健全生态立法，完善生态管理，优化环保事业内部力量

二、健全生态立法，完善生态管理，优化环保事业内部力量

贫困是一个世界性难题。在消除贫困的历史进程中，世界各国都曾经对此进行过艰辛的探索。20世纪60年代以后，随着全球性生态危机的日益突显，极大地推动了世界各国的环境立法进程。例如，日本的《环境六法》、英国的《污染控制法》、德国的《防止扩散法》、瑞典的《环境保护法》等。“联合国消除全球贫困的号角早就吹响，但由于实施过程中的复杂性和艰巨性，减贫的目标被一降再降。1995年各国首脑在哥本哈根峰会上承诺要‘铲除贫困’，2000年各国元首又在联合国‘千年峰会’上提出了千年发展目标，即到2015年之前将全球贫困人口减少一半。从‘铲除’到‘减半’，减贫目标日益现实化。然而，目标再现实，行动跟不上，还是照样实现不了。”^[146]近年来，消除贫困目标开始从理想化逐步走向客观现实化，在很大程度上反映出国际社会对消除贫困这一问题认识的不断深化。世界历史发展的经验表明，生态环境恶化与农村人口贫困有着越来越为密切的联系，而且随着实践的发展，人们更加深刻地意识到保护自然生态环境对于消除农村贫困的重要作用和意义。

1978年，中国政府第一次把“国家保护和改善生活环境和与生态环境、防止污染与其他公害”写入了宪法。1979年，我国颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，伴随着20世纪80年代之后一系列自然生态环境保护法规制定和实施，中国的自然生态环境保护工作进入了一个新的历史阶段。特别是进入新的世纪以来，生态制度建设日趋得到重视，各项配套法规日益完善：“2008年中央财政设立国家重点生态功能区转移支付资金以来，转移支付范围不断扩大，转移支付资金不断增加。但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，需要加以认真研究探索，建立和完善生态补偿制度，从而为加快推进生态文明建设提供坚实有效的制度保障。”^[147]

一般说来，法是一种硬性的外在约束，具有不可替代的约束作用和警示作用。然而，在中国行政与环境立法中，却缺乏针对生态立法的明确法律依据。生态资源权属不明，是导致中国农村贫困地区生态环境恶化现象日益加剧的重要因素。在中国政府推进经济建设的初期，“以粮为纲”的政策导向片面强调农业生产高产量，导致大面积毁林开荒、毁草开荒、围湖造田等破坏自然生态资源行为的发生，再加上过量使用化肥所带来的生态破坏、环境污染严重，致使出现诸如南方湖泊富营养化等一系列较为严重的现象。同时，这也对自然生态环境以及广大人民的生活健康造成了巨大的危害。近年来，为有效贯彻落实自然生态环境保护政策，营造适宜人类生存的美好家园，中国政府开始实施退耕还林、封山育林等一系列生态保护政策。但是，由于中国的生态补偿制度构建相对滞后，导致部分贫困地区农民收入水平在退耕还林等政策运行过程中呈现出下降趋势。再加上我国的自然生态资源产权归属问题迟迟尚未理顺，个别农村贫困地区居民为获得最大经济效益，不考虑自然生态环境的承载能力，致使无视生态保护政策制度规范的消极行为时有发生，盗砍盗伐现象十分猖獗，影响极坏。

现阶段，由于环境保护部门机构设置及职责规定缺乏系统性和完整性，而且生态保护政策在国家层面缺乏统一法规、统一规划、统一监管的生态立法体制机制，使得不同层次生态保护规则之间缺乏协调配合，常常导致自然生态环境保护工作陷于被动局面。当前，为解决生态环境保护规划与各项政策制度之间各自为政、衔接不够、分工不明、权属不清、交叉重复等种种难题，必须进一步加强生态管理，推进生态立法进程。针对现阶段赣南农村贫困地区脱贫致富、振兴发展的具体实际，近期较为可行的办法，就是成立一个相对独立的临时性机构，从整体上协调、理顺体制机制障碍，改变环境保护部门职能错位、缺位、冲突、重叠等不利局面，积极发挥法的“正能量”，严惩环境污染、生态破坏与资源浪费等不良现象。同时，还要抓紧制定完善相应政策法规。以环境税为例：“环境税在适当条件下是可以有效的——同时在支出和环境意义上……它们同时可以提供企业在更加环境友好或较少资源耗费技术方面研究与投资的动机。”^[148]因此，在赣南农村贫困地区脱贫致富振兴发展的具体实践过程中，必须要建立和完善的中国特色社会主义生态环境保护的法律制度及其配套体系，制定与现阶段赣南农村贫困地区经济社会发展特点相适应的地方性环境法规、政策条例、评估标准和技术体系等，培养专业的执法队伍，采取行之有效的执法手段，势在必行。

在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，从较为长效的体制机制构建及政策措施制定层面上来看，笔者以为，应当主要从以下三个方面入手：第一，结合赣南地区矿业发展实际，以生态文明建设为标杆，淘汰不符合环境保护要求的建设项目以及污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力和产品，停产治理超标或超总量控制指标排污的工业企业，对破坏生态自然环境的违法犯罪行为，一律严惩。第二，着力改革生态资源管理部门政企不分、监管不分等消极不利的局面，使资源保护、资源监督、资源管理、资源开发等相关职能有效分割，积极探索赣南地区生态功能区的生态补偿立法、生态管理进程。对因环境造成危害的个人和单位都要补偿生态损失。第三，提供强有力的人力、能力及资金支持。生态环境保护工作是基层地方政府的基本职能，需要一定的财政、人力资源支撑。面对当前生态环境保护机构人员编制与资金支持严重不足的局面，必须提供必要的人员、资金支持，进一步理顺多头管理、职能越位、执行错位、分工交叉等难点，逐渐形成强有力的、统一的生态保护管理体制机制。同时，还应当注重地方基层政府、各单位职能部门以及社会个体之间的共同协作，确保生态立法和生态制度的有效贯彻落实。第四，营造积极有效的组织文化，增进生态保护政策制度贯彻落实的凝聚力、向心力。孟加拉国在世界上虽然成立时间较短，但是，却探索出“营造积极的组织文化”等一系列重要的减贫经验：“任何一个从事减贫的组织的首要任务是明确自己的价值标准和目标，这意味着要做到勤勉、忠诚、关爱、诚实。”^[149]因此，必须从思想上加以引导，以积极、乐观、合作的心态，全面推进赣南农村贫困地区的脱贫致富与振兴发展。