山西省失地失业农民社会保障对策

山西省失地失业农民社会保障对策_山西省劳动就业与社会保障研究

三、山西省失地失业农民社会保障对策

随着城市化与工业化进程加速，再加上农村土地制度的改革，大量农民因各种具体原因失去了原有的土地。山西省农民失地问题同样比较严重。解决好失地农民的社会保障问题，不仅是关系到农民就业与生活问题，也是关系到社会秩序稳定、社会和谐发展的问题。

(一)山西省失地农民状况

随着改革开放的深入和经济社会的发展，山西省城市化的步伐也在加快。在这一进程中，征占农村土地的面积越来越大，失地农民也越来越多。由于各方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体，社会矛盾凸显出来。

1.山西省农民失地基本情况

据山西省劳动保障厅有关调查显示，2001年至2005年，山西省被征用土地达44万亩，涉及农民达140万人;而2006年，全省建设占用耕地达到19.17万亩，土地征收总面积6817.82公顷，农用地总面积4942.74公顷，耕地4329.09公顷，安置农业人口9.25万人。被征用土地主要用于城市和工矿企业的改扩建、筑路、高科技园区、居民宅地、国家大型水利工程等项目的兴建。我省被征地农民分为三种:一种是土地全部被征用并转为非农户，全省涉及8.7万余户，21．3万人;一种是原有土地被全部征用，仍为农户，由村委会调剂，又获得土地，全省共15万户，68万人;再一种是部分土地被征用，仍为农户，全省共15.4万余户，5万人。这三种失地农民土地被廉价或无偿征用后，仅得到很少的补偿，基本没有社会保障。另外，国家修建黄河小浪底水库，我省因部分耕地被淹，涉及安置人口4.2万人，还有前几年一批小城镇人员因农转非而失去承包土地的机会，这些人员的社会保障仍是“空白”。由于没有最新统计数据，但是我们可以推断，从2005年到2009年，山西省新产生的失地农民人数会大量增加。在未来的一个较长时期，这一现状都不会改变。

2.失地农民面临的主要问题

(1)基本生活保障问题

农民失去土地后，应该说不再是普通意义上的农民，但又不同于城市居民，成为边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带。他们一般自身文化低、缺乏专业技能，就业比较困难，家庭收入不稳定，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭靠征地补偿款维持生计，过几年补偿款“吃”完了，生活也就没有保障了。

(2)失地农民的养老、医疗保障

目前农民还主要是依靠子女养老，由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性，许多失地老人的子女在失地后收入、生活水平下降，大多数老年家庭是以征地补偿款来维持生计，可是，几年之后征地款花光了，生活该出现困难。年纪较大的失地农民普遍对自己的养老、医疗问题担忧。完善农村社会保障体制，切实做好失地农民的养老、医疗保障工作，使失地农民老有所养、老有所医，才能解决农民的后顾之忧。

(3)失地农民的就业问题

应注意的是，许多40岁以上的劳动力再就业非常困难，而他们却肩负着子女的教育、父母的养老、自己将来的生活三重重担，仅以获得的远低于土地原价值的征地补偿款来解决这些问题是绝无可能的。让失地农民就业，转变工作环境，解决失地农民的培训问题，增加技能培训，是当前和今后切实需要解决的问题;

(4)教育支出大，失地农民不堪重负

据国家统计局山西调查总队调查显示，2000年起，山西省农村居民人均纯收入增长幅度已经连续6年低于城镇居民。1999年城镇居民人均收入为4342.6元，农村居民人均收入为1972.62元，城乡居民收入比为2.20∶1;到2005年，城镇居民人均收入达到8913.9元，农村居民为2890.66元，城乡居民收入比已经扩大到了3.08∶1。据统计，2006年，山西省居民人均纯收入10027.7元，农民人均纯收入3180.92元，2007年山?西省城镇居民人均可支配收入11565.0元，而农村居民人均纯收入3665.7元。目前读中学一年学杂费超过一千元，读中专、大专、本科的费用一年至少要六千元，一些农民家庭本来已难以承受，失地后随着一些家庭收入的降低，更是陷入这样一个怪圈:一方面，未来没有土地作保障，必须使子女拥有除农业外的一技之长，使其有工作可做，能够谋生;另一方面，现时的土地被征获得的补偿款过低以及失业等所造成的收入的下降，又无力支撑子女的教育。因此，不少失地农民家庭不得不为了子女的教育向亲戚朋友举债。

