。《长沙市违法建筑工程处理办法》规定了建工局、房产局、工商局、供电公司、自来水公司等相关部门对处理违法建设时各自的职责，如对城管执法部门已发出《责令停止违法行为通知书》后违法建设继续施工的，供电、供水部门应立即停止供水、供电，规划、建设、城管部门应责令施工队伍停工，对已建成的违法建设，房产部门不得办理房产证，其作为营业场所使用的，工商部门不得办理营业执照等综合性的硬措施来遏制违法建设。实践证明，这种办法比行政执法部门孤军作战的效果要理想得多二是建立联席会议制度。城管、规划、建设、公安、工商、司法、供电、供水等部门建立联席会议制度，定期召开会议，进行信息交流和案情通报，对存在的问题提出整改建议和措施，充分发挥职能部门作用。福建省上杭县建立整治违法违章建筑联席会议制度，成员单位有监察局、规划建设局、国土资源局、公安局和司法局等组成，联席会议每月初召开一次，特殊情况下可以临时召开。联席会议结束后，形成会议纪要，报县政府并印发有关单位。联席会议制度对违法违章建筑案件的治理起到了明显的作用。杭州拱墅区执法局为进一步提高拆违工作效率，更好地整合社会资源，推出了由国土、建设、公安、工商、城管、规划、纪委、税务、供电、供水、电信、交警十余个部门和单位组成的拆违工作联席制，及时通报查违和拆违情况，传递工作信息，实行定向专人联系，加强协作，形成合力，在拆违工作起到了良好效果。三是建立规划与城管部门的信息反馈和资源共享制度。为提高违法建设的查处效率，加强部门间的协调、监督，建议规划审批部门和城管执法部门建立审批抄告、处罚告知、重大审批和处罚征询等信息反馈和资源共享制度。规划部门在审批建设项目后，应及时通知城管执法部门实现资源共享；城管执法部门在对建设项目进行行政处罚后，应及时通知规划审批部门；规划审批和城管执法部门在作出重大审批项目或者处罚时应相互征求对方意见。成立城市管理行政执法局，是依照《中华人民共和国行政处罚法》确定的相对集中行政处罚权制度，是对我国现行行政管理体制的重大改革，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职能交叉重复和行政执法机构膨胀臃肿等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政执法管理体制，维护政府和行政执法部门形象，保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济、文化和社会各项事业的发展。自城市管理行政执法局成立以来，有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解，对城市管理起到积极的作用。但也造成了一些新的矛盾，加剧了社会不和谐，造成政府与百姓的对立。

