劳动就业与养老保障体系建设

劳动就业与养老保障体系建设_山西省劳动就业与社会保障研究

二、劳动就业与养老保障体系建设

(一)我国现行养老保险制度对就业的影响

1.我国现行养老保险制度对劳动力供给影响

我国劳动力资源丰富，劳动力供给长期大于劳动力需求。在当前就业市场化、岗位竞争激烈的形势下，临近退休的人群面临的压力更大，稳定又比较高的退休金待遇就会激励他们对退休的向往。而我国养老保险基本是现金支付、均额支付、全期支付的单一模式，缺乏弹性变化，缺少对就业的激励。工作的压力和就业激励不足的养老金给付机制，产生闲暇对工作的“替代效应”，诱使劳动者提前退休。

我国现行养老保险制度的多元化使得不同行业、不同部门的劳动力供给表现迥异。劳动者在机关、事业单位和企业之间的劳动供给就因包括养老保险在内的工资福利的巨大差距。这样，就造成挤向机关事业单位的人才过度，产生人才高消费、人才浪费现象，而企业人才供给不足。特别是私营个体经济，养老保险覆盖面并没有随着所有制结构的改变而同步发展起来，私营个体经济的劳动者的养老保险远远没有落实，私营个体经济的劳动者存在严重的后顾之忧，不利于私营个体经济吸引和留住高层次人才，也难以稳定职工队伍，优化人力资源，从而阻碍着私营个体经济的发展。而私营个体经济已成为我国城镇新增就业的主渠道之一，它们的发展不畅最终会消极影响就业的多渠道、多样化发展，也就消极影响社会充分就业。

2.我国现行养老保险制度对劳动力需求影响表现

中国储蓄率1995年已高达42%，2005年增至51%，而2003年世界平均水平仅为19.7%。其中一个主要原因是中国的社会保障制度不完善，老百姓出于养老、医疗等方面的考虑进行大量的预防性储蓄。因此可认为中国劳动者在建立养老保险制度之前已考虑到退休后的消费，并实际进行了相应的储蓄，养老保险的建立对原有市场均衡影响不大。但我国养老保险的缴费率比较高，中国企业养老保险缴费负担重。缴费比例高的直接后果就是资金流向资本有机构成高的行业，劳动力需求减少，而且高的养老保险缴费在提升劳动力成本同时提高产品价格，使得本国产品在国际市场上竞争力下降，产品需求和利润下降，企业产量减少，对劳动力需求也随之减少。因此，高的养老保险缴费从国内外两方面影响我国企业对劳动力的需求。

3.我国现行养老保险制度对劳动力质量影响

作为生理主体的个人必然遵循婴儿一少年一壮年一老年的生命周期，劳动者个体在青壮年时期创造一生中主要的物质财富，随其步入老年，由于生理功能的衰竭而逐渐丧失劳动能力，同时，人力资本累积规模也是具有随生理年龄从小到大，并随着生理功能的逐步衰退而日趋降低的规律性特征。老年人的平均人力资本低于社会平均人力资本。由此可以推断老年人继续工作会对年轻人的劳动生产率有负面影响，因此年轻人希望老年人少工作甚至退出劳动力队伍。但老年人又有工作的自由，为了使老年人愿意放弃这种自由，就必须通过某种制度安排建立一种补偿机制，补偿老年人因不工作而遭受的损失，这就是养老保险制度。养老保险制度的目标就是诱导处于退休年龄的老年人退休。由于老年人人力资本下降，生产能力降低，他们的劳动生产率也就比较低，如果他们到了退休年龄后不工作，让出就业岗位，那社会的劳动力质量整体上得到提高，一国的平均劳动生产率就会得到提高，从而提高整个经济的效率。

4.我国现行养老保险制度对劳动力质量的影响

我国现行养老保险制度对劳动力质量影响，集中体现在城镇与农村的人力资本投资差别上，具体体现在城乡教育水平的巨大差距上。城镇劳动力的整体教育水平远远高于没有养老保险或养老保险很少的农村地区劳动力。养老保险制度的城乡分割造成城乡养老保障水平不均衡，很不利于农村的人力资本积累，是导致城乡人力资本积累差距巨大的重要原因，造成城乡劳动力质量差异悬殊。农村劳动力质量整体上的低水平，使得农民进城务工只能从事简单、繁重的体力活或低技能技术活，就业不稳定，劳动收入低，就业水平差。在家务农，也只能从事传统种植业，又不善于利用科技种植，收入不高。这势必消极影响农村劳动力的转移就业和农村工业化，导致农村收入长期处于低水平。农村收入的低水平也是导致国内需求不足因素之一，国内需求不足反过来影响全国经济的发展，从而影响全国的充分就业。

5.我国现行养老保险制度对劳动力流动影响

我国目前的养老保险制度属于多元化的典型，农村和城镇分别运行完全不同而不能接的养老保险制度，不同所有制经济就业人员参加养老保险的机会不均等，企业与机关事业单位之间分别运行不同的两套养老保险制度，造成养老保险待遇水平在不同地区、不同部门、不同行业、不同所有制不平衡。我国多元化的养老保险制度，造成不同性质就业人员的养老保险参保机会不同，待遇差距悬殊，而且难以衔接，障碍了劳动力流动，不利于劳动力资源的合理配置和促进就业。