(5)失地过程中的补偿问题

上述问题的出现，直接原因在于农村土地补偿制度的缺陷。

补偿费不到位现象时有发生——失地农户对补偿费用不到位普遍不满，在调查的失地农户中有90%的农户对政府的补贴没有及时到位有意见。大批失地的劳动力找不到合适的就业门路，赋闲在家，对农村稳定和农民增收产生不利的影响。

征地补偿标准过低、补偿方式单一——根据现行《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前三年平均年产值的6到10倍，是土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍。按照该标准，农民的征地补偿和安置补助按目前农村居民人均生活费支出计算，只能维持7年左右的生活;按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年多的生活。

另外，调查表明，如果征地成本价为100，被征地收益的分配大致为:农民5%到10%，村级组织占25%到30%，企业占40%到50%，各级地方政府占20%到30%;而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。目前我国对失地农民的安置补偿大部分以货币补偿为主。货币补偿只能解决失地农民的近忧，难以化解远虑。

3、大量农民失地挑战农村社会保障制度

农村的集体土地，不仅是农村居民的生产资料，而且发挥着农村社会保障的功能，为农民提供就业机会和生存条件。而失去土地的农民不再是普通意义上的农民，但又不同于城市居民，他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样完善的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为边缘群体。

据国家统计局山西调查总队调查显示，2000年起，山西省农村居民人均纯收入增长幅度连续6年低于城镇居民。1999年城镇居民人均收入为4342.6元，农村居民人均收入为1972.62元; 2007年山西省城镇居民人均可支配收入11565.0元，而农村居民人均纯收入3665.7元。收入水平较低、个人资产极少的农民在失去土地之后，从基本生活到医疗养老等方面均面临巨大挑战。

土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。在当前社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，在就业、子女教育等方面又享受不到优惠政策，导致失地农民转化为城市贫民。随着国有企业改革的不断深化，企业用工逐步市场化，政府对失地农民就业安置的渠道越来越少，失地农民就业形势非常严峻。此外，政府补偿标准偏低，难以维持失地农民的长远生计，且由于征地补偿被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。失地农民由于在生活、就业、医疗等方面的不稳定性，使家庭保障模式越来越受到冲击，迫切需要建立针对失地农民的社会保障制度。

(二)山西省对失地农民的补偿办法及保障政策

近年来，山西省政府以及各地市也积极探索解决失地农民的社会保障问题。根据国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《土地法》以及其他相关法律法规，山西省不断出台政策，推动山西省失地农民社会保障制度的建设。

2004年11月，为使被征地农民在征地后生活水平不降低，保护他们的合法权益，山西省确定了新的征地补偿标准。在执行新的标准时，省国土资源部门将制定省城内各县市耕地的最低统一年产值标准，土地补偿费和安置补助费的年产值倍数将按照被征地农民原生活水平不降低的原则确定。

假如征地补偿安置费用不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的要提高倍数;不足以使被征地农民保持原有生活水平的政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

在有条件的地区，省国土资源部门将制定各县市征地区片综合地价，实行征地补偿。制定区片综合地价应考虑地类、产值、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