2008年1月7日湖北省发生的“天门事件”以及2007年8月11日23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强案件就是比较典型的例子。城市管理行政执法部门存在的主要问题：（一）城管执法的法律依据问题，即行政执法主体无法可依。城市管理没有一部属于自己的法律法规，依据的全部是其它部门的法律法规。（二）城管执法人员的身份确定不下来。按照国办发[2000]63号文件明确规定，“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。但是，从全国各地情况来看，城管执法人员的身份被确定为公务员的城市很少，大多数为事业编制。（三）城管执法的职责及权力过于广泛。城管执法所涉及职责包括市容环境卫生、规划、绿化、市政、工商行政、公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面。全国各地城管执法方式基本上是“以罚代管”，缺乏长效管理机制。为解决这种体制上带来的矛盾，本着“统一、精简、效能”的原则，与时俱进，大胆创新，改革城市管理体制，确立科学合理的城管行政执法新体制，对于解决现行体制和提高城管执法效率至关重要。因此，针对目前国内各城市城管执法体制不顺的状况，提出建立中央垂直领导、地方分级管理的城市管理新体制的三种构想：一是国务院成立新的直属机构——国务院城市管理局。该局实行垂直领导、分级管理的机制，参照国家规划、国土总局管理体制，在省、市、县设城市管理局，设区的市在各区设城市管理分局。这样，实行垂直领导、分级管理的体制，有利于实行全国统一管理，步调一致搞管理，排除各种干扰、加大城管执法力度，有利于构建和谐社会和建立创新型国家。二是国务院在公安部内增设城市管理警察总局，尝试一条城管、公安二合一的城市管理体制新路子。将全国的城市管理行政执法队伍并入公安队伍，专门行使城市管理职能，地方公安厅、公安局内部设城市管理警察分局。采取这样的体制有利于解决城管执法人员的身份问题、城管执法人员的着装问题和有效制止行政相对人的暴力抗法等相关问题。“云南省大理市将原城市管理委员会办公室更名大理市城市管理局，与大理市公安局城市管理分局实行两块牌子，一套班子，合署办公，从而实现城管、公安合二为一，并于2003年12月挂牌成立，2004年1月1日正式开展工作”。这种城市管理体制的运行，有效地整合了现行城市管理体制上的各种缺陷，除了履行正常的城市管理职能外，还能够配合巡警、交警开展主要街道的治安巡逻和交通管理工作，及时有效地处理各类城市管理违法、违章案件。城市管理的执法效能大大提高，进一步合理配置了政府部门的人力资源，为精简行政机构探索出一条新路子。“为提高城市管理依法、公正、公开、透明的水平和效率，2005年8月29日，西安市成立了公安城市管理支队，首批70名‘城市管理警察’也正式产生。在以后的日子里，他们将配合城市管理综合行政执法工作，为西安‘创卫’增添力量。”自西安市公安局城市管理警察支队成立整整两年来，支队领导班子找准公安城管工作的出发点，用实际行动谱写了一首城管警察威武文明之歌，城市管理有了巨大的变化，渣土车有了科学长效的监管模式，小商小贩暴力抗法事件明显减少，拆违工作更加顺畅，无不证明了这支队伍为西安市城市管理事业发展、构建和谐西安和提高城市管理品位做出了巨大贡献。三是国务院在住房和城乡建设部内增设城市管理局，将城管执法部门纳入住房和城乡建设系统。在住房和城乡建设部内设置城市管理行政执法总局，负责全国的城市管理行政执法工作。省、市、县三级住房和城乡建设厅（局）内部设置城市管理行政执法局，列入政府组成部门，但归口住房和城乡建设系统，各地根据实际情况实行垂直领导、分级管理。

尽快出台《城市管理法》。加强城市管理，治理违法建设，必须适应市场经济体制需要，完善相关法律法规体系。虽然1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》和2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》自实施以来对我国城乡规划建设和管理发挥了巨大的作用，各地也在此基础上制定了相应具体的实施办法，但是近年来我国的社会经济和城市建设发展非常迅速，特别是“两个转变”的深入和市场经济体制的确立，城市规划建设和管理面临新的形势与问题，现有的法律法规体系已不适应现代的城市管理方面的需求。例如，现行的城乡规划法对违法建设者罚款数额太少，罚款的损失远比不上违法建设所带来的经济利益，而且执行手续复杂，如果违法建设当事人拒不执行，行政机关也没有其它的强制性手段；对一些规划法中予以明确禁止的行为，也没有明确规定相应处罚措施，给违法建设当事人有机可乘，有利可图；违法建设被查处时当事人不予配合，拒不说明情况，城管执法人员没有有效措施来处理，只能从说理和劝服上下功夫。依据市场经济的需要完善城市管理方面的法津法规体系，是遏制城市违法建设的客观要求。应尽快出台《城市管理法》，完善城市管理方面的法律法规，在治理城市违法建设方面，仿效发达国家设立城市规划管理的刑事责任制，追究违法建设者的刑事责任。如：行政执法人员在对违法建设行为进行查处时，违法建设当事人必须积极配合，否则构成刑事犯罪；如果违法建设当事人在执法部门下达《责令停止违法行为通知书》后，违法建设当事人必须马上停止一切建设行为，否则构成刑事犯罪；如果违法当事人在执法人员下达《限期改正通知书》后，逾期拒不改正的，则构成刑事犯罪等。如果违法建设当事人违反了上述法律法规，相关的执法部门就应该立即采取必要措施，严惩违法建设当事人，起到强烈的震慑作用。如，在新加坡《规划条例1990》（《Planning Ordinance 1990》）规定违法开发构成犯罪的可能性有两种：一是没有取得规划许可或者违反规划许可批准的条件。二是任何人拒绝接受或者故意阻碍规划部门依据规划条例行使现场检查权力。在这种情形下，违法开发行为人可能被处以不超过3个月的监禁。在英国，《英国公共法.1971》（Public Law1971）和以《城市规划（强制执行通告和起诉法.1981）》（《The Town and CountryPlanning(Enforcement Notice and Appeal)Regrlation 1981》）为主的城市规划法规规定违法开发有3种情形可能构成犯罪：一是违反“强制执行通告”罪；二是违反“中止通告”罪；三是违反“禁令”罪。在香港，按照《2004年城市规划（修订）条例》的有关规定，在规划领域由于违法行为而导致刑事责任的情形有3种：一是不履行义务（Refusal of Duty），当事人将被罚5万元港币。二是违例发展（Unauthorized Developnent），即为犯罪，可被罚50万元港币或100万元港币。三是违反强制执行规定（Violation of Enforcenent），可被罚50万元港币或100万元港币。