(二)相关问题之一——就业年限与养老保障之间的矛盾

1.养老与就业之间的两难选择

改革开放后，我国就业与养老问题开始日益暴露出来，首先表现在就业年限和养老保险之间的矛盾。

近年来，为了缓解就业压力，增加就业岗位，不少企业事业单位采用了提前退休和提前退养的办法。有专家认为，这样做使就业问题变成了养老问题;而有的专家认为，应该延长法定的退休年龄，增加养老保障基金，有利经济发展。

研究表明，我国现在处在人口发展机遇期。失业问题是这一时期的特点。而延迟退休，则意味着更多的就业机会将不能释放给社会。如果劳动力人口不能充分就业，同样会成为负担人口。因为可以创造价值的失业人口不但不能创造社会财富，而且需要消耗社会财富，与老年人口“争夺”社会保障资源。如何找到延迟退休与解决就业之间的最佳结合点，还是一个尚待论证的问题。

2.延迟退休是解决养老保障基金不足问题的根本途径

根据国际社会通例，65岁及以上人口占总人口7%以上的社会被称为老龄社会或老年型人口国家。2000年，我国第五次人口普查显示，我国65岁及以上老年人为0.88亿，已经达到总人口比例的7%。据专家预测，我国2028年至2038年将迎来人口老龄化的高峰期。在这十年间，65岁以及上老年人将由2亿增加到超过3亿这一老年人口增长高峰实际是1963年至1973年出生高峰的人口进入老年期而导致的。即将出现的老龄高峰，几乎是不可控制和降低的。从长远来看，由于我国进入老龄社会，再加上我国养老保障制度的设计存在的缺陷，养老保障问题将不可避免尖锐化。

国际上为度量人口老龄化的速度，通常会计算65岁及以上人口比例由7%翻一番(即增加到14%)所用的时间。英国用了45年、瑞士是50年、美国65年，法国虽是老年人口最早达到7%的国家，但达到14%的比例却花费了115年。专家预测，中国完成这一过程大约需要27年。

由于中国实施了世界上最为严厉的生育政策，人口老化速度也比其他经济发展水平相当的国家快很多。这种特殊人口政策导致的老龄化，其社会经济条件与西方发达国家有很大不同。西欧等国的老龄化是在工业化完成以后渐进出现的。漫长的过渡时期使社会已经积累了足够的财富来应对老龄化问题。由于社会财富积累不够，首先面临考验的是养老金支付系统。由于制度设计的缺陷，我国已经面临养老金支付隐患。延长职工退休年龄的目的之一，是减轻“白色浪潮”对社会养老的压力。

我国从1993年开始实行社会统筹与个人账户相结合的养老金筹集方式。资金流程是:为每一个参加养老保险的职工建立个人账户。企业职工在领取工资后向社会保障基金缴付社会保障款，这笔钱连同企业缴付的社会保障款都进入职工的个人账户。但很多老职工新建的个人账户中的资金很少，已退休职工的个人账户则完全是空的。因此很多地方政府挪用在职职工个人账户的资金，支付退休人员养老金。养老保险基金事实上处于“空账运行”状态。

养老制度设计还存在另一个隐患。我国目前实行的退休年限为男性60岁，女干部55岁，女工人50岁。在此基础上，支付养老金的年限按人均十年的预期设计。但我国的人均寿命已达到72岁，寿命延长为原来的制度设计留下一段亏空。有学者曾做了测算，假设所有工人的退休年龄在2020年都提高到65岁，养老金体系将保持盈余。可见，延迟退休，对养老金制度的自我平衡是有好处的。

3.目前必须重视的问题

从解决现实矛盾的角度出发，就业问题和养老保障问题，要衡量哪一方面更加严重。这样才能寻找出路。

要养老还是要就业，对眼下正在经受养老金缺口和就业压力双重困境的中国来说，似乎不能兼得。单就解决基本养老保险基金的缺口而言，提高退休年龄不失为一个办法。有关专家的测算表明，在我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。依次推算，晚退5年，可减缓基金缺口1000亿元，对于我国来说，这的确是缓解养老金收支平衡压力的“猛药”。

从实际情况来看，我们也有调整退休年龄的空间。各国退休年龄的规定一般是根据人均预期寿命、工作年限等来确定的，因此，各国制度设计的平均养老年限在10～15年之间。但随着人均预期寿命的增长，国际上的退休年龄也出现了延长趋势。近几年，我国的实际平均退休年龄不到52岁，实际平均养老年限接近20年，与制度设计(10年)相去甚远。因此，存在着延迟退休的空间。

但延迟退休又会与就业相冲突。目前，我国新增劳动力城乡加起来每年超过2000万人，可每年只能提供城镇就业岗位1200多万个，这意味着每年有近1000万城镇人口找不到工作。因此，从我国当前的情况来看，主要社会问题是就业不是养老。除了大城市和沿海部分经济发达城市外，一般中小城市都面临着巨大的就业压力，大批职工处于失业和半失业状态，许多青年求职困难，即使是大学毕业，不少人一毕业就面临着失业。年轻人精力充沛，掌握着新知识，如果他们很多人无所事事，这是社会治安的极大隐忧。因此，提前退休退养，多空出一些位置来让年轻人就业，这也无可厚非。