征地过程中必须严格履行法定程序，特别要保护被征地农户的知情权，并将征地用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农户，但是在告知后凡被征地农户在拟征地上强栽、强种、强建地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》于2005年10月17日省人民政府第57次常务会议通过，2005年12月1日起施行。省人民政府批准制定各设区的市、县征地的统一年产值标准或者区片综合地价时，应当充分考虑当地农民生活水平。依法支付的土地补偿费和安置补助费，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，应当增加安置补助费，确实保护农民的利益。征地单位应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内将征地补偿费全额支付给被征地农户;经被征地农户同意，也可以与被征地农户约定分期支付征地补偿费。征地补偿费用没有足额到位前，国土资源部门不得发放建设用地批准书，不得办理供地手续，征地单位不得强行使用土地，项目不得开工建设，被征地农户和农村集体经济组织有权继续使用土地。

山西省劳动和社会保障厅2007年9月24日发布《关于做好全省被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》，把被征地农民纳入社会保障范围，并对被征地农民进行就业培训，使被征地农民至少掌握一项就业技能。山西省将采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计，他们按自身的实际情况既可以参加城镇企业职工基本养老保险，也可以参加农村社会养老保险，参加农村社会养老保险的保障标准原则上不得低于当地城市居民最低生活保障标准。

在城市规划区内，要将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系。未就业的被征地农民可到当地公共就业服务机构办理失业登记，并领取《就业失业证》;在城市规划区外，要拓宽农村就业领域和空间，发挥小城镇吸纳被征地农民就业的优势，做好被征地农民的就业工作。

纳入农村社会养老保险的被征地农民范围为:城市规划区外所有符合参保条件的;在乡镇企业就业的;城市规划区内征地时已进入供养年龄段和仍为农业户口自谋职业或灵活就业的;对征地时已年满60周岁进入供养年龄段的，其养老保险资金足额到位后，按规定逐月领取养老金;对征地时处于劳动年龄段(16～59周岁)的，按国家政策规定筹集和缴纳保费，待进入供养年龄段后，按标准逐月领取养老金;对征地时未达劳动年龄段(不满16周岁)的，按征地补偿规定一次性发给安置补助费;对未达或处于劳动年龄段的被征地农民按本办法执行后，愿意参加新型农村社会养老保险享受更高水平养老保障的，可积极组织其参保、续保。被征地农民养老保险所需费用，由农民个人、农村集体经济组织和当地政府共同承担。参保的被征地农民从年满60周岁的次月起按月领取养老金。

《意见》规定，被征地农民参加农村社会养老保险的保障标准，不得低于当地城市居民最低生活保障标准，有条件的也可参照当地最低工资标准的80%确定保障标准。对城市规划区内处于劳动年龄段的被征地农民，在城镇企业就业和已转为城市户口自谋职业等人员按城镇企业养老保险政策缴纳养老保险费。同时，城市规划区外所有符合参保条件的，在乡镇企业就业的，城市规划区内征地时已进入供养年龄段和仍为农业户口自谋职业或灵活就业的被征地农民，纳入农村社会养老保险的保障范围。

山西各级劳动保障部门将负责被征地农民的培训工作，经过3－6个月的培训，使被征地农民至少掌握一项技能，提高他们的就业能力，也可通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业。被征地农民凭《就业失业证》可以享受免费的就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等公共就业服务。

2007年12月，为确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，山西省为被征地农民设立社会保障资金专户，要求在项目征地批准之日起3个月内，确保社保资金打到专户内。

山西省劳动和社会保障厅要求各地政府根据征地项目，统计被征地农民中需纳入社会保障体系的人数，按照当地出台的被征地农民社会保障办法，列出被征地农民共需筹集社保资金数目，由被征地农民个人、农村集体经济组织、政府共同承担。自项目征地批准之日起3个月内，确保社保资金足额打入被征地农民社保资金专户，否则，将不予征地单位办理供地手续。

2008年5月20日，《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法(修正案)》经省人大常委会表决通过，经公布后实施。办法规定，县级以上人民政府应将因征地而导致失去土地的农民纳入城乡就业体系，并建立社会保障制度。对不具备生产生活条件的，可以采取异地移民等方式安置。