从立法角度看，上述国家或地区正是由于在城市规划管理领域设立了刑事责任制度，使得这些国家或地区在城市规划管理方面比较规范。在我国，城市规划和管理方面也正是因为这种立法上的缺失，导制了我国城市违法建设有法不依，有令不止，造成了城市规划管理方面上的混乱局面。因些，我国应尽快提倡制定《城市管理法》，设立城市规划管理方面的刑事责任制度，是可行的，也是迫切需要的。二是尽快出台规范违法建设管理的相关法律法规。随着城市化和工业化的高速发展，城中村的出租房经济产生了巨大利益，村民逐步由“种田”转向“种房”，从而导致城中村违法建设的规模和数量日益膨胀。因此，各地政府应尽快出台规范违法建设管理的法律法规，从违法建设的建设到建成后管理等方面进一步规范。在违法建设中施工和设计单位也是不可或缺的行为主体，因此要增加对参与违法建设的设计和施工等单位处罚的条款。如《上海市城市规划管理条例》第六十六条规定：对违反本条例造成违法建设的设计单位，由市或者区、县规划管理部门处以设计费百分之十至百分之百的处罚。对违反本条例造成违法建设的施工单位，由市或者区、县规划管理部门处以施工管理费百分之十至百分之百的处罚。违法建设建成后要进一步规范其管理使用，如《广东省城镇房屋租赁条例》和《深圳市出租屋管理若干规定》中明确规定“未取得产权或者经营管理权的，产权有争议或者产权受到限制的，属违章建筑的房屋不得出租”。完善这些法律法规，对违法建设从建设到经营管理进行全程监督和管理，规范施工单位和设计单位的行为，规定相应的管理部门，如工商局、供电公司、自来水公司和供暖公司等相关部门对于属于违法建设的房屋，不得给予办理营业执照，不得供电、供水和供暖，使违法建设不能用于出租或营业，从而使违法建设产生不了经济效益，从经济利益方面掐断产生违法建设利益驱动。

