蓝田县农民税负及社会治安情况的调查与思考

根据蓝田县农民负担在各乡（镇）引起的不同反响，按照组织安排，我曾针对山、岭、川、塬等不同类型的八个乡镇及村、组、农户，通过召开座谈会、翻阅资料、入户调查、走访问卷等形式，对我县1998年各乡农民负担情况进行了比较全面系统、深入具体的调查。

一、负担与现状

1998年我县农民负担情况从总体上讲，各乡镇都没有超过限额，而是严格控制在县减轻农民负担办公室（1998）01号文件精神的限额之内。各乡镇按上级要求，将全乡农民负担按各村1997年人均纯收入分解下达，并都在夏忙前颁发了农民负担明白卡，全县减负工作比较扎实，准备充分。

据调查，在农民负担条例规定的三个方面中，一是统筹方面，各乡不仅在民兵训练、军属优抚、计划生育、教育附加、农田基建基金及道路普修等项目上予以严格控制，而且每项都按照县政府有关部门下达的文件精神，按比例分解到村、到组，入户到人。各乡统筹限额是1997年农民人均纯收入的2.5%，实际情况是：巩村乡2.32%、马楼乡2.34%、九间房乡1.97%、玉山镇2%、厚镇乡2.30%，均低于统筹限额；二是村提留方面，所调查的村中，只有九间房乡公王岭村有少量提留，其余均未执行。前几年一些村靠“普六”、“普九”搭车卖地解决了一些干部报酬，而今土地冻结政策的严格执行，使这些村干部工资没有着落，村公益事业更是无从谈起；三是义务、建勤工方面，按《条例》规定，每劳年应使用30天以内，但据调查，各乡、村历年来均未动用或很少使用。三个方面只有乡统筹严格限额就低执行。

农民负担在较小范围内承担，而且与往年没有较大出入的情况下，1998年的清收工作却进度缓慢，难度很大，矛盾突出，部分乡镇税费征收形势不容乐观。至8月10日，巩村乡完成统筹80%，九间房乡10.05%，马楼乡24%，玉山镇20%，厚镇乡68%，远远落后于近几年的进度。纵观全县减负工作，深刻分析负担现状，客观要求我们要冷静处理，认真对待。

二、问题与分析

1998年夏粮收成虽不是大丰收，但称得上是正常年份，而且秋粮长势特好，群众不存在口粮的后顾之忧，在统筹数量没有多大变化的情况下，统筹工作形势却日渐严峻。据调查了解，1998年问题的出现有以下几个方面的原因：

1、理论与实际不符

首先，农林特产税额与税源不符。市上下达我县的农林特产税近年来逐年增加，但实际税源增幅不大，有的与上报理论数字相差甚远，使农民徒增了许多的特产税。特产税金虽不在乡村统筹范围，但超越实际，则是额外负担。据调查，巩村乡到1998年8月，林果面积4500多亩，但近年累计上报面积达7000亩，理论数字超越实际数35.7%，成了超额负担农林特产税的一个因素。马楼乡按乡上统计，农林特产税税源量3万元，但县上下达13万元，超实际10万元，不得不均摊到农户。九间房乡特产税源仅2万元左右，但下达任务8万元，超实际6万元，只得均摊到农户。这些超越实际的林特产税赋无疑成了没有税源农户的额外负担。

其次，户交户结不准代扣与实际工作有矛盾。户交户结是上级组织保护农民合法权益不受侵犯的重要举措，要求地方无条件认真贯彻执行，对保护农民合法权益起到了重要作用。特别是要求已代扣的地方要坚决返还给农民的政策更是得到了农民群众的拥护，但这样一来形成了许多错觉：一方面群众认为上级组织只要求完成公购任务，而不强调统筹提留，否则，中央、国务院办公厅为什么坚决制止地方代扣代交。另一方面，有的乡（镇）将统筹款折合粮后与公购任务一并下达，此款也不许代扣，而应如数交还农民，使乡政府无所适从。统筹提留不许代扣，加大了乡机关的工作量，乡村干部戏称该项工作为“数门牌”、“摇门环”式马拉松工程。工作难度可想而知，进度缓慢在情理之中，矛盾突出则在所难免。

