2002年下半年开始，小布什政府便开始策划一个应对全球艾滋病问题的“大企划”。当这一名为“总统艾滋病紧急救助计划”（以下简称PEPFAR计划）的方案在2003年1月发表的国情咨文中被突然抛出时，的确很多人感到了惊讶。“所有人都预想到了小布什要向萨达姆·侯赛因开战，但是大家都没有想到，在这之前，总统居然谈论了艾滋病问题”。[89]这是一个为期5年，预算150亿美元的倡议，其目标是在美国选定的15个国家中，为200万艾滋病毒感染者提供治疗、防止700万新的艾滋病感染病例发生，并为1 000万艾滋病毒感染者和因艾滋病致孤的儿童提供人道主义的照顾。而且，在150亿美元的预算中，将保证有100亿美元是“新的拨款”。小布什总统不无骄傲地宣布，“这是超越目前国际社会帮助非洲人民所做的一切努力的慈善之举”。[90]
与前一阶段在对外援助中以预防战略为主不同，这一时期美国将提供治疗药物看作成功的防治计划的必要组成部分。因为药物能够维持艾滋病患者的生命。在美国的决策者看来，提供药物便是提供了“希望”。“当他们（艾滋病毒感染者）得到抗逆转录病毒药物的时候，就会出现拉撒路效应（Lazarus effect，意为死而复生），突然之间人们会说，‘我有了希望……。’在应对这一疾病中，没有比充满希望的社会更好的了。一个有希望的社会意味着你认为你能够赢。一个没有希望的社会则说，‘我投降。’美国不会对这一传染病投降的。”[91]为发展中国家提供必要的治疗药物固然是一大进步，但这也意味着更大的投入以及更为复杂的项目规划。为了这一计划的顺利出台与实施，美国政府进行了一系列的准备工作。
这样一个庞大的计划，首先必须得到国内的支持。在这一阶段，一股新的支持艾滋病计划的力量出现了——基督教福音派，而政府适时地把握住了机会。过去，这股力量是艾滋病计划的反对派。以这一团体最著名的政治人物、参议员杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）为例，他不仅一直反对政府拨款资助艾滋病感染者团体，在对外政策上更是以“从未投票赞成对外援助项目”而自夸的。[92]
但是，2002年开始，这派力量的观点发生了转向。改变首先来自基督教福音派著名人物葛培理（Franklin Graham）。在非洲布道、传教的经历使他回国后致力于将艾滋病问题贴上基督教的标签，呼吁让数百万艾滋病毒感染者也能感受到基督耶稣的爱。与此同时，他注意到了U2乐队的主唱波诺（Bono）。这是一位来自英国的摇滚巨星，同时也是一位基督徒，正在大力宣传加强对艾滋病问题的关注。在葛培理的安排下，波诺去了华盛顿并与赫尔姆斯会面，参与这次会面的还包括共和党内数位政治立场最为保守的参议员。波诺对于《圣经》的熟稔程度让赫尔姆斯大为动容，并成功地转变了他在这一问题上的态度。之后，赫尔姆斯甚至公开承认，他过去为非洲那些“无辜的母亲与孩子”“做得太少了，太羞愧了”。[93]
小布什政府适时地把握住了这一趋势。白宫特意安排葛培理出席“抗击艾滋病全球企业联合会”（Global Business Coalition on HIV/AIDS）的年会，并与小布什总统紧邻而坐、相互交谈。这股力量的支持使得更大规模的艾滋病计划成为可能。前任总统克林顿就将PEPFAR计划得以在国会通过归功于此：“我离任后，基督教福音派真正加入了抗击艾滋病，这改变了共和党在国会中的投票。他们加入了民主党，而民主党本来就想做得更多。”[94]