因此，对违法建设的治理要本着节约社会资源、惩前毖后和建设和谐社会的原则，按照《城乡规划法》规定，对“尚可采取改正措施的”违法建设，“应该采取‘限期改正’的方式，就是补办相应手续，使违法建设‘合法化’或者对那些建在符合未来用地规划的违法建设，虽然确实也影响了城市规划，但经过施工改造可以改正的，同样也不需要被拆除”。只有那些严重妨碍社会公共利益、严重影响城市规划、存在严重安全隐患、严重影响市容市貌和严重影响居民生活的违法建设必须强行拆除。在拆除违法建设过程中应尽量减少当事人的损失，对拆下来仍旧可以使用的铝合金门窗、木门、钢架、供电照明设施和砖块等建筑材料尽量不损坏、不丢失，实施人性化的拆违方式。虽然是违法建设，但同时也是人民的私有财产，根据《物权法》规定，强制拆除违法建设也是在强制剥夺人民的私有财产，因此，要根据该违法建设的建设材料费用，适当地给予其补偿，以免造成人民的不满和对抗，共建和谐社会。对于“不能拆除的”，当地政府要按照《城乡规划法》对该违法建设实施没收，对于没收来的违法建设，当地政府以及各部门要用恰当的方式进行处理，如，实行拍卖制度，对于拍卖所得要上缴国库；或者改造成当地经济适用房，用来保障当地贫困市民居房等。2005年10月，经深圳市、区两级政府研究确定：对东明花园住宅楼依法没收，没收后的东明花园将由南山区政府按公共廉租房方式管理，提供给低收入者居住。深圳市查处违法建设办公室负责人说，拆除违法建筑成本很高，而罚款的处罚力度又相对较小，因此以“没收”方式处理。

城市管理行政执法部门治理违法建设，是为了维护公共利益，而违法建设是在破坏公共利益，而公共利益并非仅是大多数人的利益，少数人的利益也是公共利益的组成部分。当城市管理行政执法部门在拆除违法建设时，也破坏了少数人的利益。当少数人的利益因所谓公共利益而受到损失的时候，需要对受损一方进行必要的补偿，通过这种补偿来实现或者说接近达到有人受益而无人受损的帕累托改进原则。^[60]《合肥市人民政府关于查处违法建设的通告》合政[2005]7号令规定：“拆除的违法建设一律不予补偿”。同样，在其他地区“拆违”行动中的有关政府文件、行政法规中都有“违法建设不予补偿”的条款。从立法的角度看，在拆除违法建设过程中造成的当事人的损失真的就不用补偿了吗？对违法建设行为人不需要处以相应的惩罚吗？这些应该是治理违法建设行动中行政执法部门需要认真考虑的问题，仅仅提出“不予补偿”显然是不够的，不符合社会利益和群众利益，不符合十七大报告提出的“创建和谐社会”的要求，不符合“帕累托改进原则”，这是城市“治理违法建设”过程中存在的一个较大的问题。违法建设当事人虽然对违法建设及其用地没有所有权，但对其建设违法建设所使用的建筑材料具有所有权，“拆违”过程中，侵犯了其相应权利，应当予以补偿。对此各地行政执法部门应当尽快出台赔偿建材费用的标准，使治理城市违法建设过程中的“拆违”合法有序进行。同时，违法建设当事人不顾国家法律法规的强制性规定，建设了违法建设，甚至占有了违法建设所产生的收益，所以应当给予相应的处罚，按照《城乡规划法》规定，给予其建设造价的百分之十以下的罚款。^[61]治理违法建设要实现“帕累托改进原则”，最好的方法是防微杜渐，未雨绸缪，由事后查处向事前介入，由以拆除惩罚转向预防监控，对违法建设从抓隐患抓早抓小入手，从业主购买运输建筑材料、挖地基开始，对违法建设进行有效的监控，达到“预防为主，惩治为辅，标本兼治”^[62]目的，实现治理违法建设的“帕累托改进原则”。

对待城市违法建设的治理，不能只以“拆违”为重点，在拆除违法建设的同时要做好后续管理工作，更重要的是要深刻分析违法建设的成因，深刻认识违法建设对构建设和谐社会的危害，坚持综合治理，疏堵结合，才能避免违法建设的重复产生或者消灭违法建设于萌芽之中，使城市规划建设、经济建设有序进行，人民生活和谐安逸。一是坚持拆建并重。在拆除违法建设之后，要根据城市规划布局和市民生产生活需要，立即规划建设一批公共配套设施，把拆违还路、拆违治脏、拆违改造、拆违增绿、拆违添景等有机结合起来，做到拆一片、建一片、管一片。同时也要听取广大市民的合理建议，让广大市民参与到城市规划建设中，提高城市规划的决策水平，使城市规划更加科学性、合理性、可行性、连续性，严防出现“前拆后建，前清后乱”。^[63]二是要坚持拆管并重。各地城管执法部门，要抓紧制定、完善相关政策措施，建立健全遏制违法建设的长效管理体制和机制，落实管理责任，对今后再出现的违法建设，要做到露头就打，坚决依法拆除。