再次，农田水利基金，民兵训练费与农民所看到的实际应用上的不符。农田水利基金1996年变名为农业附加费，并上缴县财政局，基层政府及群众对此意见较大，乡上认为专项筹集资金乡上没有支配权，群众则普遍认为多年上缴此费，但从未见本乡用于实际，当地仍然是井陷渠断，设施破烂，天旱无法浇灌。在民兵训练费问题上，乡上同志算了一笔账，1996年前人均二至四角，1997年农民每人每年1元，全县近60万元，每年真正使用了多少，用到哪里去了？理论上减轻农民负担，实际从政策上却使负担有增无减，理论与实际不符。

2、政策与体制脱节

1998年夏粮入仓之所以矛盾突出，而且比较普遍，除上述原因外，政策的执行与体制的相互脱节，也是一个重要原因。比如国税、地税的清收工作，理应是一项正常持续性的业务工作，应由专门机构来承担，但实际上却不能，而且这些任务都与乡政府工作责任相挂钩。六月份县上要求双过半，乡上不得不采取得力措施征收，从而增加了乡政府机关干部与税户之间的矛盾。特别是1998年新开设的个体医疗税征收，税务机关无能为力，责任压在乡政府，通过集中突击收取，任务虽然完成了，但却影响了乡政府形象，而且这些个体医务人员与群众息息相关，影响大，鼓动力强，从某种意义上讲，增大了群众与政府的抵触、不满情绪和对抗心理。再如以粮换种工作，本来是增加产量的科学措施，但得不到群众的认可、理解和支持，本来农技部门办理此事，群众既相信、又理解，但政府在夏粮入仓过程中加上此项工作，不仅使群众产生上缴粮食总量大增的感觉，又认为是乡上什么人趁机想捞一把。乡上干部则认为上级部门想沾油水，这也是诱发矛盾的一个重要因素。第三，粮食收购政策与国有粮食企业经营体制问题。按国家粮食政策，国有粮食企业与农发行在资金上实行封闭运行，粮食收购应常年敞开收购，但各粮站则从本单位利益考虑，不愿用保护价多收。粮站拒收、限运致使一些群众公购任务无法交售，统筹无法完成，乡政府则无能为力。厚镇乡至1998年8月10日，不仅有18万斤粮食遭粮站拒收，而且群众还有更多的余粮待售，但目前即使0.5元一斤的低价也因个体商贩被严禁而无法销售，群众面临着秋播备耕、学生上学、日常费用的多重压力，但对主要靠卖粮换零钱用的农民来讲，如雪上加霜。粮食销售的严重不畅，是近多年来少有的。谷贱伤农，农民种粮积极性严重受挫，意见较大。

3、减负与行业的摩擦

减负工作尽管中央三令五申，但农民感觉却是负担有增无减，而且这种负担都有相应的“尚方宝剑”。①民兵训练费：是省政府依据《国防法》和《民兵工作条例》于1997年发文准征的，其标准是由地方具体确定，西安市规定我县为农民人均一元计征，所收费用从1996年到1998年主要用于达标建设的设施购置。②户籍管理费用：此费用不在统筹之列，它是根据国务院（1997）年20号文件关于批转公安部农村户籍管理的报告而收的，要求派出所将农业户口城市化管理。我县于1997年9月2日全部实现，其中换户口本每个6元，门牌、村牌、村图制作费用按县局要求每户12元，但在执行中各乡、村收取12—18元不等，有的村收取时由村干部带路，至少有一至两名公安人员到各户催收，群众不容分说，不敢怠慢，影响很不好。③教育收费问题：尽管县教育局在开学前进行严格部署，并于9 月1、2日两天组织监察、物价、财政等部门人员参加，分五组在各学校检查主要包括收费问题在内的各项工作，但群众仍感到费用过大。一个一年级新生要上交160元，经我们翻阅资料，除保险费采取自愿外，学杂费、班费、书本费等都是国家教委统一规定，每个一年级小学生要领16—18本书，群众对此意见很大。

4、权利与义务分离

权利与义务本应是相互依存、相辅相成的，但现实却表现出了两者的相互分离，从而出现了群众强调权利而忘却自己的义务，干部有完成任务的义务，却少了许多权力的现象，使双方在权利、义务的履行上出现分歧、偏差和冲突。责任制起初，群众都知道“要交够国家的，留足集体的，剩下全部是自己的”这个基本道理。群众从责任制政策上得到了许多好处，国家、集体利益也有保障。但近几年由于单方面强调维护群众利益，却很少有强调农民义务的报道，从而使公购任务、统筹、提留等工作一年难于一年，群众的义务观、责任感、法制意识愈加淡薄。