在山西省政府政策法规的指导下，山西省各地市也都纷纷探索和实践。如吕梁出台政策规定:一是建立类似于“通存通兑”的保险、，使农民的保险账户在异地顺利得到接续;二是区分保障层次，逐级提高社会保障;三是养老保险基金、失业保险基金、医疗保险社会统筹基金等需要实行政府、村集体、个人合理负担机制;四是改革农村土地征用制度，将社保作为土地征用的前置条件;五是扩大农村社保覆盖面;六是各级财政努力调整支出结构，增加社会保障投入，尤其是增加用于“失地农民”低保的专项资金;七是允许私营资本进入社保领域。

(三)山西省建立失地农民社会保障机制的原则与思路

建立失地农民社会保障机制的原则主要有如下四个:

一是先保障后征地原则。在农民的土地被征用之前就把农民纳入已建立的社会保障体系中，坚持先保障，后征地原则，是维护失地农民利益的第一张保护网。

二是改善农民生活条件与提高农民生产能力相结合的原则。改变纯粹的救济方式，树立以提高农民生产生活能力以保障其长远利益的理念，把“可持续生计”的理念引入到失地农民社会保障制度的构建中，保障其持续生存、发展的权利。

三是坚持生活保障制度与就业保障制度联动的原则。通过生活保障制度和就业保障制度联动机制效用的发挥，彻底解决城市化进程中失地农民的保障问题。

四是政府保障与商业保障结合的原则。失地农民的社会保障问题不能单纯依靠政府来解决，也需要市场的介入，建立起以政府保障为主商业保障为辅的机制。

具体建设思路:

1.建立失地农民社会保障基金

(1)失地农民社会保障基金的筹集

社会保障若没有基金来源就成了无本之木、无源之水，在这个问题上，主要有三种看法:第一种观点认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源;然后利用社保基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助(马驰、张荣，2004)。第二种观点认为，缴纳社会保险的费用可以由以下三部分组成:政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投保，同时政府的参与增加失地农民的信任感;从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满;失地农民自己出一部分买社会保险也理所当然(杨盛海、曹金波，2004)。第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金可通过如下渠道筹集:一是政府一定比例的财政拨款;二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元的标准提取资金;四是从土地储备增值收益中提取10%的收益;五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金(张时飞，2004)。

山西省失地农民社会保障资金的筹集，总体讲应坚持政府、集体、个人共同出资的原则，改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂用;集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中支出;个人负担部分从征地安置费中抵交，集体与个人所交纳资金进入个人账户。为保证此项制度的可持续性，对失地农民社会保险标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户，难以一次性拿出全部资金，可采取分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。具体来讲，可以区分以下情况:

一种情况是公共利益征用土地的，以当地的土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。土地转用后的巨额增值收益不加以公平分配不符合社会正义原则。在目前城乡二元分割的体制下，应该把属于农民的土地转用“涨价”作为建立失地农民社会保障基金的主要来源。

第二种情况是非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险。对于非公共利益占用农民集体土地，安置补偿除了用地单位为农民办理失业、大病、养老等保险方法外，更多地应引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费。

第三种情况，失地农民社会保障基金的可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。

第四种情况，农民自筹资金。农民自筹资金进入农民社保基金个人账户，采取量力而行、自愿存贮的方式，并给予一定利率上的优惠。

(2)失地农民社会保障基金的运行与监管机制

社会保障基金运营多元化投资，可以有效地降低基金运营中的风险。主要问题在失地农民社会保障基金由谁运营监管的问题上。总的来说，主要有这么几种观点:第一种，在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。以多元化的投资理念，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率;可以探索着把养老保险基金交给势力和信誉都不错的商业保险公司托管，由它们保证该基金一定的收益率，并负责建立以每个村民为所有者的个人账户(陈信勇、蓝邓俊)。第二种，在明确的法律体系前提下，依法赋予监督主体监督权，要分开设置失地农民社会保障基金的管理机构和经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性(冯健)。第三种，交由私营机构管理，不一定要按照西方国家的做法，可以结合中国国情，交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值(周舟)。