三是要坚持人性化执法。对于那些只能搭建简易棚厦居住或者为生活所迫在自家院内搭建建筑物用于出租出售的，对于这部分人群，政府如果拆除这部分人的违法建设，可能会直接造成这部分人居无定所或者失去了经济来源，如果不能妥善处理好这部分人的困难，很容易造成社会的不稳定，与构建和谐社会而不相符。政府在拆除违法建设的同时要对这部分特殊群体出台一些优惠政策，如：减免困难群众再就业的相关行政性收费和手续费；相应的补偿其搭建违法建设的相关材料费用；安排特别困难群众的再就业，解决其生活问题。只有解决这部分人员的实际困难后，市民才能够安居乐业，才不会再冒险搭建违法建设。

根据《刑事诉讼法》第六十三条、《刑法》第二十条、第二十一条的规定，“任何公民都可以阻止犯罪并将犯罪嫌疑人扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理，对任何正在实施的犯罪都有正当防卫和紧急避险的权利”。城管执法人员既行使国家行政职权，同时也是一个公民，公民的一些基本权利执法人员也应享有。城管执法人员在执法过程中遇到暴力抗法事件时，要尽可能的控制暴力抗法行为的发生或事态扩展，进行正当防卫时，不能出现过激行为。另外，要控制现场周围的情况，阻止那些不明真相的人在外围起哄，城管公安人员要加以劝说，必要时采取强制措施，控制事态进一步发展。一是增强自身防卫能力。当前，潍坊市城市管理行政执法局在日常工作中抽出专门的时间、聘请公安武警等单位的教练组织执法队员练习军体拳、擒敌拳、擒拿格斗等，目的就是为了强身健体和防身自卫，同时也是为了有效制止暴力抗法事件的发生。二是出现暴力抗法时，要及时拍摄取证和保护好现场。城管执法人员外出执行任务时都带有摄像机或相机，当出现暴力抗法事件时，担负取证任务的执法队员要及时拍摄取证，特别在组织强制拆除违法建设时，要配备两名以上的摄像人员，选择拍摄的位置要隐蔽，防止违法相对人抢夺摄像器材。另外，要及时组织执法队员保护好现场，以利于公安部门的调查取证。三是积极取得公安部门的协助和支持。在组织强制拆除违法建设或有重大执行任务时，要在行动前与城管公安保障机构或公安部门取得联系，求得保障，当出现暴力抗法现场难以控制时，要迅速与当地“110”指挥中心联系，以取得支援。

四是事先准备好必要的救护用品。出现暴力抗法行为时，城管执法队员难免会受到伤害。因此，外出执法人员要携带急救用品，执行强制拆除违法建设任务时更要备配专门医务救护人员。平时，城管执法单位应组织相应的急救自救常识培训，以提高执法人员的急救自救能力。

城管执法体制改革以来，我省城管综合行政执法取得了很较大成效。城市管理综合行政执法作为我国行政执法方式的创新，其施行至今在我省取得了一定的成就与经验。我们也应看到城市管理绽合执法处于这么一个特殊的时期，社会在转型城市化进程也在加快，这都给城市管理综合行政执法带来严峻的挑战。城市管理综合行政执法是中国特有的法治现象，也是在我省的一个特殊现象，它虽然是一个法律问题，但笔者认为，它更重要的是一个社会问题。没有先例可循，因此，不论是在理论上还是在实践中，它都能引起许多争议和矛盾。如果这些争议和矛盾得不到及时解决，就会影响城市管理综合执法这一制度的建构与完善。本文笔者在对城市管理综合行政执法理论进行研究的基础上，着重解决现实中存在的问题。城市管理综合执法问题很多，本文主要选择几个关键有代表性的现状和问题加以分析，并进一步提出解决这些问题的对策，以期对实践中的城市管理综合行政执法有所裨益。由于笔者能力有限，对本文的研究只是一个肤浅的尝试，还有许多问题有待实践的进一步检验。总之，构建和谐社会，城市管理综合执法面临的任务极其艰巨而复杂，真可谓任重而道远。