就乡机关而言，难事应酬日重。从计划生育到各种税收，从粮食入仓到各种要按期上缴的统筹，都在乡政府工作分内，但相应有制约作用的权力性工作却都归口上缴，从而使乡机关权力大为减弱。如户籍交给了派出所，结婚证交给了民政局、土地管理交给了土地所等等，这些权力的分离，使政府失去了更多的制约手段，对乡政府履行义务造成了很大影响。

5、舆论宣传片面

从报纸到刊物，从电视到广播，各种新闻媒体在对农民权利、义务宣传教育中却有重权利、轻义务之嫌，报道乡村组织侵犯农民权益的多，报道农民应尽义务的少，报道基层情况多有批评责难乡级组织的现象，这在某种意义上讲也是增加群众逆反心理，鼓动群众对抗行为的一个重要因素。为了搞好1998年夏粮入仓工作，各乡镇分别采取了不同的宣传办法。有的动用宣传车循环往返各村组的大街小巷进行宣传；有的将文件印发各村组；有的张贴履行义务之类的标语；有的用黑板报扩大宣传。他们都在夏忙前召开了三夏及夏粮入仓工作会，群众的权利、义务意识得到巩固。但在夏粮入仓的关键时刻，上级要求既坚决杜绝征粮代扣，又要在统筹提留款清收工作中不准要求群众贷款、借款交付，群众即使有款但拒之不交，乡政府也无可奈何，加之现在电视的普及，一篇带有倾向性的报道，一夜之间便家喻户晓，即使乡政府各种宣传和措施也难以招架，筹款工作难度是可想而知的。

6、干群矛盾突出

干群矛盾突出，其原因是多方面的。工作方面，有直接与群众利害冲突的问题，如计划生育工作，尽管群众懂得这是国家政策，但他们还是把直接工作人员视为对头。有工作失误导致群众误解的问题。如调整产业结构，通过政府引进的树种，经群众三年五载精心管护，但到头来却不结果或挂少量果小、渣大、干枯无味的劣质果子，从而对乡镇干部都很不满意。有的个别干部工作浮躁，办事拖拉。有的工作方法简单，伤害了群众感情。有的则因干部与群众缺乏交流。过去干部与群众一起参加生产劳动，下乡吃派饭。现在派饭基本取消，好则吃在干部家，甚则与村干部进饭馆，这样不仅减少了与群众交流、听取意见的机会，而且导致群众的反感和不满。有的村则因财务不公开。前多年建校卖庄基，但没有及时公开财务，群众对村干部有怀疑和意见如此等等。群众这些不满、抵触、怀疑、反感情绪，都借夏粮入仓和征收税赋而发泄出来，加大了工作的难度。

7、不法分子猖獗

1998年夏粮入仓，之所以不少乡镇一反往年的安定状态而矛盾突出，并有升级蔓延之势，除上述原因外，不法之徒的肆无忌惮、甚嚣尘上不失为重要因素。因而出现了诸如游行、漫骂、恐吓甚至围攻殴打干部的事件。一些不法分子，他们把对社会的不满，对政府的仇恨，对共产党领导的抵制集中地向乡机关干部发泄并乘夏粮入仓之机，造谣惑众、煽动群众闹事、组织不明真相的群众与政府作对。巩村乡吴村庙村围攻殴打乡干部；徐家园村少数人敲锣打鼓到村支书家寻恤闹事，并用高音喇叭煽动群众说什么“今年政府不收粮了”，阻挠夏粮入仓工作。侯家湾村的社会渣滓、释放犯，在公开场合叫嚣“共产党完了，政府完了”。安村乡宋咀村的个别人员扬言要对交粮户烧麦草积子、烧房子，致使交粮群众交了粮还要村干部为其保密。九间房乡公王岭村是1997年小康村，人均村提留20元，远远低于上年收入2.5%，用于解决市委崔林涛书记所抓的该村小学建校扫尾工程，但在少数人的煽动下1998年7月21日催收工作人员被围攻、殴打，致使两干部受伤住院。他们还不以此善罢甘休，煽动上百村民在两辆车上悬挂“人民呼唤包青天”、“保护财产，维护尊严，企求真理”的大横幅，乘车前往县城游行，被前程派出所及时制止，并拘留了组织者，才使事态不再升级恶化。这些矛盾的尖锐化程度是近多年来所没有的。