当然，解决就业问题，从根本上来说是要发展经济去增多就业机会，提前退休、退养只是权宜之计，从长远看，如果二者不综合考虑，制定符合实际的政策措施，难以解决根本问题。

(三)相关问题之二——灵活就业与养老保险问题

扩大就业是我国当前和今后长时期重要而艰巨的任务，社会养老保险如何适应灵活多样就业形式的要求，是理论和实践需要认真研究和探索的新课题。

1.灵活就业的定义和养老保险覆盖范围

研究制定灵活就业养老保险配套政策，首先必须科学界定灵活就业的基本范围。目前，劳动保障领域对灵活就业有几种不同的看法。

一种意见认为，只要是从事有报酬的工作，都属于灵活就业的范畴。第二种意见认为，只要是城镇户口人员都属于灵活就业的范围。第三种意见认为，具有相对稳定的劳动关系才能明确为灵活就业。三种意见分别从劳动报酬、城镇户口、劳动关系角度阐述了对灵活就业的看法，在劳动保障理论和实践方面有一定的代表性和合理性。

我们认为，灵活就业可是城镇各种非规范从事有劳动报酬的劳动活动形式。灵活就业人员则是城镇各类以非规范就业形式从事有劳动报酬的人员。灵活就业养老保险覆盖范围可以初步确定为:具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活就业人员。

随着市场经济改革的不断深入，经济结构的不断调整，我国就业结构呈现多元化的发展趋势，灵活就业逐渐成为一种普遍的就业形式，灵活就业人员群体不断壮大。因此，把灵活就业人员纳入到养老保险制度覆盖范围内，建立惠及全体社会成员的养老保险制度成为城乡统筹的社会保障制度完善的应有之义。

2.建立灵活就业人员养老保险制度的必要性

一是有助于扩大就业，实现劳动力资源合理配置。灵活就业方式是扩大就业的重要渠道。劳动者一旦由正规就业转为灵活就业，就失去了正规就业者享有的养老保险权益，加大了劳动者转向灵活就业的机会成本，阻碍了灵活就业的发展。灵活就业人员养老保险制度的建立可以使劳动者消除顾虑，解除其养老的后顾之忧。因此，灵活就业人员养老保险制度的建立将在解决城镇就业和大量农村劳动力向非农产业转移过程中发挥举足轻重的作用，同时也有利于促进劳动力充分合理流动和产业结构的调整。

二是实现养老保险制度自身完善与发展的必然要求。当前扩大养老保险覆盖面最主要工作就是吸收灵活就业人员参保，因为大部分正规就业人员都已经被该制度覆盖，而灵活就业人员中有相当一部分为青壮年，吸纳这一部分人员参保可以缓解养老年保险基金支出紧张问题，有利于维持基金的长期收支平衡。根据“大数法则”，迫切需要把这一群体纳入覆盖范围，如果继续排斥灵活就业人员参保，养老保险制度的功能将不能得到充分的发挥。

三是有利于促进社会公平，维护社会稳定。相当一部分灵活就业人员的经济状况不佳，属于社会弱势群体，他们长期游离于养老保险制度之外，市场风险不能得到有效化解，将影响社会的稳定。这些人青壮年时期不参保，年老时很可能成为社会的负担，并且长期不能分享社会经济发展的成果。他们大多是最需要养老保险的劳动者，反而被排除在现存制度之外，这一矛盾不解决，就不能最大限度地保障公平，实现经济社会的和谐发展。

3.我国灵活就业人员养老保险制度现状及主要问题

一是现有养老保险体系覆盖面窄，未能覆盖所有灵活就业者。目前大部分灵活就业人员尚未被纳入到基本养老保险制度中，对灵活就业人员的总体规模及其参保状况，尚无确切数据。根据《2010年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，2010年我国城镇就业人数为3.2亿人，而失业保险参保人数为13376万人，仅为城镇就业人数的41.8%。由于正规就业者参保率高，说明现行基本养老保险制度未覆盖大部分灵活就业人员。

二是现行制度存在缺陷，阻碍灵活就业人员参保。现行的基本养老保险制度是针对正规就业者设计的，对灵活就业者来说，在缴费基数、缴费率、缴费年限、待遇水平和保险关系接续等方面不具有可行性。灵活就业人员参保缺乏财政支持，参保门槛较高;缴费年限设置不合理，灵活就业者大多是阶段性就业，缴费年限较短，不能享受养老保险待遇;不同地区间养老保险接续困难。

三是制度建立缺乏法律支撑和政府支持。目前已有一些相关法规，如《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于非全日制用工若干问题的意见》等，但这些规定不够系统和全面。由于这一制度正处于探索时期，政策变动过于频繁，都在一定程度上影响了今后的统筹协调发展。

四是灵活就业人员及用人单位对养老保险重视不够。由于政策变动过于频繁，相当一部分灵活就业人员对制度缺乏信任感，宁可选择个人储蓄的养老方式或参加商业保险。也有一部分人对养老政策的认知程度低，对相关的政策措施知之甚少。同时，用人单位为降低成本，不愿为其缴费，想方设法逃避缴费。