在确保得到国内保守派力量的支持后，艾滋病倡议的筹划工作开始在政府内部展开。参与其筹划工作的医学专家安东尼·福西（Anthony Fauci）接受采访时回忆说，“总统亲自推动了这一计划，他说，他想要一个可行的、大胆的、问责的计划”。[95]吸取了克林顿政府时期机构之争的前车之鉴，总统艾滋病紧急救助计划的前期工作进行得小心翼翼。小布什总统亲自挑选了数位高级官员负责此事，哪些机构将被包括进来也经过了细致的筛选，每次只确定一个，相关信息得到了严格的控制，向非政府组织以及国际组织进行的咨询也被尽可能地减少。[96]而且，为了保证赶上2003年1月国情咨文的发布，所有的工作在半年之内必须完成。这种行事风格避免了争论，正体现出这一时期艾滋病议题在安全议程上具有的优先性与紧迫性。直到国情咨文发表的前几天，具体的预算数额还在被反复斟酌。鲍威尔在一次演讲中提到了相关的情形，“我在椭圆形办公室里，……我们在考虑到底能够在这一项目上投入多少。有很多数字，我们举棋不定。必须承认，在了解了联邦政府的预算要求与相关压力后，我是倾向于较低的数额的。总统坐着，说：‘将有150亿美元。’我说：‘头儿，你能再说一遍么？’”[97]
根据计划，总统将委托国务院任命一位大使级别的项目负责人。由国务院，而非卫生部门确定人选，意图便在于宣示艾滋病问题不仅仅是一个公共卫生问题，而是关系到国家安全的、美国对外关系中的要务。国情咨文公布的第二个月，人选便确定下来，兰德尔·托拜厄斯被提名为美国全球艾滋病问题协调员，负责总统艾滋病紧急救助计划的实施。兰德尔·托拜厄斯并非政治家或公共卫生问题的专家，在此之前他一直活动在商界，是美国著名医药企业礼来公司（Eli Lilly and Company）的执行总裁。总统在其任命仪式上称，他看中的是托拜厄斯“管理复杂组织，能够在各个政府机构之间圆滑行事的能力”。[98]从这一点就可以看出，与克林顿任命艾滋病问题特使的意图不同，小布什对于“全球艾滋病问题协调员”这一职位的期待并不在外交方面，其首要的职责是管理好内部事务。与全球基金只拨款而不直接参与项目执行不同，美国的双边计划采取的是一种直接介入的方式，为此，必须协调国内包括国务院、国防部、商务部、劳工部、卫生与公共服务部在内的数个机构。[99]托拜厄斯的重要职责之一，便是保证各部门的职员“将制服脱在门外”，撇开机构划分的隔阂，在总统艾滋病紧急救助计划的框架下协力工作。
不久之后，具体的项目安排以法案的形式提交国会两院讨论。5月1日，众议院开始审议《2003年美国领导抗击艾滋病、疟疾与肺结核法案》（United States Leadership Against HIV/AIDS，Tuberculosis，and Malaria Act of 2003）。尽管共和党保守派对艾滋病问题的关注使这一法案拥有了更大的支持力量，但他们在这一议题上也有特殊的诉求。在审议的过程中，共和党中一些社会保守派分子对实施援助的具体安排施加了一系列限制，包括禁止使用安全套这种预防手段，要求所有接受美国资金的组织签署一份反对商业性行为的声明，并保证没有资金会用于堕胎行为。他们的要求大多得到了满足，仅仅在预防手段问题上作出了一些让步，采纳了乌干达使用的“ABC战略”——首先提倡婚前禁欲，如果做不到，请使用安全套。并且，法案中明确规定20%的预防资金用于婚前禁欲宣传。由于共和党占据了国会两院的多数，如果不对保守派作出上述的妥协，可能这一法案根本无法得到通过。[100]此外，国会对于发展中国家政府心存怀疑，并不认为它们有能力提供“完全透明的公共卫生体系”并以负责任的方式运作抗击艾滋病的项目。为此，国会特别修改了《1961年对外援助法案》，授权总统通过非政府组织提供援助。