国际通行的社会保障基金管理运作模式主要有以下三种:一是国家财政成立资金运用部或投资公司，直接运行管理。优点是统一管理，基金运用能够与国家经济政策相结合，有利于国家经济增长，缺点则是有可能产生官僚主义，机构臃肿所带来的效率低，难以获得稳定的收益率;二是建立准政府性质的社会保障资金管理机构。优点是各部门权责明确，机构清晰，缺点则是可能造成“长资短用”现象;三是完全交由民营或私营的基金管理公司以及信托投资公司征收，管理运用。优点是收益率较高，克服了公共管理模式的弊病，引入了市场竞争机制，但问题在于基金管理费用占投资收益的比例过大。从国际经验来看，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且多家经营而非独家垄断。这种基金经营方式值得我们借鉴。

建立中国失地农民社会保障基金管理模式则必须考虑到中国的实际情况。建立的失地农民社会保障基金管理模式，可以结合三种模式各自的优点而克服其弊端。可以考虑建立这样的一种模式:建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，这一机构将其资金委托商业银行管理，多家竞争性的管理公司专门负责社会保障资金的保值增值，推动资本市场的发展。这种模式的主要架构:基金法人、管理人——准政府性质的社会保障资金管理机构，基金保管人——商业银行，资金投资人——多家管理公司。准政府性质的社会保障资金管理机构，对社会保障资金实施统一的强制性管理，统一管理个人账户的各种信息，同时委托商业银行共同办理有关业务，由商业银行负责基金的保管。

2.提高征地补偿标准，加强土地补偿费的管理和监督

现行的征地补偿标准偏低，严重损害农民的利益。提高征地补偿标准是失地农民的共同呼声。征用农民土地要按市场价格对失地农民进行补偿，变“不完全补偿”为“完全补偿”。土地补偿安置标准不要因征地用途的不同或征地主体的不同而有所区别，应统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准，妥善解决征地工作过程中出现各种补偿不均的问题。土地征用费和赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体接近土地价值、土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而带来的经济及其他损失的弥补。

为确保被征地农民生活得到长期保障，应建立监督机制，实行政务公开和财务公开，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况，张榜公告，要做到专款专用，严禁挪作他用。土地补偿费和安置补助费都应用于安排农民的生产、生活，确保征地后农民的生活水平不降低。对于征地所获得的补偿金，应从立法等多方面对其分配与使用进行严格的界定，建立透明的资金监管体系:一方面要建立征地补偿款收支两条线和财政专户的监管机制;另一方面要成立资金管理监督体系，定期公布资金收支的状况。

要进一步完善有关法律法规，尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。从节约土地、提高土地使用效率和减少社会矛盾的角度出发，提高土地征用的补偿标准，通过提高补偿标准，提高土地征用门槛。

3.建立失地农民的最低生活保障

最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。失地农民是不同于“农民”(纯粹意义上的农民)又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。因此，在农民失去其最基本的生活保障土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样享受最低生活保障。

失地农民，只要是生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的，就要将其纳入保障体系，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除。农村居民最低生活保障资金应由财政、村民委员会集体经济共同负担的，各级政府要调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，同时还须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。

实行失地农民特困生活补助制度，能在一定程度上缓解矛盾，增强保障力度。凡是经过国务院、省级政府批准，实施统一征地时未达到劳动年龄段(16周岁以下)的人员和劳动年龄段以上(男55岁以上，女50岁以上)的失地农民，每人每月发放一定数额的基本生活费;对已办理“农转非”的失地农民，可实行城镇最低生活保障制度。

实施这项制度主要注意以下三点:其一，科学确定最低生活保障线标准。需要考虑的主要因素是维持被征地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力以及物价上涨指数，在此基础上确定一个较为科学、可行的最低生活保障标准。其二，严格界定最低生活保障对象。大体上包括因缺少劳动力、低收入家庭;因灾难、大病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。其三，坚持多渠道筹集资金，努力做到应保尽保。

