关于制度的作用，邓小平同志有两段很有名的名言：“我们党过去之所以发生各种错误，除了某些领导人的思想作风这个因素之外，更重要的还是制度方面的问题。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无偿充分做好事，甚至会走向反面。”总结新中国成立以来、特别是“文化大革命”以来的经验教训，我们已经深刻认识到制度建设的重要，应该说这些年我们在制度建设上的进步是空前的，取得的成就也是巨大的，我们已经形成了这样一个思维习惯，每当工作出现问题时，我们都要着重查找制度上的漏洞，每当开展一项政治教育活动时，都要在建立健全完善规章制度上下力量。可以说，巨大繁密的制度体系基本保障了我们各项工作的运行。但是，同时我们必须看到，我们很多制度并没有充分发挥作用，一些制度甚至成了挂在墙上的装饰品，锁在保险柜里的备查品，成为一种虚涨和虚设的东西。针对这种情况，《人民日报》一篇文章说了一段很精彩的话:“人们期待制度‘包治百病’，但现实情况往往并不如愿。制度规章一箩筐，却并不见完全奏效。‘几百个文件管不住一张嘴’，‘下文件，一层一层往下念。念完文件进饭店，政策就是不兑现’。一旦出了事故，制度又被当作反思对象。于是，新一轮‘制度制造’又开始了。国学大师钱穆谈到历代政治得失时说，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天繁密化，往往造成前后矛盾。在这个意义上，制度容易成为陷阱。在公共治理过程中，我们应注重制度建设，更应避开‘制度陷阱’”。
我想，制度是带有根本性意义的，这一点必须加以肯定。但要避开制度陷阱，让制度真正充分发挥作用，还有很多精密的文章需要做好。
第一，要建立起不使制度空置、空转的好制度，这是大前提。一个优秀的领导者必须是善于制定“游戏规则”的人。规章制度制定得好，执行才有可能顺利，规章制度制定得不好，不科学、不合理，你决心再大，手腕儿再硬，也执行不好。那么，什么样的制度才算是好的呢？习近平总书记给出了结论：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”我的理解它有三层含义：
一是制度在法理上、法律上要做到周密、周延，减少漏洞，不要让人钻制度空子。
二是要具体、明确、简洁、有可操作性。多年的工作经历使我有一种很深的感触，我们的许多规章制度很“宏观”、很“战略”、很抽象，它常常是一种倡导性的口号和原则，或者是能愿性的表述，比如，要怎么样怎么样。这就不具体，不明确，缺少操作性。前些年，我看到一篇《中美小学生守则对比》，感触很深，这里我把文章中列出的两国小学生守则抄录下来。
美国：
1.总是称呼老师职位或尊姓。
2.按时或稍提前到课堂。
3.提问时举手。
4.可以在你的座位上与老师讲话。
5.缺席时必须补上所缺课业。向老师或同学请教。
6.如果因紧急事情离开学校，事先告诉你的老师并索取耽误的功课。
7.交的所有作业必须是你自己完成的。
8.考试不许作弊。
9.如果你上课有困难，约见老师寻求帮助，老师会高兴帮助你。
10.任何缺勤或迟到，需要出示家长写的请假条。
11.唯一可以允许的缺勤理由是个人生病、家人亡故或宗教节日。其他原因在家里不上学都违规。
12.当老师提问且没有指定某一学生回答时，知道答案的都应该举手。
中国：
1.热爱祖国，热爱人民，热爱中国共产党。
2.遵守法律法规，增强法律意识。遵守校规校纪，遵守社会公德。
3.热爱科学，努力学习，勤思好问，乐于探究，积极参加社会实践和有益的活动。
4.珍爱生命，注意安全，锻炼身体，讲究卫生。
5.自尊自爱，自信自强，生活习惯文明健康。
6.积极参加劳动，勤俭朴素，自己能做的事自己做。
7.孝敬父母，尊敬师长，礼貌待人。
8.热爱集体，团结同学，互相帮助，关心他人。
9.诚实守信，言行一致，知错就改，有责任心。
10.热爱大自然，爱护生活环境。