三、对策与措施

在深入调查、充分分析的基础上，如何化解矛盾、解决问题、安定人心、稳定社会，是摆在我们各级组织面前的一个极其严肃的政治课题和紧迫任务。为此，我们认为要采取以下对策措施。

1、宣传教育群众，明确义务

减轻农民负担，是指减掉那些超过农民承受能力的不合理的负担，《国务院农民承担费用和劳务管理条例》（【1991】92号）规定：农民向国家缴纳税金，完成农产品定购任务，承担村提留、乡统筹费、劳务以及其他费用，是农民应尽的义务。由此可见，党和国家要求减轻农民负担，并非取消农民应承担的费用，决不能把减轻负担与取消必要的提留、统筹混为一谈，农民承担提留、统筹、税金和定购任务，是每个农民应尽的义务。要教育农民自觉处理好国家、集体、个人三者之间的关系。新闻报道要全面，不能偏颇，要正确引导，不能片面鼓动。乡镇干部要向农民讲明白农民人均纯收入的计算方法和涉及范围。统筹提留包括的项目、用途和逐年实际使用情况，交给农民一份明白账。县广播电视台要有针对性地加大正面宣传力度，配合全县中心工作。

2、调整工作思路、适应形势

行业职责不清，责权利分离是导致近年各种矛盾升级、激化的重要因素。当前我们的任务是要适应从计划经济到市场经济的形势变化，各司其职，各尽其责，使包括税收、粮食收购、社会治安等各项工作得以规范化、制度化、法律化，以减少乡政府机关压力和责任。但真正要解决粮食入仓的矛盾和问题，则应从以下几个方面着手：

①恢复税费征收全年完成的做法

我县农业税、定购任务自责任制实行以来，一直采取的是夏秋两季任务提前到夏季一次完成，这样就使农民一年的农业税、特产税、定购任务变为半年完成，加之近年来乡统筹的搭车和递增，使得农民税费负担愈加繁重，特别是1998年要求6月26日前完成的要求不仅使农民而且使乡干部都有一种喘不过气的感觉。乡干部认为川道地区即使碾打完毕，而晾晒尚有个过程，岭原地区则正在碾打，要求任务服从时间就会加剧矛盾，激化矛盾。为此，今年我们应当考虑将农业税、农业特产税及定购任务分夏秋两季来完成比较合理，相应地也减轻了农民群众上半年的负担，或者使统筹、提留推后半年，也可使统筹提留分上、下半年两次完成，以企分解任务，减轻负担，化解矛盾，解决问题。

②解决好不准代扣、代缴中的实际问题

按照国办通知要求，在公购粮入仓时一律不准代扣、代缴“乡统筹、村提留”以及其他任何税费，对此我们既要严格执行，又要找出切合各乡实际的办法来完成。首先，对于经济较发达地区，对农业税和定购任务通过各乡内部调剂有保证的前提下，应允许农户交代金以完成农业税、农业特产税、定购粮食折合金及统筹、提留款。这样，既解决了粮店拒收、限收粮食的矛盾，也解决了有钱少粮户的问题，同时也给了群众和乡村干部更多的主动权。其次，对经济欠发达的横岭乡村，可在夏忙前收取群众陈粮，解决统筹提留问题，这样一则可以避开夏忙后征粮高峰期，再则为群众解决陈粮清仓问题，同时也使乡村干部有充分的时间去工作。再次，为了解决不准代扣、代缴在实际工作中造成的困难，可在夏忙前下达农业税、定购任务的同时下达统筹提留粮数，一次交售，二股走账，使统筹提留款与农业税、定购金分离；也可以在夏忙前通过征收陈粮的同时，与不交陈粮的农户商量，达成协议，采取签字或召开座谈会写清会议记录等方式方法，征得群众同意，使粮食入仓的代扣工作不与政策发生冲突，而群众又乐于接受。