4.进一步加强失地农民的就业、转移和培训工作

一是建立城乡统一的就业失业登记制度，实行企业招用农民工备案、社会保险登记、劳动合同以及档案管理等制度，实现城乡劳动者自由流动、自由择业和平等就业。发展和规范各类职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织;积极稳妥地发展小城镇，引导农民就地就近转移就业。

二是建立失地农民就业扶持制度。在为失地农民创造良好的就业环境，让农民工与城镇职工享受同样待遇的同时，还要给予政策倾斜，如消除就业歧视、税收贷款优惠、就业优先安置、奖励安置失地农民就业的企业等政策。另外，县、镇、乡、村应通过兴办集体企业，优先安置失地农民就业。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民生产投资。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并在一定年限内享受优惠的税费待遇。

三是强化政府劳务服务职能，构造就业信息服务网络。各级政府劳动和社会保障部门要强化劳务服务职能，充分利用各种媒介及时收集、传递劳务用工信息，建立劳动力市场和失地农民之间的双向沟通网络，有组织、有秩序、系统地转移农村富余劳动力，促进失地农民异地再就业。其具体的组织形式就是大力发展失地农民就业中介组织，以避免失地农民就业信息不灵，盲目性大，影响劳动力合理流动的现象。

四是建立健全失地农民再就业培训机制。在劳动就业方面给予就业指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府应责成用地单位和就业主管部门搞好协调(用地单位应支付一定数量的就业培训费)，共同负责失地农民再就业的业务技能培训。根据本地农民的实际情况和企业用工的要求，要充分利用当地现有教育资源，充分发挥大专院校、职业中学、技工学校和各职能部门的培训能力，把相关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，大力开展农村劳动力转移培训，提高失地农民就业竞争能力。同时，还必须重视失地农民子女教育问题。

5.建立失地农民养老保障制度

建立失地农民养老保障制度，从根本上消除农民对失去土地后养老问题的担忧，同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力。我省广大农村地区目前实际的养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式，这种传统的养老模式在现代社会具有一定的社会风险。失地农民由于文化素质较低，面临着失业，又冲击着传统的家庭养老模式。因此，失地农民养老制度的建立，将对社会稳定和促进失地农民自身生存发展起到积极的作用。

对于失地农民应根据年龄不同采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，资金由政府、集体、个人三方筹集。政府出资部分从土地出让金中支出;集体出资部分从土地补偿费中支出;个人出资部分从安置补偿费中支出。为应对将来的支付风险，可以从个人账户中提取20%建立失地农民基本生活保障风险准备金。为减轻政府的负担，可以先向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。对于55岁及以上的农民，要发扬中华民族的美德，采用以家庭养老为主、社会支持为辅的保障制度。对于这一部分农民，可以领取和城镇居民相同的最低生活保障金。

解决被征地农民养老保障问题的最大障碍是资金问题，可以借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式，政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县(市)级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。

建立失地农民养老保障制度，实施中可探索多形式的保障机制。如实行储蓄式养老保险，即失地农民自愿投保，土地行政主管部门可将其土地补偿费、安置补助费全额或部分交由当地保险公司办理储蓄式养老保险，政府部门向办理养老保险的农民提供一定的利差补贴，拨付给保险公司，保险公司按月向投保农民支付保险生活补助费，直到参保人死亡。这样做既能解决失地农民的基本养老需求，又能扩大社会保险业务规模，推动农村社会保障体系的建立。少数有条件的地方，还可直接将其纳入城镇社保体系，并按现行城镇职工基本养老保险的相关政策执行。

失地农民养老保障统筹层次暂以县(市)级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。

6.建立失地农民医疗保障制度

对于失地农民，应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基金。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度(由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度)。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。要提高医疗社会保险对失地农民的覆盖率，降低失地农民面临的疾病风险，必须因地制宜，因人而异，建立多形式、多层次的医疗保障制度。