4.完善灵活就业养老保险关系的基本原则和基本思路

(1)基本原则

一是健全完善区域性养老保险统一政策体系。按照国家养老保险基本制度总体要求和政策法规具体规定，根据灵活就业基本特征，适度调整区域性养老保险政策，扩大覆盖范围，涵养基金费源，稳定社会关系，关怀弱势群体。

二是尊重灵活就业人员参加养老保险的个人意愿。运用不同的宣传方式，广泛告知各项养老保险政策规定，权利和义务相统一，公平和效率相对应，保障水平和承受能力相适应。充分尊重灵活就业人员基本意愿和个人选择。

三是构建适应灵活就业要求的养老保险管理模式。注意研究灵活就业的基本特征和规律，开设养老保险专门窗口，运用银行、邮局计算机管理系统，构建跨地区行业辐射性强、方便快捷的养老保险基金结算系统和个人账户管理系统。

(2)构建灵活就业人员养老保险制度的基本思路

一是建立全面覆盖、财政支持、自愿参保的制度框架。我国实行养老保险强制扩面的客观条件还不成熟，城乡统筹的社会保障体系建设还处在起步阶段。结合灵活就业人员的特点，目前应建立全面覆盖、财政支持、自愿参保的新型制度框架。此框架有三个特点:一是全面覆盖，把有意愿、能按规定缴费的灵活就业人员尽量吸纳进来。二是自愿参保、财政支持，不具备基本养老保险的强制性。从社会公平和激励劳动者参保积极性角度，财政必须参与到灵活就业人员的养老保险制度建设中来。三是设计不同于正规就业人员的新制度框架必须要注意与正规就业人员养老保险制度的公平协调发展，并从长远角度考虑两种制度的衔接。

二是依据灵活就业人员特点，在注重技术操作性的基础上进行宏观制度设计。首先，是确定适宜的缴费基数和缴费率。其次，确定合理的缴费年限，尝试建立更加灵活的最低缴费年限确认制度，比如允许劳动者在达到退休年龄后补足所欠全部本金及滞纳金。再次，建立灵活的缴费方式。第四，确定多层次的待遇水平，应将保障重点放在最低层级的保障水平上，这个层级要高于低保，略低于城镇退休职工养老保障水平。最后，养老金转移接续。六是增加政府补贴。目前许多地方性政策都规定对享受低保人员、下岗再就业人员以及其他灵就业者参保提供一定比例的补贴。这样做既鼓励了灵活就业，又保障了他们的老年生活，是“以就业促保障”的一种有效形式。

三是充分发挥政府部门主导作用。简化参保程序，优化服务质量。要加大财政对养老保险支持力度，降低缴费门槛，合理设计缴费档次。同时，要加强管理队伍的自身建设，提高服务质量。

四是加强法制建设，完善配套措施。在确定政策设计的基本思路之后，应该制定具体可行的法规，为灵活就业人员的养老保险提供制度保障，用法律手段来规范管理社会保障部门、用人单位和劳动者。通过建立可操作的专项法规，使灵活就业人员的养老保险政策措施制度化。在新的针对灵活就业人员的养老保险制度完善运行之前，可以把低保制度和家庭保障作为过渡性的保障措施，以保障其在制度真空期的基本生活。

5.促进灵活就业人员参加养老保险的措施

(1)改进服务手段、提高管理能力

第一，建立社会化的养老保险服务体系。通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心，简化参保程序等措施，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续养老保险关系更加省时、快捷。另外，要广泛调动社会各方面的力量，整合社区、职业介绍机构、人才交流中心、银行、邮局等单位的资源，形成优势互补，实现养老保险管理、养老保险费征缴、养老保险金发放的社会化。

第二，研制全国通用型的养老保险登记、缴费记录卡。研制全国通用的养老保险登记、缴费记录卡，使灵活就业群体本人或用人单位，不论在哪个城市、哪个企业，只办理一次养老保险登记，就可以该养老保险关系为依据，不间断地对养老保险缴费进行记录、接续、转移，做到“通用、简便”。

第三，开发养老保险关系数据库系统。在灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者养老保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，所以，要尽快研制和建立专门数据库系统及相应的管理制度，以信息网络为依托，运用先进的管理技术处理保险基金的征收和支付，向社会提供基金的缴纳、记录、转移、查询服务。逐步实现养老保险关系数据在地市间、省市间的联网与共享，使这一系统能为频繁变动就业单位的灵活就业者建立、接续养老保险关系提供快捷、准确的服务。

(2)做好养老保险关系的转移工作

养老保险关系的转移是指当劳动者由一个统筹地区迁移到另外一个统筹地区工作或生活时，相应的养老保险关系的变更。个人账户可以在全国通用的养老保险登记、缴费记录卡的基础上方便的转移。难点在于统筹账户部分难以转移，这不仅仅是一个技术问题，而且还涉及劳动者及各统筹地区的自身利益。本文认为可以为每位劳动者建立一个“虚拟统筹账户”，作为养老保险关系变更时统筹基金转移的依据，该账户如实记载每位劳动者所在单位或个人为统筹账户所缴纳的费用，但并不占用实际资金。如果灵活就业者在非户口所在地工作并参加养老保险，当其离开工作地时，由工作地社会保险经办机构按