③确立按纯收入核算统筹任务，取消按地亩分解任务的做法

农业税任务基数是查田定产时按土地质量等级、面积定下来的。但几十年来出入很大，具体表现在人均耕地面积较小的集镇所在地，近年来土地减少的幅度大，但经济却较发达，人均收入高。而人均占地多的偏僻村组，往往交通不便，经济落后，对土地投入少，产出少，人均收入少。而近年来在核算农民负担限额时，不少乡镇则是按人均收入算出全乡统筹总数后，不是按各村实际人均收入分解下达，而是按原来各村负担的农业税数分解。这样一来，就使耕地少，农业税任务轻，但人均收入高的村承担的统筹任务却小，而耕地多，农业税任务重，经济相对落后，人均收入低的村民承担的统筹任务却高，这是来年要注意解决的。

④令行禁止，为民着想

国家一贯的政策是缴农业税的田块不缴特产税，交特产税的田块不缴农业税，但在我县不仅普遍存在着一地两税或无地两税，有的还存在一地三税现象，比如国家征用修路，或县乡工业征地，虽然农民丧失了这些田块的所有权，但农业税、特产税等仍未减下来，再如农民宅地占地虽然交了耕地占用税，却不因耕地减少而减少农业税、特产税，这样就出现了一地多税，或无地多税现象。对此，在我县经济条件许可的情况下，可考虑给予减免。中央三令五申，对于农村一些达标性活动要一律停止，可办可不办的事一般不要办，不该办的坚决不办。为此，诸如门牌、村牌、村图、路牌等要求农民出钱物的事情，都应到此为止，不要再强行推广以减少农民额外负担。

3、转变干部作风，赢得群众

干部作风，不仅关系着党和政府与人民群众的关系，而且是做好一切工作的基础，没有群众的支持将寸步难行。为此，我们有必要在乡村干部中进行为人民服务的宗旨意识教育，开展换位思考，及时转变干部中存在的高高在上，脱离群众，刁难群众，办事拖拉等不良习性和作风，要从对党、对社会、对人民负责的高度来认识密切干群关系的重要性，使干部作风来一个根本性的转变，以赢得广大群众的信任、支持和拥护。强有力的乡镇领导班子是完成各项任务的保障。德才兼备的乡镇班子，不仅能赢得村组干部的赏识、拥护和支持，而且能做出切合实际，适应形势的决策，从而有利于各项任务的顺利完成。华胥镇1998年公购任务、统筹提留八天基本完成，第十天全部结束就是有力的证明。

4、加强筹款管理，合理使用

无论村提留、乡统筹都应严格管理，真正做到专款专用。特别是上解到县相关部门的款项，更应加强审计和监督，做到取之于民，用之于民，严防上解资金的流失和挪用。并及时在村务公开活动中向群众公布，还干部一个清白，给群众一个明白。今后的乡统筹要严格按照国务院有关规定，不要再将乡统筹上解县财政或县有关部门，不能搞一平二调，使乡统筹真正成为乡统筹，而不再成为乡筹县管，从而使筹金能及时有效地投入使用，以便群众监督，有利于产生正面效应，有利于今后的统筹工作。

5、严厉打击犯罪，弘扬正气

民主法制建设是对立统一的，一味强调民主，法制将不复存在。在全国上上下下、方方面面保护农民合法权益，减轻农民负担呼声日高的今天，我们各级组织认真执行中央政策是应予肯定的，但作为实际工作，与群众直接打交道的县、乡组织，必须有清醒的认识，在维护绝大多数群众利益的同时，要组织公安、司法等部门有针对性地开展普法教育活动，对那些趁机造谣惑众、煽动闹事、制造混乱的不法分子，依法予以严惩，维护社会秩序的稳定，保护人民群众的合法权益，弘扬良好的社会风气。

6、依法保护干部，维护尊严

乡镇干部是我们基层工作的骨干和先锋，他们在执行党的路线、方针、政策中冲锋陷阵，但也是与群众发生矛盾的主体，我们要在教育干部树立为人民服务的思想，改变工作作风，讲究工作方法的同时，在政治上关心他们，工作上支持他们，生活上照顾他们。近年来，一些干部在农村被围攻，遭打击，遇报复事件越来越多，需要我们政法机关认真配合，及时处理，这样不仅有利于遏制歪风，更有利于维护政府及干部的尊严，这也是做好一切农村工作的前提。

1999年1月