【注释】

[1]张康之：《限制政府规模的理念》，《人文杂志》2001第3期，第55一59页。

[2]刘熙瑞：《服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002第7期，第5一7页。

[3]沈惠平、黄兴生：《建设服务型政府塑造政府好形象》，《大水行政学院学报》2002第5期，第13页。

[4]马克思主义恩格斯选集（第1卷），第60页

[5][美]波普诺著：《社会学》（第十版），李强等译，中国人民大学出版社2003年，第321页。

[6]俞德鹏：《现行城市外来人口管理方式的弊端及其对策》，《人口学刊》2001第1期，第23页。

[7]马庆和.张增亮.关于规范无证商贩的思考.商业经济[J].1997，1:28.

[8][美]沈克明.纽约街头集市活跃城市经济.新财经[J].2006,12:60.

[9]邹德浩.管理小摊贩各国寻良策泰国:照顾弱势群体利益[Z].新华

[10]李清.看，美国白宫周围的小摊小贩[Z].搜狐网.http://star.news.sohu.com/20070323/n248917404.shtml，2007年3月23日.

[11][美]沈克明.纽约街头集市活跃城市经济.新财经[J].2006,12:60.刘嘉.英国摊贩“占道”：有法可依，不打“游击”[Z].新华网.http://news.xinhuanet. com/mrdx/2007-01/04/content_5564875.htm，2007年1月4日.

[12]刘嘉.英国摊贩“占道”：有法可依，不打“游击”[Z].新华网.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2007-01/04/content_5564875.htm，2007年1月4日.

[13]温玉顺.欧美怎么管路边摊贩？路边小摊也是生活风景[Z].新华网.财经频道.滚动新闻http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-03/04/content_5798728.htm, 2007年03月04日.

[14]邹德浩.管理小摊贩各国寻良策泰国:照顾弱势群体[Z].利益新华网.财经频道.财经.国际财经.http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/28/content_5260844. htm,2006年10月28日.

[15]同上

[16]燕北.香港“走鬼”家族.经济世界[J].1994,8:60.

[17]发达国家治理路边摊调查：灵活应对非法摊贩新浪网[Z].新闻中心.国际新闻.国际先驱导报专题.http://news.sina.com.cn/w/2007-04-25/101412862893. shtml,2007年04月25日.

[18]廖先旺.法国乡村路边小吃摊反映的法制经济[Z].新华网.国际频道.国际扫描http://news3.xinhuanet.com/world/2006-10/12/content_5191764.htm，2006年10月12日.

[19][美]沈克明.纽约街头集市活跃城市经济.新财经[J].2006,12:60.

[20]珍妮特·V·登哈特.罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.76-77。

[21]贺邵兵.朱德米.周箴.城市系统的复杂性和参与式治理模式.上海城市管理职业技术学院学报[J].2007，1:57.

[22]同上.

[23]贺邵兵.朱德米.周箴.城市系统的复杂性和参与式治理模式.上海城市管理职业技术学院学报[J].2007，1:57.

[24]1发达国家治理路边摊调查：灵活应对非法摊贩新浪网[Z].新闻中心.国际新闻.国际先驱导报专题.http://news.sina.com.cn/w/2007-04-25/101412862893. shtml，2007年04月25日.

[25]同上

[26]3姜震.街头摊贩占道经营治理的问题分析和对策研究[D].山东：山东大学.2007年3月第18页.

[27]同上

[28][美]沈克明.纽约街头集市活跃城市经济.新财经[J].2006，12:61.