“虚拟统筹账户”记载金额的一定的比例从本地统筹基金中转移相应资金至灵活就业者户口所在地或新的工作地;当灵活就业者的户口迁移至另一统筹地区时，其原户口所在地社会保险经办机构按同样方式转移部分“虚拟统筹账户”资金至新的户口所在地。在确定养老金待遇时以各缴费年度的实际缴费(或转移)金额和领取退休金地区当年的社会平均工资计算本人平均缴费指数及指数化月平均缴费工资。

(3)提高灵活就业人员收入水平

经济承受能力弱是灵活就业人员参保率低的一个重要原因。因此，千方百计增加灵活就业人员收入是促进灵活就业人员参保的一个重要举措。现阶段提高灵活就业人员收入可从以下两个方面着手:一是通过法律保障灵活就业者应有的权益。比如:进一步完善《劳动法》以适应劳动关系的新变化，明确灵活就业的法律地位，在就业合同、就业期限、工资报酬、休息休假、社会保险、职业培训、劳动保护、解雇限制等诸多方面保护灵活就业者的各种权益尤其是经济权益。二是社会保障行政部门针对灵活就业及灵活就业人员的特点开展职业指导和职业介绍、技术培训和创业培训等，使他们成为有市场竞争力的就业者，相应的收入水平也会有所提高。

(4)对参保者给予适当补贴

为鼓励灵活就业者参保，可以根据灵活就业者的收入状况给予不同程度的参保补贴，比如，按统筹地区社会平均工资的1%－5%，收入高的少补贴，收入低的多补贴，灵活就业者的收入状况可通过个人申报、社区审核、家计调查等方式确定。补贴资金直接充实到统筹基金，享受优惠待遇的灵活就业者相应减少部分缴费即可。这部分补贴有两个主要来源:一是对雇用灵活就业者较多的单位征收的少量社会保险特种税。定额征收或以所雇用灵活就业者的工资总额为基数按比例征收，数额相对较少，不会影响到用人单位对灵活就业者的雇佣。二是政府对下岗、失业人员的生活补贴。把政府对下岗、失业人员的部分生活补贴转化为对他们就业后的养老保险缴费补贴，这样既可以促进下岗失业人员再就业也可以充实社会保险基金。

(四)农村劳动力转移就业与农村养老保障

农村劳动力转移就业已经成为中国农村社会的一种普遍现象。从总体上看，一方面，这种转移给农民工的父母的养老保障带来了极大的负面影响，诸如繁重的农业劳动损害了他们的身体健康，经济上拮据，生病得不到及时周到的照料，文化生活方面供给薄弱，等等。另一方面，受农民工的自身文化程度、农民工对就业地区的文明的认同程度以及他们的经济能力的增强与对参加养老保险的愿望等因素的影响，农村劳动力转移就业对未来(近10年左右)农村养老保障制度的建立与完善所起的积极作用不容低估。

1.问题的提出

农村劳动力转移就业已经成为中国农村社会的一种普遍现象。这不仅对中国的农村经济，也对城市经济做出了不容忽视的贡献。政府和学术界都在关注这一特殊群体。近几年来，人们更多地研究了他们对农村经济增长的积极意义，对城市建设、服务业的贡献，或对城市交通、安全管理等方面的负面影响以及他们的转移途径、自身保障等。在农村养老保障方面，学者研究的着力点仍主要集中在问题、格局、体系等方面(例如邓志旺等，2000;赵西方，2001;谭克俭，2002;卢海元，2003)，而对农村劳动力转移就业对农村养老保障的影响则极少有人述及。事实上，农村劳动力转移就业对农村养老保障具有重要影响。

2.农村劳动力转移就业对农村养老保障的双重效应分析

一是农村劳动力转移就业对目前农村养老保障的消极效应。

(1)外出务工者的父母仍承担着繁重的农田劳动。外出务工者的父母，本应安享晚年生活，然而，在他们的子女外出务工后，他们虽操劳了大半辈子，但仍不得不继续在子女留下的农田上从事繁重的体力劳动(多子女的老年人更是精力不支)。其实，这些外出打工者的父母除了承担田间劳动以外，还要照料孙辈的起居、上学。

(2)外出务工者的父母的经济状况低下。由于部分外出务工者敬老意识淡薄以及受工资支付形式的影响，其在农村的依靠子女赡养的父母不能及时拿到生活费用，经济拮据甚至借钱度日的现象不在少数。

(3)外出务工者的父母生病时的照料情况。外出务工者的父母年龄偏大，在体质下降的情形下，还要继续承担繁重的农田劳动和照料孙辈的任务，没有休息时间，再加上经济上比较甚至相当拮据，他们的生活质量不可避免地会出现很大问题，体弱多病是常见现象。但是，调查显示，他们一旦卧床病倒，无人照料、照料不周者比比皆是。

(4)农村老龄人的精神文化生活状况不容乐观。农村老龄人整体(不仅指外出务工者的父母)的精神文化生活状况可以说是想象不及的。但是，作为农村养老保障的重要组成内容，这个问题又不能不引起重视。