首先，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。该制度主要是为了防止贫困失地农民因患大病而陷入经济困境。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。

其次，创新农村新型合作医疗制度，吸引失地农民自愿参加。在既没有将失地农民纳入城镇职工医疗社会保障体系，又没有为失地农民建立专门的基本医疗社会保险的地区，可以考虑让失地农民参加当地的新型合作医疗，作为向医疗社会保险的一种过渡。目前的新型合作医疗制度尚未全面推开，且由于受筹资水平较低的限制，报销比例也相应较低，无法有效降低农民的大病风险，从而对农民的吸引力不足。为此，有必要通过加强失地农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主管理和社会监督等措施，实现农民与新型合作医疗的良性互动，推进新型农村合作医疗制度建设。

最后，已经为失地农民建立基本医疗保险制度，且运转良好的地区可以探索将失地农民的医疗社会保障、医疗救助与城镇社保逐步并轨。在资金筹集、诊治流程、待遇审核和给付、机构管理等诸多方面均可实现有机整合，以简化失地农民的医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率。

此外，商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险，有效地降低失地农民的大病风险。

7.维持失地农民长远生计的其他制度性保障

除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式。

(1)投资入股安置，有两种方式:一是将征地的青苗费、附着物补偿费发给农民，而把土地补偿费、安置费等征地款以股份的形式集中统一投资，发展壮大集体经济，失地农民从集体利润中获取收益;二是通过土地资源的资产化、股份化，以征地后土地使用权的合作形式参与利润分配，获取土地收益。

(2)划地安置，是指政府在征地过程中，划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，通过兴办二、三产业发展集体经济，解决部分失地农民的就业和生活问题，为推动农村社区向城镇社区转变创造条件。

(3)住房安置，是指将集体土地变为国有后，参照现代城市小区标准，在城乡结合部为失地农民建造多层住宅，既解决失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民身份转变，还能较好地解决卖钱的“城中村”难题。

8.为失地农民提供法律援助

失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民一样同属于社会弱势群体，他们地位低下，经济能力有限，在征地过程和其他社会活动中，当他们的合法权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和没有足够能力支付因寻求行政救济所需要的成本(包括时间、金钱、精力等)，宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上也无法体现，同时也给社会稳定带来了一定的隐患。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道。使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。一方面，要充分运用现有的法律依据和手段，及时纠正土地征用过程中的不规范行为;另一方面，尽快建立健全有关失地农民保障的法律和法规，使征地过程合法公开、公正，维护广大被征地农民的根本利益。

9.建立以政府为责任主体的失地农民社会保障机制

政府作为社会保障的责任主体是转变政府职能的重要体现。政府除了有发展经济的职能外，更加有管理社会、保障人民群众基本生活需要的职能。没有政府的引导、组织策划和相关政策的制定执行，建立失地农民社会保障制度根本无从谈起。以政府为社会保障责任主体，一方面可以规范政府在土地征收中的行为，保障失地农民的合法权益，另一方面，也可以加大政府对失地农民社会保障制度建设的财政投入。

政府相关部门应明确分工，各负其责，形成强大合力，打好解决失地农民问题总体战。如国土部门负责征地、拆迁的补偿方案、土地复垦等项目实施等。城建部门落实好失地农民的住宅小区规划和建设。劳动部门负责加大失地农民的技能培训和就业指导，促进就业。民政、社保、保险等部门负责失地农民的社会救济、养老保险等，确保生活不出问题。扶贫、农行、信用社要积极制定和落实失地农民的产业扶持优先优惠政策，落实扶持项目资金等，推动失地农民发展新的产业。财政、审计、纪检负责加强对征地补偿资金管理、使用、发放的监督检查，确保资金安全高效。通过发挥各方面综合作用，为失地农民安置创造良好的环境。