为进城农民放弃农地作出制度安排

二、为进城农民放弃农地作出制度安排

实现农民身份与农地分离，是保证农村人口向城市定向流动且永久迁移而转变为城市居民的关键。现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城—乡人口迁移的“推力”，而二元户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城—乡人口迁移的“拉力”，形成了城市化“不完全”的两大制度障碍。

进城农民放弃农地，可以加快农业规模经营的步伐，可以消解“不完全城市化”的阻力，促使进城农民完成永久性迁移；进城农民完成永久性迁移，可以减少、化解“候鸟”式迁移带来的如公共设施城乡重复建设、季节性交通拥堵、进城农民在城市的边缘化和农村“留守”等诸多社会问题。解决这一问题必须城乡统筹。

（一）科学设计以放弃承包地经营权置换社会保障的制度

土地在农村是农民的生活保障，当农民进入城市，土地财产权的价值完全可以转化成农民的社会保障。这个思路如果得以实行，就意味着农民工从农村来到城市，是带着他的社会保障金一起来的，城市并不需要为此支付额外的成本。最基本的社会保障，是在城市可以享受失业保险和最低生活保障；当然，进城农民工要享受失业保险和城市最低生活保障的只是少数，只是应让他们享受这种权利，从而无后顾之忧。并不是说所有进城农民都需要立即享有最低生活保障，我们在户籍改革的建议中已经建议可以设定以月收入1000元为标准，有了这个标准就不会增加城市支付“最低生活保障”的压力。只是当他们工作或生活出现困难时，应该享有失业和最低生活保障的权利。

（二）用宅基地（农村建设用地）置换城市住房

进城农民在城市居有定所，并拥有自己的房产，才能实现永久性迁移。

用宅基地（农村建设用地）置换城市住房的可行性表现在，城市因为集聚功能，规模越大，人均占地面积就越小。

表9．1　中国不同规模城市人均占地比较（单位：m²／人）

资料来源：张华《论城市化建设与耕地保护》，《资源—产业》2000年第3—4期第52页。

而在农村，人均生活用地和公共设施占地却大大超过城市水平。有学者测算，每增加一个城镇人口比每增加一个农村人口少占用47．5%的土地（贾绍凤等，1997，26）。另有学者在对辽宁省人均建设用地进行调查后指出：“1996年，辽宁全省城市人口1355．8万人，建设用地规模1133．23km²，人均建设用地83．6m²；农村人口1933万人，建设用地规模为6632．83km²，人均建设用地348m²。”对大连的调查也说明，“农村居民点规模介于300人和400人之间，人均占地介于200m²和300m²之间。”（栾维新、王茂军，2002，209）据我们调查，农村住宅空置率高达20%以上，有的甚至高达50%。为了统筹城乡发展，加快城市化进程，我们建议形成用农村宅基地（包括建设用地）转换城市住房的制度。下面我们以江西为例进行分析：

（1）在城市有稳定收入的农民工，如连续两年月薪在1000千元以上，可以用退还承包地和宅基地，置换城市住房。以城市人均建设用地100m²、农村人均建设用地200m²计，进城1人，农村可腾出建设用地100m²；以1年进城60万人计，全省1年从农村腾出的建设用地可获取土地60平方公里。^[1]

（2）节约出来的60平方公里土地，在全省范围内调配使用，或复垦为耕地，与其他建设用地达到占补平衡；或直接用于城市建设或工业开发用地；或用于农业产业化；或整理储备，用于今后开发等。

（3）放弃承包地和宅基地的在城市有稳定收入的农民，通过一定手续可免费获得一套有产权的住房。如果是1人，获得30平方米住房；2人获得60平方米住房；3人获得80平方米住房；4人获得100平方米住房。如要获得超出规定面积住房的，超出部分以高出成本价20%收取建设费用。

（4）节约出来的土地，经过开发，其利润完全可以支付农民进城住房的建设费用。以一户4人计，除去城市户均用地400 m²，还节约400m²，25户就节约出土地15亩。而现在城市住房建筑成本一般就是1平方米1000元左右，100m²的建筑成本也就是10万元左右，25户的住房也就在250万元左右。15亩土地进入市场后，其价值绝不会低于250万元，有时1亩土地的售价都超过250万元。所以，政府不必为这一制度承担创新成本。许多城市在安置因征用土地时的失地农民时已经用了这种方法，并且同时还根据失地农民的不同年龄，给予不同的社会保障。对被动融入城市的失地农民可以这样做，那么，对主动融入城市的农民工就更应该这样做，因为他们在城市创造的剩余价值留在了城市。

（5）进城农民退出农地，用宅基地等农村建设用地置换城市住房有如下好处：

①可以加快城市化进程，消除不完全城市化现象和由此带来的不良影响。

②可以增加乡镇劳动力人均耕地面积。2006年，江西总人口4339．13万，乡镇劳动力1653．07万。以全省总人口计，人均耕地0．74亩；以全省乡镇劳动力计，人均耕地1．93亩。以每年转移60万人计，江西省农村每年将有115．8万亩耕地参与集约化经营，5年将有579万亩耕地参与集约化经营；也就是说，5年后江西省乡镇劳动力人均耕地将达到2．35亩，适度规模经营的水平将得到提高。而且进城劳动力在城市定居后，肯定还会有随行家属一道进城，放弃的土地将使集约经营的面积更大。节约出来的农村建设用地，部分也可以通过复垦成为耕地，耕地面积由此可进一步扩大，维持粮食安全的耕地“红线”因此可以更有保障。

③将这一制度创新与新农村建设相结合，农村“空心村”现象和乱占宅基地现象可以得到克服和遏制；通过“拆村并镇”，新农村建设可以在更高层次得到发展；农民有了进城得到免费住房的希望，部分农民可以将在农村建房资金或用于增加农业投入，或用于进城后的其他消费。

④以江西为例，节约下来的土地，1年60平方公里，5年就是300平方公里，不仅城市化建设用地可以无后顾之忧，同时，可以为承接沿海产业转移做好土地准备。

当然，这一制度安排，并不能同时解决所有进城农民工的住房问题，关于进城农民工的住房问题，我们在下一章中还会讨论。