二是农村劳动力转移就业对未来农村养老保障制度的积极作用。

农村劳动力转移就业对未来农村养老保障制度的建设还有着不可低估的积极作用。

(1)农村养老保险制度建立的内生诱因。中国未来农村养老保障制度的建立应属于诱致性制度变迁的范畴，而且这种主动性变迁比强制性变迁效果要好很多。这是因为，外出务工者这个庞大的特殊群体，蕴含着较多的建立农村养老保险制度的内生诱因。

第一，这个群体易于接受新观念。我们知道，观念、意识更新在任何制度建立的过程中都处于举足轻重的地位。外出务工者绝大多数在30岁左右，而且具有初中、高中及以上学历者占绝对优势。这样的年龄段和文化层次的人在接受新观念时，有着与其他年龄段、文化层次的人不可比拟的敏感性，易于接受新观念。而且，他们务工所在的区域也可以从一个侧面反映出他们对这些城镇的文明(当然，这也包括这些城镇养老保险等社会保障制度建设的规范性、完整性)的认同。

第二，外出务工者群体的经济能力较强。经济承受能力往往成为制约人们行为的重要因素。在外出务工者群体产生了很有必要参加养老保险想法的前提下，他们的经济承受能力就成为一个必要条件。按照分层分类实行农村养老保障的构想(郑功成等，2002)，绝大多数外出务工者还是具备交纳一定养老保险金的能力的。

(2)外出务工者群体的养老保险愿望。农村劳动力转移就业的迅猛潮流短期内难以缓慢下来，有可能持续十几年、几十年。作为农村劳动力的主体、农民与城市接触的“先头群体”，农民工群体对养老保险肯定的心态对于未来农村养老保障制度建立的积极作用不容低估。这种积极影响将在他们这一代外出务工者身上表现出来，并对后代起着示范、辐射作用。外出务工者群体对养老保险肯定的心态，部分地来源于他们对自己年老时的生活设想。从总体上来说，这个群体的绝大多数人期盼自己拥有养老保险，他们对养老保险持很高的认同态度，建立和完善农村社会保障体系已成为农民的迫切要求。

3.政策建议

从农村劳动力转移就业对农村养老保障的效应分析来看，可以得出如下两点结论:第一，农村劳动力转移就业对现在农村养老保障有很大的负面影响。农村劳动力转移就业后，现在的农村人口主要是老人、妇女和小孩。老年人在身体健康状况每况愈下的情形下，还要承担繁重的农业劳动，又要操劳孙辈的起居、上学，致使他们的身心健康受到了很大的伤害。经济上拮据，生病时照料不周甚至无人照料，精神、心理、娱乐方面供给薄弱等，无一不使农村老龄人的养老质量大打折扣。地区经济差异、田间体力劳动、经济供养、生病时照料状况是现在农村养老保障的主要影响因素，且呈很高的显著水平。第二，农村劳动力转移就业对未来(近10年左右)农村养老保障制度的建立和完善所起的积极作用不容低估。由于外出务工者的文化程度较高、就业地区的文明程度较高、目前农民工自身健康状况和他们具备了交纳养老保险金的经济能力等因素，以及农民工在养老保险方面的先行举动及示范效应，在理论上和实践上，都会使未来建立农村养老保障制度的阻力变小，进而使农民工的养老保障制度完善得更快。通过计量分析，可以看出:农民工文化程度高、就业地区的文明被他们认同和他们经济能力提高是这个结论的主要影响因素。某个地区的外出务工者文化水平越高、经济能力越强，则该地区建立农村养老保险的速度越快，规模越大，水平也越高。

因此，农村劳动力转移就业虽然对搞活农村经济、加快城市建设和促进城乡一体化发挥着很大作用，但对农村老年人养老保障的消极影响却不容忽视。

在矫正农村劳动力转移就业对农民工父母养老保障负面影响方面，政府应该有所作为:①允许转移就业的农民依法有偿转让、转租、入股抵押土地承包权，甚至可以考虑以村为单位成立“土地托管中心”，由土地“托管中心”统一负责土地经营，而不至于将大量繁重的农活等事务压到老年人身上。同时，这些政策也是为了减少农民，让农民增加经济收入。其实，这也是“三农”问题的核心所在。针对农民工子女进城入学难的问题，应制定城市学校必须接纳农民工子女入学的政策。这也是为农民工及其父母做了一桩大好事。②政府加大惠农政策力度，提高农产品价格，减免一些不应由农民来承担的税收，缩小从事种植业与转移就业之间的收入差距。在外出就业风险较大的情况下，农民会谨慎外出，其父母的身心健康就在很大程度上得到保障。③在农村建立农村居民最低生活保障制度，使那些经济陷入困境的老年人能够及时得到救助。可以以县级为单位，在经济发展水平不同的地区，制定不同的最低生活保障标准。在有条件的地区，鼓励建立以大病医疗保险为核心的新型农村合作医疗制度，以解决农村人口特别是老年人“看病难”的问题，从而保障老年人的晚年生活质量。此外，地方政府可以尝试建立以村为单位的“老年人之家”等娱乐机构。老年人在这里可以看书、看报、看一些关于老年人生活的专题科教片，以提高老年人精神文化生活质量。