[29]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第21卷），人民出版社2003年版，第311页。

[30]1钱振明.善治城市与城市政府治理能力建设.城市管理[J].2005，3:12-39.

[31]2同上.

[32]钱振明.善治城市与城市政府治理能力建设.城市管理[J].2005，3:12-39.

[33]贺邵兵.朱德米.周箴.城市系统的复杂性和参与式治理模式.上海城市管理职业技术学院学报[J].2007，1:58-78.

[34]贺邵兵.朱德米.周箴.城市系统的复杂性和参与式治理模式.上海城市管理职业技术学院学报[J].2007，1:58-78.

[35]地摊解禁大家谈[Z].搜狐网.新闻中心.http://news.sohu.com/s2007/ditanjiejin/,2007年3月26日.

[36]同上

[37]十七大报告摘要[Z].新华网.http://news3.xinhuanet.com/mrdx/2007-10/16/content_6890523.htm,2007年10月16日.

[38]珍妮特·V·登哈特.罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.77-94.

[39]珍妮特·V·登哈特.罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.77-94.

[40]笑蜀.压力政治扑面而来.南方周末[N].2008年3月13日E31.

[41]高小平：《实现良好治理的三大墓础》，《中国行政管理》，2001年第9期，第18页。

[42]百度百科，http://baike.baidu.com八iew/5443.html?，tp二tt

[43]吕小彪，周均清，王乘:《论“数字城市”对城市建设和管理的影响》，《现代城市研究》，2004第l期第61一64页

[44]陈群民、白庆华:《新世纪中国城市信息化管理的探索》，《现代城市研究》，2001年第4期第19一22页

[45]百度知道，http://baike.baidu.eom八ie，/7773.ht.z份tp二tt

[46]D.奥斯本和T盖布勒:《改革政府一企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译和东方编译所编译，上海译文出版社，1996年版第11页

[47]北京市东城区:《依托数字城市技术，创建城市管理新模式成果汇报》，2005年

[48]数字化城市管理工作简报，新模式推广领导小组，2007年第13期

[49]《北京市东城区城市管理新模式经济效益研究报告》，北京天则公用事业研究中心，2006年6月

[50]邹德浩.管理小摊贩各国寻良策,泰国:照顾弱势群体[Z].利益新华网.财经频道.财经.国际财经.http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/28/content_5260844.htm,2006年10月28日.

[51]仇保兴:城市应对小贩更宽容,合适时间放开管制[Z].新华网.http://news. xinhuanet.com/politics/2006-09/23/content_5127598.htm,2006年9月23日.

[52]贾志.我国城管暴力执法的危害、成因及对策研究[D].华中师范大学，2007.23.

[53]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].新华网.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm,2007年10月24日.

[54]钱卫璋:《平江区—在城市管理工作中努力实践“三个代表”重要思想》，载苏州市城市管理网。

[55]傅兆龙:((国家权力制约论》[M」，南京出版社1991年版，第138页。

[56]贾芝:《对会话含义理论的新思考》〔J〕，《广西民族学院学报》(哲社版)2004年第7期。

[57]陈水秘:《政府回应的理论分析与启迪》仁J」，《地方政府管理》，2000年第n期。

[58]图表来源:孙柏瑛《全球化时代的地方治理:构建公民参与和自主管理的制度平台》，《教学与研究》2003年第11期。

[59]俞可平:《治理与善治》[M〕，北京:社会科学文献出版社，2004年版，第6页。

[60]帕累托法则又称为80/20效率法则（the 80/20 principle）、帕累托定律、最省力法则或不平衡原则、犹太法则。此法则是由意大利经济学家帕累托提出的。80/20的法则认为：原因和结果、投入和产出、努力和报酬之间本来存在着无法解释的不平衡。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。

[61]蔡园，《浅谈违法建筑的综合治理》，《安徽建筑》，2007.1

[62]上官振武、石运宝，《齐抓共管群防群控依法制止城市规划区内私搭滥建》，《城建监察》，2005.1

[63]王相平，《城市规划与公众参与浅析》，《山东城市规划》，2006.2