最终，修正后的法案以375票赞成、41票反对，19票弃权的绝对优势得以在众议院通过。总统小布什对众议院通过的法案版本表示支持，恳请参议院“不做修改，通过同一法案”，“将它送交我，让我能够在下周签署这一法案，并能够在5月举行的八国峰会上代表世界、代表我们扮演的领导角色，做一个有力的声明”。[101]参议院如期通过了这一法案。可见，与安全化的第一阶段相比，国会对于应对全球艾滋病问题的支持力度更大了，但与此同时，其国内政治中的一些因素，也渗透到对外政策中，使得美国在艾滋病问题上的对外政策更多地反映了国内社会保守派的偏好。这在一定程度上也使得美国在此议题上更加难以与国际社会协调。
在对外的层面，小布什政府也进行了一些准备工作，包括与它打算援助的重点国家进行沟通，建立基本的合作框架，以及利用外交场合对本国的援助计划进行宣传。不过与前一阶段相比，美国外交中与国际社会协调的成分大大减少了。
美国第一批选择的“重点关注国家”有14个，包括非洲地区的博茨瓦纳、科特迪瓦、埃塞俄比亚、肯尼亚、莫桑比克、纳米比亚、尼日利亚、卢旺达、南非、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚以及加勒比海地区的圭亚那和海地。确定这份名单之前，美国已经获得了相关国家对于这一艾滋病计划的支持，而与这些国家的联系则主要通过美国驻当地的大使馆进行。10月托拜厄斯的任命在参议院得到通过后，他将各个国家的大使召集起来，对他们说：“我有了份新工作，你们也是。”[102]这些大使负责与本国政府联系，在各个国家中组建一个与美国国内执行机构对应的多部门项目执行小组，并在当地挑选合适的非政府组织，分别签署合作协议。所有的项目都严格奉行双边谈判的原则，以“一国一议”（country-by-country）的方式逐个确定。[103]与此同时，小布什总统也于2003年7月8日到12日进行了他上任后的首度非洲之行，访问了塞内加尔、南非、博茨瓦纳、乌干达与尼日利亚五国。艾滋病问题是他此行的重点议题之一，在新闻发布会与采访中，小布什几乎每次都会提到刚刚得到国会通过的艾滋病救助计划。而且，由于选择了“ABC战略”作为PEPFAR计划的核心预防措施，小布什也特别看重对乌干达的访问。他在接受采访时表示，对乌干达的访问将让“世界人民，尤其是非洲大陆的人民，认识到应对艾滋病是可能的。换言之，我们可以用积极的方式去应对这一疾病……。这很关键，我们将花费150亿美元，我相信国会将回应这一要求并且会督促我们，这次访问也将有助于强化美国人民在这一问题上的意识。”[104]
除了对援助对象展开外交活动，美国还利用参加八国峰会的机会，大力宣传这一双边项目。正像小布什希望的那样，在埃维昂举行的八国峰会开幕第一天，美国就将艾滋病问题纳入了会议的议程。小布什总统宣称美国已大幅度增加了未来五年内用于发展中国家的艾滋病防治资金，也呼吁其他发达国家作出与美国类似的承诺。[105]尽管也是借助多边机制发出合作的倡议，但美国的目的并不在于加强多边形式的国际合作，而仅仅是利用这一场合以领袖的姿态进行呼吁，至于其他国家是否真正加强投入、具体的措施如何、通过何种合作机制，并不是美国关注的重点。
总之，为国际合作的开展而做的准备工作，也会根据对问题性质的不同定位而重点各异。在艾滋病问题上，当美国将其看作国际安全问题时，它的工作重点是在外交方面，主要目的在于唤起各国对这一问题严重性的共同关注，为集体行动打下认知基础。而当它将其视作国家安全问题时，保证国内的支持就显得更为重要。可以看到，在安全化的第二阶段，政府在国内做了大量的工作，包括保证保守派力量的支持以及加强政府部门间的整合，这使得有关对外援助政策必然更多地掺杂国内某些集团的特殊偏好。而在外交方面，与其他大国的协调则明显地减少了。
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