在充分发挥农村劳动力转移就业对未来农民工自身养老保障制度建立和完善的积极作用方面，政府要加强宣传力度，因势利导;主动承担在农村养老保险中的应尽责任，抓住时机，以点促面;针对未来中国农村人口高龄化、少子化的趋势，可以考虑在中国农村率先建立起类似日本的“看护保险”制度;同时，要根据农村的实际情况，制订适宜的政策，切忌“一刀切”或急躁冒进。

(五)山西养老保障体系的建立和完善

1.山西省养老保障体系中存在的突出问题

随着市场经济体制的确立，我国的经济改革已经从产品市场向要素市场全面延伸，劳动力流动的障碍逐步减少从而使得流动速度明显加快，这就给原来仅仅局限于城市部分人的社会保障制度带来很大的冲击。从我省情况看，就业和社会保障体系解决社会问题的能力还不够强，对经济社会发展的调节协调能力还有限，不能适应经济社会快速发展的需要，与全面建设小康社会的要求还存在着较大的差距。与全国多数地区相同，突出地表现在:养老保险制度覆盖范围不广;养老保障制度亟待完善，社会保障制度同时面临人口老龄化、城镇化、就业形式多样化等多方面的压力，体系不完善，覆盖不全，社保基金支付压力大的矛盾日益显现;立法滞后，管理的社会化和专业化程度不高;弱势群体扩大造成权益失衡，协调难度进一步增大。

2.山西养老保障事业存在的有利条件

就业和社会保障制度是国家重要的经济社会制度，经过二十多年改革开放，我省在国家确定的政策框架下，既积累了一定的财富，也积累了一定的经验，造就了一支经验丰富、本领过硬的社会保障专业人员队伍。因此可以说，推进就业和社会保障制度的不断完善，已经具有坚实的现实条件。

(1)各级党委政府高度重视就业和社会保障工作，全社会更加关注就业和社会保障工作，社会舆论和客观环境更加有利。山西省明确提出就业是民生之本的指导思想，并且把扩大就业、控制失业率作为政府宏观调控的重要目标，明确了完善社会保障体系的思路，启动了完善城镇社会保障体系试点工作。这一切都为就业和社会保障工作提供了更加有力的保障。

(2)地区经济持续快速增长，为实现就业和社会保障的可持续发展奠定了经济基础。我省经济持续保持平稳较快增长、财政收入大幅提高，为社会保障提供了更好的宏观经济环境和资金保障;“十一五”时期是我省建设新型能源和工业基地的重要时期，全省经济增长方式将进一步转变，经济结构更趋合理，国民生产总值将大幅提高，全省的综合实力明显增强。这就为扩大就业、提高城乡居民收入、完善社会保障体系、建立和谐稳定的劳动关系创造了更为有利的经济条件。

(3)“十一五”时期形成的就业与社会保障的制度与政策框架，为“十二五”期间进一步完善与发展打下了基础。“十一五”期间，国家和省出台了包括税费减免、加大财政投入、就业服务和职业培训等多种手段有机结合的积极就业政策，在解决国有企业下岗失业人员再就业方面发挥了重要作用，为政策的进一步完善与推广提供了重要基础。同时，社会保险方面的基本制度已经确立，经过大量的探索，改革、完善路径已经明确，这就为“十二五”期间保持政策的连续性和创新性奠定了有利的基础。

3.山西省完善养老保障制度的对策

当前及今后一个时期要把建设统筹城乡社会保障体系、完善社会保障政策措施、着力扩大社会保险覆盖范围、妥善解决改革中的突出问题、积极研究探索涉及社会保障领域的民生问题，作为实施社会保障工程的重要内容，努力实现让更多的人享有社会保障。山西省提出，到2012年末，各项社会保险主要目标任务是:城镇基本养老保险参保人数达到674万人，其中:企业养老保险参保人数529万人(包括农民工100万人)，机关、事业单位参保人数145万人;农村社会养老保险的参保人数达到300万人;城镇基本医疗保险参保人数达到970万人，其中城镇职工参保人数530万人(包括农民工100万人)，城镇居民参保人数440万人;失业保险参保人数达到305万人;工伤保险参保人数达到400万人(其中农民工100万人);生育保险参保人数达到220万人。

(1)进一步完善养老保险政策

制定全省统一的养老保险“前补后延”政策，对整体或部分未参保的城镇各类企业及其职工，在国家规定的劳动年龄内，单位和个人均有补缴意愿的，可以补缴养老保险费;参保人员达到法定退休年龄时，累计缴费年限满10年不满15年，不符合按月领取基本养老金条件的，可继续缴纳养老保险费，累计缴费年限达到15年，按月领取基本养老金。

做好做实基本养老保险个人账户。充分利用国家扩大做实个人账户试点的优惠政策，按照我省做实个人账户的实施方案，逐步做实个人账户，积累基本养老保险基金，并按照国家个人账户基金管理和投资运营办法，进行个人账户基金管理和投资运营，实现个人账户基金保值增值。

(2)提高养老保险统筹管理层次

完善养老保险省级统筹，加强养老保险基金省级预算管理，明确省、市、县各级政府责任，建立健全省级基金调剂制度，在全省范围内统一规范养老保险业务管理。提高保险统筹层次，加大社会保险统筹层次工作力度，使基金在更大范围内调剂使用，增强抵御风险和突发事件能力，实现社会保险省内跨地区转移续接和人力资源合理、有序流动。

