制度缺失与结构变迁

三　“希冀”与“乡愁”：制度缺失与结构变迁

孙科在中华民国全国总工会第一次会员代表大会上讲话

在这个不安定的时代，在激烈的战场硝烟之外，面临整体败局的国民党政府在1949年初还想进行整饬，试图挽回失败的局面，其中一个重要内容就是重新整饬吏制，设想建立一个有效的政府，主要试图通过提升公务员队伍的工作能力，以寻找可能的“长治久安”，挽回败局的方法之一就是颁布了一部针对政府官员的法令。1949年1月1日，由中华民国政府“总统”蒋中正、民国政府行政院长孙科签署的关于《公务人员任用法》的“总统令”颁布了^[32]。从内容上看，《公务人员任用法》力求振作精神，寻求发展；从某一视角看，《公务人员任用法》旨在建立一个与西方相似的政府。《总统令》强调“公务人员之任用，依本法行之。”其中第二条规定，“公务人员除法律另有规定外，分简任、荐任、委任三等，各分为一、二、三三阶，必要时得设副阶。”这里强调在总体上分三个档次，必要时再设“副职”，同时，这种任命方法与学历教育挂钩，要求公务员必须是“高等考试及格者，取得荐任三阶任用之资格，但其成绩列中等者，先任委任一阶二年。普通考试及格者，取得委任三阶任用之资格，但其成绩列优等者取得委任二阶任用之资格。”这一法规设定应该说还是很有特点，表现在这样几个方面：一是试用，试用期为一年，没有工作经验者要学习一年，学习或者试用成绩不合格者视情况延长试用期，延长后成绩仍不及格，须停止其学习或试用，而且各机关要求不能超编。二是工作人员招聘以考试为主。三是对学历有基本要求，如“公务人员调任次序，以绩优者居先”，“资深者居先”，“注重其领导能力”等，同时还要求非专科以上学校毕业的人员升迁任职要经考试而且必须及格。四是对某些不适合者，还提出有关的规定，有下列各款情节之一者，不得任用为公务人员：①在刑人员；②有贪污行贿经判决确定者；③被剥夺公民权利者；④受法律纠纷事件宣告尚未撤销者；⑤有精神病者；⑥吸用鸦片或其代用品者。五是规定公务人员亲属回避制，如规定“各级主管长官对于配偶及三亲等以内之血亲姻亲，在其主管单位应回避任用，各机关长官对于配偶及三亲等以内之血亲姻亲，不得在本机关内任用或任用为直接隶属机构之长官。六是边远地区的公务人员之任用，得另以法律定之。”^[33]

应该说，回顾历史的发展，比较西方政府制度的建设，国民党在1949年推出的《公务人员任用法》是有一定价值的，特别是从社会发展的角度来认识，当时腐败的国民党政府想改变失败的局面，提出全新的公务人员法也是正确的。可惜的是，在一个正在瓦解的政治过程中提出公务人员任用法，可谓是为时晚矣！一个政府，不是仅仅靠通过一部《公务人员任用法》就可以匡扶时政的。国民党内部腐败、政治涣散、帮派林立，整个机体已经出现“结构性缺失”，其最大表现是，未能获得当时人民的拥护！古今中外的历史证明，任何政府如果想要长治久安，必须获得人民的拥戴，正是水能载舟，亦能覆舟，历史是一面镜子。从1949年国民党的失败中、从南京这个六朝古都的突变中我们可以看到，当历史的转化与社会突变来临的时候，大众往往不是知情者，在社会变迁面前，大众多数是被动的。而从总体的社会发展变迁来看，中国1949年的变迁是一突变型的社会变迁，是社会整体的蜕变。