三是要有利于提高工作效率和质量。一个单位、一个部门工作的好坏主要就表现在两个方面，一个是效率，一个是质量，也就是工作要做得既多又好。所以，一个单位工作方面的规章制度必须紧紧围绕这两点来制定。这里关键是把职责分清。现在在确定职责方面问题实在太多，许多部门、许多科室、许多岗位职责是不清的，职责不清，你拿什么制度去制约人家？我们常讲分工合作，其实这是两个有着严格区别的概念组合，不能过于简单笼统地去说。在分工与合作中，分工更重要，分工是基础、是前提。分工不清楚下的合作不是有机的合作，不是机制性的补充和协调，是麻袋装土豆式的合作，是三个和尚没水吃的合作。所以高明的领导，一定首先下力量把各个部门的职责分清楚，职责分清楚了，才能制定规章制度，才能拿规章制度去约束行为。研究职责看似很伤神费力，但它可以起到“功半事倍、一劳永逸”的作用。
第二，领导干部要有依靠制度去工作的习惯，或者叫素养。领导干部在实施领导过程中，有没有依靠制度的习惯是一个非常重要的问题，它是个大素质。为什么这么说呢？因为制度是对工作对象规律的认识，是一种科学的物化，有效的领导是通过一套完整的责任制和相关制度实现的。你依靠制度，说明你善于驾驭规律、运用规律，说明你现代意识、法律意识比较强，你超越了“政治强人”这个低级阶段。小平同志曾极其精辟地指出，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。如果一个领导者把制度放到一边，过多地凭主观意志去工作，那会怎么样呢？至少会出现三种负面情况：一是乱套。制度是什么？它首先是一种秩序，它告诉人们什么应该做，什么不应该做，该按什么规则、程序去做。放弃制度，就是放弃秩序。很多人都有一个体会，我们国家的高速公路一度非常混乱，有超载超重的，有大车占小车道的，有其他车辆占超车道的，有超速的，有避免超速挨罚摘掉后车牌的……为什么这么乱套？就是规章制度、法律法规得不到执行。二是失误。不按制度办事，工作失误的概率一定很大，因为，制度反映了规律，你抛开制度，一定程度上意味抛开了规律。你可以说我决定的事是经过周密思考的，是符合规律的，但是你一定要懂得，制度是多少人在多么久的时间里，对经验进行反复总结后才制定出来的，它科学含量高得很，按它去办事，要比你的“独自思考”可靠得多。三是领导依赖症。撇开制度，唯领导意志是举，制度规定完全可以解决的，也要来一个“领导批示”，这样久而久之下属就会产生“领导依赖症”，还会养成“不批示不办”的恶习。要知道，这是一种封建遗传病，它对现代机体的伤害是很重的。所以，作为领导者，在遇到问题时，一定首先想到法律法规是怎么规定的，它的处理程序是什么，这件事该由谁负责。不要老是先想到要请示领导，看领导怎么说，什么态度。
建立起依靠制度去工作的习惯，关键是主要领导要克服一言堂、我说了算的封建家长制的作风。我们有些领导干部为了应付，也会制定一些制度，但他们在制定的那一天起，就没打算执行过，他们在心里对那些制度是嗤之以鼻、不屑一顾的。他们经常随意地主观地拍板定案，尤其为了展现个人所谓魄力，刻意突破制度，或者变相告诉人们：我就是制度！这种“土皇帝”的心理和做派，是制度的天敌。
第三，依靠制度，最要紧的是要坚决执行制度，使制度真正成为硬约束。习近平总书记指出：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束。”这就是说制度一定要有极大的不可挑战的权威性。权威性关键在于制度得到普遍遵守，对谁都不搞破例，没有人可以超越于制度之外，更不允许任何人凌驾于制度之上。八项规定为什么这么有权威性，就是因为执行坚决，不搞破例。我曾在杂志上看到一篇文章，说哈佛大学流传着一个坚守规章制度的故事。哈佛牧师在去世之前，曾向学院捐献了一块地和几百本图书。这个学院就是现在的哈佛大学，哈佛大学就是在这个基础上逐渐发展起来的。哈佛先生捐献的图书成为哈佛大学的某种象征，被存放在藏书楼里。学校只允许学生在楼内阅读哈佛捐献的书籍，但不允许把书带出去。一天夜里，藏书楼发生了火灾，所有的图书都被焚毁。巧的是当天一位学生偷偷把两本哈佛先生捐献的书带回了宿舍，他想看个通宵。当知道这两本书已经是哈佛先生捐书中仅存的两本时，他立即把书还给了学校。哈佛校长临时召开学生大会，高度赞扬了这位学生诚实做人的态度和敢于承认错误的勇气，但当场又宣布开除了他的学籍。校长说，他想用校规来看管这所学校，而不想由人去左右它。这件事给人的启示是深刻的。我想，如果我们能做到以上几点，制度虚涨问题是完全可以解决的。
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