(3)加大社会保险基金征缴和清欠力度

建立起全省社会保险统一登记、统一征缴、统一稽核的管理服务制度，规范社会保险经办机构管理服务流程，形成各项社会保险登记、征缴、支付、使用、管理、稽核“一体化”管理服务。对用人单位的缴费人数和缴费基数进行稽核，规范缴费工资基数，防止瞒报漏报工资总额，对拒缴、瞒报、少缴的要坚决依法处理。加强对人情缴费、协议缴费、破产企业社会保险费清欠不到位、改制企业逃费等问题的督促检查，进一步加大对企业历年欠缴社会保险费的清理追缴力度。

(4)强化社会保险基金监管

加强基础管理，整合服务资源，规范服务流程，推进社会保险经办机构服务规范化、信息化、专业化建设。完善社会保障基金监管制度，健全多方监管的组织体系，实现对社会保障基金运营的全程监督和非现场监督。在确保基金安全的前提下，探索建立和完善个人账户基金、企业年金的市场化运营机制，保证社会保障基金的安全运营。建立医保经办机构、定点医疗机构、基层社区劳动保障平台一体化管理服务网络，将政策咨询、信息汇集、业务经办、费用监控等管理服务职能延伸到基层社区，为参保人员提供便捷的经办服务。

4.建立就业与养老保险的互动机制

就业与养老保险制度已成为各界普遍关注的问题，但目前劳动和社会保障领域面临两大难题:就业和再就业难，就业压力大;养老保险基金收支缺口越来越大，财政难以弥补。在这个两难矛盾中，出路是就业优先，即养老保险应适应就业格局变化，促进和扩大就业。

(1)在保持经济的快速增长的前提下，抑制就业弹性的下降

在劳动力供给一定的条件下，社会劳动力总需求直接取决于经济增长的速度和就业弹性两个因素。一般来讲，由于资本有机构成提高的规律，就业弹性从长期看必然呈现下降趋势。但就业弹性也是可以调节的。这是因为就业弹性的变化决定于经济结构和劳动力成本等因素。一定数量的劳动力就业所需要的资本投入和劳动力成本构成就业的单位成本。如果劳动密集型经济所占的比例较大，资本比例较低且劳动力成本低，就业成本相对就低，就业弹性就高。从这个意义上讲，就业弹性的变化可以通过政府的经济政策加以调节。

各级政府要制定就业增长的目标规划，建立以就业岗位增减为目标的政策评价体系。可以建立通过金融和税收政策促进就业扩张的机制。20世纪80年代初，为了解决城镇的就业压力，政府探索建立了对集体和个体经济的税收减免支持政策，促进集体和个体经济的发展，缓解就业压力起到了积极作用。基于就业矛盾长期性的考虑，应当对于各类劳动力密集型经济建立税收减免的政策支持，强化税收对于就业的直接促进作用;要加快大中城市就业和户籍等方面的制度改革，为农村劳动力向城市转移创造条件，在具体方法上，可以通过在一些中等规模城市试点的方法，探索建立城乡劳动力统筹管理，建立城乡统一的劳动力市场的途径。

(2)推行弹性退休政策

弹性退休政策已成为许多欧美发达国家应付人口老龄化挑战、实施劳动力市场结构调整的重要政策主张，并将发挥愈来愈重要的作用。

实行弹性退休政策，可以充分考虑某一时期的劳动力市场供求状况、老年劳动者的收入与心理状况，一方面可以减轻劳动力市场供求压力，缓解失业矛盾，妥善协调处理就业、安排退休生活的关系;另一方面可以通过退休方式和退休收入方式的调整，建立更适合老年人心理状态的退休制度。重要的作用还在于，随着人们受教育时间的延长，如何最大限度地发挥人力资本的作用，对促进经济、社会的发展意义重大，对于专业技术人员的退休时间、退休方式允许有一定弹性，可以充分发挥智力劳动者的潜力。

(3)加大财政投入力度

一是按照公共财政的要求，优化财政支出的结构。采取积极稳妥的财政政策，增加财政支出，解决就业困难。据有关部门测算，财政支出每增长1%，可使劳动力就业量增长5.5%。由此可见，财政政策对刺激经济增长及扩大就业有着不可估量的作用。从财政支出的角度看，可以通过加大公共投资项目，刺激经济需求，带动社会投资，从而促进就业;加大农村基础设施建设投入力度，促进农村经济发展，加快农村工业化、城镇化与现代化的步伐，吸纳农村富余劳动力就业，减轻城镇就业压力;加大职业教育和培训的力度。

(4)建立缴费人监督机制

中国的养老保险组织属于官方模式，主要问题在于管理与监督均为政府行为。企业和职工作为缴费人，应当对养老保险基金的管理拥有实质性的监督权。欧盟国家的各类纳税人监督机制可以借鉴，如通过建立“检查和欺诈起诉”制度、定期的基金财政状况监督制度等，建立公众对养老金制度的信心。需要对省级和地方养老保险机构进行更强的监管和控制。可以通过借鉴其他国家的经验，将其监督养老信托基金或金融机构的方法同中国的实际情况结合起来，创造强有力的监督控制的方法模型，包括内部财务控制、财务报告、管理信息系统报告、消费者服务标准等。