在《公务人员任用法》颁布不久，也就是1949年的1月17日到20日前后，国民党政府连续颁布了多个“总统令”，其中有《公务人员奉给法》，《总统副总统及特任人员月俸公费支给暂行条例》和《国营事业管理法》等。看看这个历史时期国民党政府的作为，给人以某种伤感，像是一位病入膏肓的老人，自己并不知情，而正忙碌着打扮过新年！一种莫名的惆怅，或许南京本身就是一个伤感之都！国民党政府刚刚想建构一种新的文化与价值观，但似无可救药，这一时期文化价值的变迁给人更多的只是莫名的悲哀……。一系列的法令签署人仍然是“总统”蒋中正和“行政院院长”孙科，在这些文件中有很值得当代人寻味的东西，如当时规定“总统月俸及公费各定为六千元，副总统月俸定为六千元，公费定为三千元”，“特任人员大法官考试委员月俸定为八百元”，“行政院司法院考试院院长公费定为二千元，行政院司法院考试院副院长公费定为一千元，其他特任人员大法官考试委员公费定为八百元。组织法定为特派人员之月俸及公费，比照特任人员之规定。”“本条例所定月俸及公费，依照现行公务人员薪俸折支标准折合金圆支给。”^[34]能够在全国公开规定各级“月俸”和“公费”使用额度显示了某种法制和廉政文化，可是我们不禁要问：为什么要在1949年1月份来颁布这些法令？其中很大的意义还在于，面对整个国民党政府的腐败和无能，当时的国民党试图通过制度改革来挽回衰败的局面，通过《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》的推行，设想创造一个新的政府形象。但是，国民党及其政府到1949年时已经是积重难返，一些“小动作”很难复兴改变时局。另外，从中还可以看到，立法委员、监察委员“公费支给”费用相对比较高，“立法委员监察委员岁费公费支给暂行条例”规定：“第一条，立法委员监察委员之岁费定为九千六百元，按月按现行公务人员薪俸折支标准折合金圆支给。第二条，立法委员监察委员之公费定为每月八百元，按现行公务人员薪俸折支标准折合金圆支给。第三条，立法院院长监察院院长除照支委员岁费外，月支公费二千元，按现行公务人员薪俸折支标准折合金圆支给。立法院副院长监察副院长除照支委员岁费外，月支公费一千元，按现行公务人员薪俸折支标准折合金圆支给。”^[35]其中也体现了高薪养廉的想法。

《总统府公报》

当时的《公务人员俸给法》^[36]第二条规定“公务人员之俸给，以月计之，分为本俸、年功俸、优遇俸三种，共俸额依俸给表之规定（附俸给表）。”第八条规定“公务人员于必要时，得给予津贴，其办法由考试院会同行政院定之。”第九条规定“俸给及津贴，遇有必要时，得分区加成或减少支给，其办法由行政院会同考试院定之。”

公务人员俸给表^[37]　　　　本表俸额以金圆券圆为单位

续　表

1949年孙中山夫人宋庆龄拜谒中山陵

1949年1月20日，国民党政府还颁布了《国营事业管理法》。与当时颁布的其他法令一起，我们可以从中获得一种新的认知，即这个政权本身或者这个政权的领导者1949年初在想什么。《国营事业管理法》第二条规定“国营事业以发展国家资本，促进经济建设，便利人民生活为目的。”第三条中还规定“本法所称国营事业如下：①政府独资经营者；②依事业组织特别法之规定，由政府与人民合资经营；③依公司法之规定，由政府与人民合资经营，政府资本超过百分之五十者。其与外人合资经营，订有契约者，依其规定。”而在第四条中规定“国营事业应依照企业方式经营”，通过国营事业，联合其他营业模式，“并力求有益，增加国营收入，但专供示范或政府特别指定之事业，不在此限。”其中的有些规定，与中国改革开放后招商引资的模式相类，如第十条规定“国营事业之组织，应由主管机关呈诸行政院核转立法院确定之。”在此基础上，第十三条还规定“国营事业年终营业决算，其盈余应缴纳国库，但依本法第四条专供示范或经政府指定之特别事业，如有亏损，特限由主管机关请政府拨补。”^[38]

如上所述，1949年南京的国民党政府制度性安排和法律、法令颁布得十分频繁，国民党试图在总结以往连年失败的经验，同时从中汲取教训，有改革政治与体制的表现和倾向，或许是“回光返照”！也或许是一种合理蜕变，只是失去了机会！